2.1 Giudizi di parificazione
Nel sistema dei controlli sulle Regioni delineato dall’art. 1 del d.l. n. 174/2012, l’estensione del giudizio di parificazione del rendiconto generale anche alle Regioni a statuto ordinario si inserisce, unitamente alle altre competenze di controllo previste e
disciplinate nello stesso testo normativo, nel quadro di un generale rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e della garanzia del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.
L’istituto trova la sua genesi nella parificazione del rendiconto generale dello Stato, in forza del testuale richiamo operato dall’art. 1, comma 5, del d.l. n. 174 del 2012 agli articoli 39, 40 e 41 del Testo Unico di cui al regio decreto n. 1214/1934 (T.U.). Gli elementi caratterizzanti del giudizio di parificazione si rinvengono nella posizione funzionale in cui il giudizio stesso si inserisce nel rapporto tra il Governo regionale e l’Assemblea legislativa. Attraverso il rendiconto tale organo legislativo viene posto nelle condizioni di controllare che gli indirizzi politici di governo, recepiti nei documenti di programmazione ed esposti in termini contabili nel bilancio di previsione dallo stesso approvato, siano effettivamente portati ad esecuzione, non solo sotto il profilo del rispetto dei limiti autorizzatori di spesa, ma anche per quanto attiene alla realizzazione delle politiche pubbliche prescelte per il perseguimento degli interessi delle comunità amministrate.
La pronuncia di parificazione si colloca temporalmente nel periodo intercorrente tra la proposta del rendiconto regionale predisposta dalla Giunta regionale e la legge di approvazione del rendiconto e trova la sua conclusione in un giudizio finale con la decisione di parifica vera e propria, che contiene la verifica della rispondenza dei dati esposti nel rendiconto con i limiti posti nel documento di previsione del bilancio, attraverso il confronto tra i dati stessi e le scritture tenute o nella disponibilità della Corte (art. 39 T.U.).
Nella relazione unita alla decisione la Corte, invece, esprime le proprie valutazioni sulle dinamiche delle finanze pubbliche e sui loro riflessi sul bilancio, ponendo sotto osservazione fenomeni gestori (art. 41 T.U.), che presentano una certa quale rilevanza ed esponendo, fra l’altro, le osservazioni sul comportamento dell’Amministrazione regionale in ordine all’osservanza delle discipline amministrative e finanziarie e le proposte di variazioni alle leggi e ai regolamenti che ritiene opportune per una migliore gestione del pubblico denaro.
Altra peculiare caratteristica del giudizio di parificazione è che esso si svolge, a norma dell’art. 40 del citato T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, “nelle formalità della giurisdizione contenziosa”, con la partecipazione del Pubblico Ministero, rappresentato nella specie dal Procuratore Regionale, che svolge in udienza la sua requisitoria orale. Dal riconoscimento della formalità giurisdizionale del procedimento discende la possibilità per le Sezioni regionali di controllo di sollevare, in sede di parificazione, questioni di legittimità costituzionale delle leggi regionali di spesa, per la violazione del principio della copertura finanziaria di cui all’art. 81 della Costituzione e per il contrasto con altri parametri costituzionali posti a tutela degli equilibri generali di finanza pubblica (Corte Cost. n. 121 del 1966; n. 142 del 1968; n. 244 del 1995; n. 213 del 2008; n. 181/2015). Con la recente sentenza n. 181 del 2015 la Corte costituzionale, in continuità con quanto affermato nella sentenza n. 40 del 2014, ha confermato l’ampliamento del novero dei parametri evocabili da parte del giudice contabile nella sede del controllo, non esclusivamente quelli riguardanti stricto sensu la copertura finanziaria degli oneri, ma anche quelli posti a salvaguardia degli equilibri di bilancio.
Non forma oggetto, invece, del giudizio in senso proprio la relazione allegata alla decisione di parifica, nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa. Pertanto la relazione si colloca, in sostanza, nell'ampio alveo della funzione ausiliaria della Corte dei conti nei confronti del Parlamento e dei Consigli regionali prevista dall'art. 100 della Costituzione.
I giudizi di parifica svolti dalle Sezioni nell’anno 2016 sotto l’aspetto contabile sono stati improntati alle verifiche normativamente previste (rispetto dei limiti autorizzatori delle previsioni di spesa, di competenza e di cassa; rispetto del limite legale dell'indebitamento annuo e degli equilibri di bilanci) alla luce dei principi costituzionali di equilibrio e di coordinamento della finanza pubblica e dei parametri definiti dalle leggi statali e regionali di contabilità e di bilancio.
