L’anno di riferimento si è contraddistinto per una fervida produzione normativa che ha, inevitabilmente, inciso in modo diretto sia sulle funzioni dell’Istituto sia, soprattutto, sull’organizzazione dello stesso.
Tralasciando quelle novità che, preludendo a modifiche molto marcate per gli assetti dell’Istituto, hanno comunque imposto, seppure a livello embrionale, una fervida attività di interpretazione e di progettazione di una nuova organizzazione (ci si riferisce alle previsioni del cd. Decreto Madia sulla riforma della Pubblica amministrazione, nonché all’annunciata abolizione del CNEL, con conseguente assorbimento della relativa dotazione organica da parte della Corte, dichiarati il primo illegittimo dalla Corte costituzionale (sent. 251/2016), per alcuni articoli della legge delega, e l’altro non approvato stante l’esito negativo del referendum dello scorso 4 dicembre); numerosi altri provvedimenti hanno, invece, implicato, da parte del Segretariato e delle Direzioni generali, puntuali approfondimenti finalizzati a formulare ipotesi di riorganizzazione, in ottica di "sistema".
Si è trattato, a volte, di adeguare l’esistente impianto regolamentare e organizzativo alle nuove regole procedurali, altre volte, di intervenire puntualmente per attuare i precetti normativi che anche l’Istituto, nello svolgimento delle funzioni amministrative, al pari delle altre pubbliche amministrazioni, è chiamato ad osservare.
Molte di queste attività hanno costituito appositi obiettivi operativi che sono stati tradotti negli atti di indirizzo del Presidente e del Segretario generale.
L’attività è stata delineata, anche quest’anno, in un’ottica di programmazione di medio periodo sulla base dei predetti atti di indirizzo del Presidente (Direttiva generale per l’azione amministrativa del 2016) e del Segretario generale (Direttiva di II livello per l’azione amministrativa e di supporto alla attività istituzionale per l’anno 2016), le cui disposizioni hanno esteso la loro efficacia nel quadro di maggior respiro già avviato negli scorsi anni e riferibile ad un più ampio periodo triennale.
L'obiettivo finale di base è rimasto sempre quello di realizzare – a fronte di una consistente riduzione del personale e degli effetti prodotti dalle norme sulla spending review – un miglioramento del livello dei servizi per tutti gli utenti, attraverso un percorso che risponda a esigenze di semplificazione, modernizzazione e innovazione gestionale, che l’Istituto ha inteso fare propri.
2.1 Codice di giustizia contabile e evoluzione del processo telematico
Fra le suddette novelle legislative riveste particolare importanza istituzionale, il decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, sul "Codice di giustizia contabile", adottato ai sensi dell'art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124, che ha racchiuso in un unico testo i molteplici precetti della disciplina processuale.
Detta nuova disciplina sta comportando, e comporterà ancor più nel prossimo futuro, una massiccia opera di formazione del personale adibito alle sezioni giurisdizionali e alle procure, unitamente ad uno sforzo di sollecito adeguamento della preesistente procedura a quella ora puntualmente stabilita dal Codice stesso.
Questo è stato, peraltro, emanato mentre erano in corso di attuazione le disposizioni relative al processo telematico, che stanno comportando una importante opera di adattamento evolutivo, investendo trasversalmente, sia gli apparati con compiti istituzionali, sia le Direzioni generali, quali quelle dell’informatica e delle risorse umane. Alla competente Direzione generale per i servizi informativi sono stati, infatti, assegnati, per mezzo della Direttiva generale sull’azione amministrativa per l’anno 2016,
alcuni obiettivi strategici relativi all’attività di sviluppo dei principali sistemi a supporto dell’attività istituzionale, quale la digitalizzazione delle procedure in ambito giurisdizionale, anche attraverso la reingegnerizzazione del sistema SISP, sia dal punto di vista architetturale che di fruibilità dell’intero sistema a supporto delle Sezioni e Procure, secondo il paradigma del cloud computing.