Particolare attenzione è stata posta dalle Sezioni alle modalità operative con cui le amministrazioni regionali hanno dato attuazione al nuovo sistema di armonizzazione contabile introdotto dal d.lgs. n. 118/2011 ed, in particolare, al dato contabile del risultato di amministrazione, all’esito del processo di riaccertamento straordinario dei residui. In coerenza sistematica con i principi di trasparenza e leggibilità dei dati finanziari e contabili, per le regioni che hanno fatto ricorso all’anticipazione di liquidità, contratte ai sensi del decreto-legge n. 35/2013 e successive modificazioni, è stata riaffermata in sede regionale l'esigenza di una rappresentazione compiuta del disavanzo da ripianare in base alla legge n. 208/2015.
La verifica degli adempimenti imposti dal d.lgs. n. 118/2011 ha investito anche la modalità di perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento del Servizio Sanitario Regionale (SSR) e le modalità ed i tempi di redazione del bilancio della GSA (gestione sanitaria accentrata presso la regione, la cui scadenza legale è fissata al 31 maggio) e del bilancio consolidato regionale (la cui scadenza è fissata al 30 giugno).
L’analisi delle fenomenologie, oggetto di osservazione e valutazione nelle relazioni allegate alle singole decisioni, abbraccia tutti i più rilevanti fenomeni gestori dell’Ente regione e degli organismi collegati (società partecipate, enti, organismi strumentali, ecc). Specifici approfondimenti sono state dedicati al sistema del finanziamento del trasporto regionale, agli andamenti della spesa del personale (in correlazione alla spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca ed a quella per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa), alle modalità di gestione e rendicontazione dei fondi comunitari, agli effetti sul bilancio regionale dei flussi originati dagli strumenti derivati (anche operando le verifiche in merito all’effettuazione di accantonamenti prudenziali in coerenza con i principi contabili). Tutti gli approfondimenti si sono generalmente svolti con un confronto dialettico e costruttivo con le amministrazioni regionali, con una articolata fase istruttoria attraverso modalità cartolari e tavoli di lavoro, ai quali hanno partecipato oltre ai magistrati della Sezione di controllo anche i rappresentanti della competente procura regionale.
Ai fini della valutazione sull’affidabilità dei dati esposti nel rendiconto e sulla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, in analogia con il sistema nazionale basata sulla metodologia DAS (Declaration d’assurance et de sincérité) anche quest’anno, con l’estrazione del campione oggetto di verifica, consistente in 30 unità statistiche effettuata presso le Sezioni Riunite in sede di controllo, è proseguita la sperimentazione del metodo di campionamento delle procedure di spesa in tre sezioni regionali (Lombardia, Liguria e Lazio). Tale attività, come previsto dalla deliberazione n. 17/SSRRCO/INPR/16 “Programmazione dei controlli e delle analisi della corte dei conti per il 2017”, sarà estesa ad un numero più ampio di Sezioni regionali di controllo, con particolare attenzione alle procedure di acquisto di beni e servizi.
Con riferimento alle specifiche decisioni, i giudizi di 10 regioni (Emilia Romagna, Lazio, Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Marche, Molise, Puglia, Sardegna, Toscana, Umbria) si sono conclusi con la parifica dei dati contabili sottoposti all’esame delle Sezioni regionali, mentre i progetti di rendiconto 2015 di sei regioni (Calabria, Liguria, Piemonte, Sicilia, Veneto) e due province autonome (Trento e Bolzano) sono stati parificati con eccezioni relative a specifiche poste di bilancio e/o valori
patrimoniali, valutati dalle Sezioni competenti non regolari. Infine, si ricorda che la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Basilicata con una articolata decisione ha deciso per la non parificazione dello schema di rendiconto generale della Regione Basilicata per l’esercizio 2015, nelle sue componenti del conto del bilancio e del conto del patrimonio.
2.2 Relazioni sulle coperture finanziarie delle leggi regionali
Come già osservato, la più recente giurisprudenza costituzionale ha inteso rimarcare che nell’attuale assetto ordinamentale alla Corte dei conti è attribuito il controllo sull’equilibrio economico-finanziario del complesso delle Amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (art. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma Cost).