2.2 Riforma della contabilità e della contrattualistica pubblica
Passando ad esaminare, invece, le novelle normative che stanno avendo un notevole impatto sull’attività amministrativo-contabile, va evidenziato che nel 2016 il legislatore ha apportato significative modifiche in materia del bilancio dello Stato e, più in generale, della contabilità pubblica.
Al riguardo, si richiamano all’attenzione i decreti legislativi nn. 90 e 93 del 12 maggio 2016, ai quali ha fatto seguito la legge 4 agosto 2016, n. 163, di ulteriore modifica e integrazione alla legge n. 196/2009.
Le innovazioni in questione, in materia di bilancio, hanno determinato la necessità di continue sinergie e approfondimenti con il MEF per individuare i precisi ambiti di applicabilità all’Istituto, che, come noto, fruisce di un’ampia autonomia organizzativa e contabile, con conseguenti ricadute che saranno di certa significatività già a partire dal preventivo inerente il 2018.
La nuova classificazione adottata per razionalizzare l’allocazione delle risorse nel bilancio dello Stato, ha già, peraltro, comportato la variazione della denominazione dei capitoli, oltre al superamento del tradizionale schema classificatorio basato sulla distinzione fra spese rimodulabili e non rimodulabili, quale diretto effetto della disposizione contenuta nell’art. 1 del citato decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 90.
Analoghe significative conseguenze sull’attività amministrativa della Corte determinerà l’attuazione del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, "nuovo codice degli appalti", emanato a seguito delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE "sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture".
La nuova disciplina ha, infatti, investito l’organizzazione amministrativa di nuove e ulteriori adempimenti.
Al fine di valutare, al meglio, le novità del nuovo codice degli appalti, il Segretario generale, su impulso della competente Direzione degli affari generali, ha istituito, con provvedimento n. 104 del 18 ottobre 2016, un apposito tavolo tecnico, composto da rappresentati delle quattro direzioni generali, coordinato da un magistrato esperto nella materia.
Allo studio del suddetto tavolo tecnico sono state poste alcune problematiche, prima fra tutte quella relativa alla aggregazione delle centrali di committenza e alla qualificazione delle stazioni appaltanti.
Da tempo l’Istituto stesso si serve, nella propria attività contrattuale, dell’ausilio delle centrali di committenza, per quel che riguarda le forniture e i servizi, quali Consip, Sogei o, se trattasi di appalti di lavori, del Provveditorato alle opere pubbliche.
Tuttavia, si è ritenuto di approfondire, comunque, la tematica per valutare se le nuove disposizioni non ledano il principio di autonomia contabile che l’Istituto, in quanto organo costituzionale, deve necessariamente osservare.
Inoltre, dovranno valutarsi possibili revisioni ai vigenti regolamenti di autonomia contabile e di organizzazione, al fine di un loro adeguamento alle novelle normative.
Dal punto di vista organizzativo è allo studio la verifica di un’ipotesi di unificazione in un solo Ufficio dell’intera attività contrattuale centrale, oltre che di quella riferita alle sedi regionali, nelle ipotesi in cui sia possibile conseguire, pertinenti economie di scala.
Al riguardo, al fine di uniformare la disciplina interna alle già emanate linee guida dell’ANAC e a quelle che lo saranno nel prossimo futuro, si è avvertita da subito l’esigenza di omogeneizzare l’attività dei centri di spesa centrali e regionali dell’Istituto, attraverso l’adozione della circolare n. 2030/2016, che costituisce una guida operativa in materia di procedure contrattuali.
Va ulteriormente citata la creazione di un apposito Ufficio incardinato presso la Presidenza, costituito da una componente magistratuale (un Presidente e quattro consiglieri) e una segreteria di supporto amministrativa, per adempiere agli obblighi di legge di cui all’art. 162, comma 5, del decreto legislativo n. 50/2016 con riguardo ai contratti secretati.
2.3 Gestione delle risorse umane
Dal punto di vista più prettamente organizzativo e di gestione delle risorse umane, altre incisive novelle hanno comportato un aggiornamento degli atti regolamentari dell’Istituto.
Si fa riferimento, ad esempio, al decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116, comportante "modifiche all'art. 55-quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi dell'art. 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di licenziamento disciplinare".
Le nuove norme come noto intervengono per contrastare fenomeni di assenteismo ed illegalità nella pubblica amministrazione. La riforma incide in modo particolare su una specifica fattispecie di illecito disciplinare – già prevista dall’art. 55-quater del decreto legislativo n. 165/2001, come modificato dall’art. 69 del decreto legislativo n. 150/2009 – descritta come "falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente". L’impianto normativo – improntato al massimo rigore nei confronti di infrazioni disciplinari per le quali era già prevista la sanzione espulsiva del licenziamento – introduce una particolare procedura "abbreviata" e l’obbligo della immediata sospensione cautelare del dipendente autore dell’illecito.
L’intento del Legislatore di allontanare immediatamente dal servizio il lavoratore infedele ha reso necessario attribuire al Dirigente dell’ufficio di assegnazione del dipendente la competenza all’emanazione del provvedimento di sospensione dal servizio e di avvio del procedimento disciplinare, lasciando immutata la competenza del Servizio centrale per quanto attiene alla gestione del procedimento e all’attribuzione della sanzione espulsiva.
Si è, pertanto, ritenuto opportuno – per supportare adeguatamente la dirigenza e nell’intento di garantire uniformità di trattamento e coerenza dell’azione disciplinare nelle diverse articolazioni organizzative della Corte – individuare idonee linee di indirizzo per l’applicazione del rito abbreviato e adottare misure di coordinamento d’intesa con il suddetto Servizio centrale dei procedimenti disciplinari.
Il Segretario generale è, quindi, intervenuto sulla materia con l’emanazione di apposita circolare n. 54/2016, di adozione di procedure standard, con le quali sono stati individuati gli elementi che caratterizzano gli illeciti da perseguire con il rito abbreviato e gli adempimenti da porre in essere, da parte del Dirigente, nell’immediatezza dell’accertamento dei fatti.
Il quadro complessivo delineato dal Legislatore non è, pertanto, solo repressivo nei confronti dei gravi e diffusi fenomeni di assenteismo e di vera e propria illegalità nella pubblica amministrazione, ma è rivolto anche a contrastare un atteggiamento rilevatosi troppo tollerante da parte della dirigenza, risultata a volte restia ad esercitare l’azione disciplinare, la cui obbligatorietà risponde invece a principi costituzionali di buon andamento, di legittimità e di efficienza dei pubblici apparati.
2.4 Anticorruzione e trasparenza
Nell’anno di riferimento in materia di anticorruzione e trasparenza molte sono state le novelle legislative, nonché gli atti di indirizzo e linee guida della competente Autorità che sono intervenute per uniformare le due materie contigue, nel tentativo di ricondurle a sistema omogeneo.
Si fa riferimento al decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, recante: "Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'art. 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche".
Le principali novità in materia di anticorruzione riguardano il definitivo chiarimento sulla natura, sui contenuti e sul procedimento di approvazione del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) e, in materia di trasparenza, la definitiva delimitazione dell’ambito soggettivo di applicazione della relativa disciplina, la revisione degli obblighi di pubblicazione nei siti delle pubbliche amministrazioni che si aggiungono alla delineazione del nuovo diritto di accesso civico generalizzato ad atti, documenti e informazioni non costituenti oggetto di pubblicazione obbligatoria.