In tale contesto si pongono le relazioni della Corte dei conti sulla legislazione di
spesa (effettuate ai sensi dell'art. 1, comma 2, del d.l. n. 174/2012, come successivamente
modificato dall'art. 33 del d.l. n. 91/2014), che attengono all’analisi di detta legislazione per individuare la natura degli oneri previsti, valutare le quantificazioni dei mezzi portati a loro copertura e stabilire se tali evidenze siano o meno coerenti con il quadro dei principi costituzionali della copertura, affermati con la legge costituzionale n. 1 del 2012 e con la legge rinforzata n. 24/2012.
Dalle relazioni sulle coperture finanziarie adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell'anno 2015, emerge la diffusa necessità di procedere, nell'ambito dei procedimenti legislativi regionali, verso tecniche più evolute (nonché rese più trasparenti) di quantificazione degli oneri e relative coperture, finalizzate alla determinazione degli effetti di ciascuna disposizione di legge, che devono risultare nei limiti, in primis, del rispetto degli equilibri di finanza regionale e, quindi, dei saldi di finanza pubblica.
In tale prospettiva, emerge il ruolo essenziale della relazione tecnica, finalizzata a fornire al Consiglio elementi informativi necessari a valutare i complessivi effetti finanziari, diretti ed indiretti, delle norme, e nel contempo offrire, in fase di controllo, sufficienti elementi conoscitivi in ordine alle ricadute finanziarie, con l’ indicazione di dati e criteri adottati per la quantificazione degli oneri, necessari alla valutazione della relativa attendibilità e della consequenziale appostazione delle coperture.
Sono emersi aspetti problematici relativamente alla copertura dei oneri finanziari con risorse o disponibilità del bilancio a legislazione vigente, non risultando esplicitati in modo dettagliato, gli "spazi finanziari" conseguenti alla necessaria riduzione di una spesa pregressa, che consenta la parallela copertura della nuova. L’analisi condotta ha, infatti, fatto emergere la inidoneità di formule generiche di “rinvio ad attività programmatorie e di gestione di competenza dell'Esecutivo”, così come è stato affermata la necessità di indicare le modalità di copertura in presenza di oneri indiretti soprattutto in presenza di apposizione di una cd. "clausola di neutralità''.
2.3 Controllo sui rendiconti dei Gruppi consiliari
Anche con le più recenti sentenze (n. 104/2016; n. 10/2017) la Corte costituzionale ha confermato l’orientamento giurisprudenziale che a partire dalla nota sentenza n. 39 del 2014 ha inquadrato i profili del controllo svolto dalla Corte dei conti nell’ambito dei "controlli estrinseci di regolarità contabile”, con finalità restitutorie e non sanzionatorie, dovendo tale controllo garantire l'equilibrio di bilancio e "ripristinare" l'equilibrio stesso, ove leso da spese non adeguatamente documentate. Resta, pertanto confermata
l’interpretazione proposta dalla richiamata sentenza n. 39 della Corte costituzionale, che, pur cancellando talune specifiche disposizioni, ne ha sostanzialmente confermato l’impianto normativo, sul presupposto del carattere necessario, ancorché di natura meramente documentale, del controllo sui rendiconti dei Gruppi consiliari.
In via generale, il controllo in esame ha fatto registrare la rilevante diminuzione
(ed in alcune regioni l’azzeramento) del numero e della tipologia di irregolarità rilevate
e contestate negli anni precedenti ai gruppi consiliari, segno evidente del graduale adeguamento da parte dei gruppi stessi ai canoni fissati, in conseguenza dell’attività di controllo svolta dalle Sezioni regionali. Si precisa che la giustiziabilità delle pronunce delle Sezioni regionali di controllo è stata assicurata con l’articolo 33, comma 2, del d.l. n. 91/2014; tuttavia, occorre ricordare che la sequenza procedimentale prevista dal d.l. 174/2012 è finalizzata alla regolarizzazione delle partite di spesa, mentre il rimedio giurisdizionale è da ritenere quale momento eventuale di una procedura tutta incentrata sull’attività di controllo.