Successivamente, con determinazione n. 831 del 3 agosto 2016, l’ANAC, ha adottato il PNA 2016, che, in quanto atto di indirizzo, contiene indicazioni che impegnano le amministrazioni a porre in essere puntuali analisi della realtà amministrativa e organizzativa nella quale si svolgono le attività di esercizio di funzioni pubbliche e di pubblico interesse esposte a rischi di corruzione e ad adottare concrete misure di prevenzione della corruzione. Si tratta di un modello che contempera l’esigenza di realizzare uniformità nel perseguimento di effettive misure di prevenzione della corruzione, con l’autonomia organizzativa, talora costituzionalmente garantita, delle amministrazioni di definire esse stesse i caratteri della propria organizzazione e, all’interno di essa, le misure organizzative necessarie a prevenire i rischi di corruzione rilevati.
In piena aderenza agli obiettivi fissati dalla legge 190/2012, il PNA ha il compito di promuovere, presso le amministrazioni pubbliche (e presso i soggetti di diritto privato in controllo pubblico), l’adozione di misure di prevenzione della corruzione a carattere oggettivo – che mirano, cioè, attraverso appropriate soluzioni organizzative, a ridurre ogni spazio possibile all’azione di interessi particolari volti all’improprio condizionamento delle decisioni pubbliche – nonché a carattere soggettivo, indirizzate a garantire, a loro volta, la posizione di imparzialità del funzionario pubblico che partecipa, nei diversi modi previsti dall’ordinamento (adozione di atti di indirizzo, di atti di gestione, compimento di attività istruttorie a favore degli uni e degli altri), ad una decisione amministrativa.
L’individuazione di tali misure spetta alle singole amministrazioni, perché solo esse sono in grado di conoscere la propria condizione organizzativa, la situazione dei propri funzionari, il contesto esterno nel quale gli stessi si trovano ad operare.
Ed, infatti, proprio a ribadire questi concetti, l’ANAC ha adottato, il 28 dicembre 2016, la delibera n. 1310, concernente "Prime linee guida recanti indicazioni
sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel decreto legislativo n. 33/2013, come modificato dal decreto legislativo n. 97/2016", con la quale si sofferma espressamente sull’ambito di applicazione del sistema "Trasparenza" agli Organi costituzionali e di rilevanza costituzionale.
A riguardo, premesso che nel suddetto ambito soggettivo di applicazione del decreto legislativo n. 33/2013 il Legislatore non ha considerato direttamente gli Organi costituzionali e gli Organi a rilevanza costituzionale e i loro apparati, l’ANAC, pur nell’assenza di specifici riferimenti nella legislazione ordinaria, ha, tuttavia, auspicato un loro progressivo autonomo adeguamento alle disposizioni del decreto, nel rispetto dell’autonomia e delle prerogative agli stessi riconosciute dalla legge e dalla Costituzione. In proposito si vuole evidenziare come la Corte dei conti abbia ritenuto di adeguarsi alle disposizioni sulla trasparenza, ed anche a quelle sull’anticorruzione, sin dalla prima attuazione delle disposizioni normative, ottemperando agli obblighi in esse previste attraverso l’adozione di tutte le misure richieste.
L’obiettivo di un’amministrazione eticamente orientata è, invero, da alcuni anni anche al centro della programmazione dell’azione amministrativa.
Anche nel 2016, infatti, la Direttiva generale presidenziale sull’azione amministrativa ha tenuto in debita considerazione le misure di prevenzione previste dal Piano e dai suoi aggiornamenti e ha tradotto alcune prescrizioni dello stesso in obiettivi operativi, inserendo la prevenzione della corruzione tra i comportamenti organizzativi dei dirigenti soggetti a valutazione.
Inoltre, la Direttiva di Il livello ha evidenziato la necessità di un'azione di sensibilizzazione per superare la "cultura dell’adempimento". Tale azione non soltanto deve contribuire a diffondere i contenuti della politica di prevenzione, ma anche indurre ad una piena consapevolezza delle connesse responsabilità dirigenziali e disciplinari.
In aderenza a tali previsioni, anche nell’anno 2016, nel pieno rispetto dei termini previsti per legge, il Responsabile della prevenzione della corruzione, in collaborazione con il Segretario generale, ha emanato il piano anticorruzione dell’Istituto per il triennio 2016-2018.
Lo strumentario anticorruzione della Corte si sostanzia in un documento di programmazione e, come tale, contiene specifici obiettivi, nonché azioni da intraprendere, competenze e tempistiche.
La relativa programmazione si connota per la sua flessibilità, come "work in progress", cosicché ogni anno il Piano viene integrato alla luce dei dati, delle informazioni e delle valutazioni, nonché delle prassi emergenti in fase di rendicontazione, che annualmente il Responsabile per la prevenzione della corruzione rileva con il coinvolgimento dei referenti e dei dirigenti, in un’ottica di miglioramento continuo dell’accountability interna ed esterna.
Sin dall’emanazione del primo piano triennale si è posta l’esigenza, relativamente alla individuazione delle aree a rischio, di calare le prescrizioni generali del Piano, valevoli per tutte le amministrazioni, nel contesto specifico e peculiare dell’Istituto. Nell’anno appena trascorso è stata, dunque, completata l’attività di mappatura delle ulteriori aree a rischio, ai fini della conseguente azione di trattamento dello stesso. Detta attività è stata compiuta dal Responsabile della prevenzione con l’ausilio del gruppo di lavoro appositamente costituito, in un contesto di ampio coinvolgimento.
È stato, inoltre, effettuato, in via totalmente informatica, il monitoraggio semestrale sul Piano di prevenzione, tramite la creazione di apposita piattaforma e quello più specifico, a cadenza annuale, sul Codice di comportamento, ex art. 15 comma 3, del decreto legislativo n. 62/2013.
2.5 Rotazione del personale dirigenziale
L’Istituto intende porsi come modello di amministrazione virtuosa, moderna ed efficiente, che assicuri un ottimale livello di realizzazione delle misure anticorruzione. In questo ambito è, tra le prime amministrazioni, ad aver varato un piano di rotazione dei dirigenti, in linea con quanto stabilito nel proprio Piano triennale per la prevenzione della corruzione 2016-2018.
Al riguardo, per garantire il rispetto delle suddette misure anticorruzione e, nel contempo, pervenire ad una migliore utilizzazione delle competenze professionali in possesso del personale dirigenziale, è stata posta in essere una impegnativa attività organizzativa per l’esperimento di due ravvicinate procedure di interpello, allo scopo di evitare il cristallizzarsi di situazioni potenzialmente a rischio di corruzione, e quale strumento per favorire l’arricchimento professionale dei singoli dirigenti.
Il risultato è stato ampiamente raggiunto, salvaguardandosi, contestualmente, la prioritaria esigenza dell’Amministrazione, come ribadito più volte dalla stessa ANAC, di assicurare la necessaria continuità degli indirizzi e dei progetti in essere, in modo particolare per gli uffici contraddistinti da elevato tecnicismo o funzionalmente caratterizzati da specifica operatività.
Nel dettaglio, a fronte di 37 posti di funzione dirigenziale non generali (in scadenza dal 31 dicembre 2016 al 30 aprile 2017), ai quali si sono aggiunti altri 2 posti di funzione non in scadenza, per un totale, quindi, di 39 posizioni, la rotazione ha riguardato 19 incarichi così suddivisi: su 22 posti di funzione messi a concorso presso la sede centrale sono stati attribuiti 10 diversi incarichi, mentre su 17 posti di funzione regionali sono stati attribuiti 9 diversi incarichi.
Come si evince dai numeri soprariportati la rotazione ha riguardato per la sede centrale il 45% dei posti messi a concorso, mentre la percentuale relativa alle sedi regionali ha, addirittura, raggiunto la misura del 52%.
La procedura ha riguardato sia dirigenti delle sedi regionali che hanno effettuato la rotazione verso la sede centrale, che viceversa, ed è giunta a conclusione nei tempi prefissati, perseguendo soluzioni che, nel dovuto primario rispetto dei criteri predeterminati e delle esigenze istituzionali, hanno tenuto conto – ove possibile – anche delle necessità di vita personali e familiari dei singoli partecipanti.