2.4 Altre tipologie di controlli sulle Regioni
Numerose sono le ulteriori tipologie di controlli, intestate alle Sezioni regionali di controllo dal d.l. n. 174/2012, finalizzate a tracciare una visione complessiva dei dati contabili e dei fenomeni gestori di maggiore rilevanza delle amministrazioni regionali. 2.4.1 Esame dei bilanci preventivi e consuntivi delle Regioni
L’articolo 1, commi 3 e 4, del d.l. 174/2012 prevede ulteriori forme di controllo sulla Regione, aventi ad oggetto l’esame dei bilanci preventivo e consuntivo dell’esercizio finanziario. L’estensione delle procedure previste dall’articolo 1, commi 166 e ss., legge n. 266/2005 per enti locali ed enti del Servizio sanitario nazionale anche alle Regioni risulta funzionale all’esigenza di armonizzare le funzioni di controllo esercitate in ambito territoriale con le istanze di coordinamento espresse a livello centrale dalla Sezione delle autonomie. In particolare, la verifica della capacità programmatoria della Regione effettuata attraverso l’esame del bilancio preventivo, risulta funzionale ad ottenere interventi correttivi in corso di gestione, mentre l’analisi del seguito dato dall’amministrazione regionale ai rilievi contabili contenute nella decisione di parifica del progetto di rendiconto ed alle osservazioni nella allegata relazione costituiscono oggetto di valutazione nell’ambito dell’esame del bilancio consuntivo.
2.4.2 Esame della relazione annuale del Presidente della Regione sul sistema dei controlli interni
Il sistema dei controlli interni, orientato al rispetto dei canoni di efficienza, efficacia ed economicità, costituisce un momento nevralgico dell’azione amministrativa. La concretizzazione di tali obiettivi è possibile solo in presenza di un sistema in grado di monitorare costantemente le attività e di restituire in tempo utile le informazioni necessarie per l’adozione di idonee misure correttive.
La relazione annuale che il Presidente della Regione trasmette alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi dell’articolo 1, comma 6, del d.l. n. 174/2012, come novellato dall’articolo 33, comma 2, lett. a), punto 2, del d.l. n. 91/2014, costituisce uno strumento informativo di particolare utilità per valutare l’effettiva funzionalità del sistema di programmazione e gestione realizzato dall’Amministrazione regionale.
Atteso che il sistema dei controlli interni resta funzionale a garantire innanzitutto la legittimità e la regolarità della gestione, la novella di cui all’ articolo 33, d.l. n. 91/2014,
accentua il significato strumentale della relazione, quale fonte informativa di partenza per più mirati approfondimenti sui controlli interni della Regione da parte della Sezione regionale di controllo.
Nel quadro del complesso sistema di verifiche delineato dal menzionato art. 1 del d.l. n. 174/2012, la relazione si pone in coerenza con l’obiettivo, da tempo perseguito dal legislatore, di fare dei controlli interni l’indispensabile supporto per le scelte decisionali e programmatiche dell’Ente, in un’ottica di sana gestione finanziaria e di perseguimento del principio di buon andamento. Per tale motivo l’analisi delle relazioni è stato svolto da molte Sezioni di controllo in concomitanza al giudizio di parifica del rendiconto regionale ed è confluita nella relazione allegata alla decisione di parifica.
2.4.3 Controlli sui servizi sanitari
L’articolo 1, comma 170, della legge n. 266/2005, come integrato dall’articolo 1, comma 3 del d.l. n. 174/2012, prevede un consolidato modello di controllo applicato alle Aziende Sanitarie Locali; Aziende Ospedaliere; Policlinici Universitari; Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico; Agenzie Regionali per l’Emergenza Sanitaria;
Gestioni Sanitarie Accentrate; Ospedali classificati (Se ritenuti dalle Sezioni regionali
competenti pienamente equiparabili agli enti sanitari pubblici regionali). L'innovazione dei Piani di rientro aziendali contenuta nella legge di Stabilità 2016, che, sul piano gestionale, mira ad una maggiore responsabilizzazione delle aziende, postula una correlata capacità di indirizzo e verifica anche a livello regionale, e, sul piano sistematico, adeguamenti in relazione al processo di armonizzazione. Si pone, quindi, in prospettiva, anche una questione di conformità con l'ulteriore ruolo di assicurare l'equilibrio economico complessivo del SSR, assegnato alla GSA dal legislatore statale.
L’analisi ha fatto emergere alcune criticità diffuse sull’intero territorio nazionale quali, ad esempio, l’adozione in ritardo dei bilanci di esercizio, che disattende la tempistica prevista a livello nazionale e regionale, nonché la scarsa attenzione al bilancio preventivo, che avendo natura di budget previsionale, si pone quale strumento fondamentale per la programmazione e il controllo dei costi.