Politica di coesione socio-economica

Nell’ambito della politica europea di coesione socio-economica, caratterizzata dal FESR, dal FSE e dal Fondo di Coesione, sono stati esaminati i profili innovativi posti in essere nella nuova Programmazione 2014-2020.

Gli obiettivi della Programmazione sono stati concentrati negli investimenti in favore della crescita e dell’occupazione, indirizzati sia alle Regioni meno sviluppate che a quelle più sviluppate, nonché in quelle inserite nell’Obiettivo Cooperazione Territoriale Europea.

I principali elementi della riforma sono individuabili nella concentrazione delle risorse sugli obiettivi della Strategia Europa 2020, nel rafforzamento della coesione territoriale, nella concentrazione tematica in quattro settori-chiave (ricerca e innovazione, piccole e medie imprese, trasporti sostenibili, economia a bassa emissione di carbonio), nell’orientamento ai risultati (con la connessa condizionalità di realizzazione degli stessi), nell’uso rafforzato degli strumenti finanziari e nella semplificazione delle procedure.

Il percorso di approvazione di tutti i Programmi Operativi della Programmazione 2014-2020 è stato completato solo nel 2015; e ciò avrà delle conseguenze sia dal punto di vista finanziario, che ai fini dell’applicazione della regola del disimpegno automatico (n+3), poiché, il ritardo nell’approvazione sposterà al 31 dicembre 2018 la verifica del raggiungimento del target. A tale data, inoltre, le Amministrazioni che non avranno raggiunto i target intermedi previsti per il rispetto della tempistica degli interventi finanziati, non beneficeranno dell’assegnazione della c.d. “riserva di efficacia” e correranno il rischio, nei casi più gravi, della sospensione dei pagamenti.

Il descritto quadro di riferimento alimenta profili di preoccupazione, visto che, alla fine del 2015, non erano stati effettuati pagamenti a carico di alcun Programma e che nel 1° semestre 2016 le percentuali di spesa sono state limitatissime. È evidente l’esigenza di accelerare le procedure di impegno/pagamento per evitare la perdita delle risorse, comprese quelle erogate a titolo di anticipazione, relativamente alle due annualità in questione.

All’Italia sono stati assegnati, nel complesso, circa 44 miliardi di euro suddivisi fra i vari Fondi.

È stato, altresì, analizzato lo stato di utilizzo dei Fondi Strutturali della Programmazione 2007-2013.

Il “Piano di Azione Coesione”, elaborato nel 2011 d’intesa con la Commissione europea, ha portato ad una revisione strategica dei programmi ed alla creazione dell’ “Agenzia per la coesione territoriale”, istituita con decreto-legge n. 101 del 31 agosto 2013, convertito nella legge n. 125 del 30 ottobre 2013.

– Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (d. lgs. n.150/2015, art.9) con l’intento di superare le criticità individuate in precedenza quali la programmazione inadeguata, le diffuse carenze di ordine istituzionale, amministrativo e tecnico e l’assenza di piani settoriali nazionali di riferimento.

Con essa si è inteso accelerare l’attuazione della programmazione, al fine di evitare il rischio di perdita di fondi comunitari, ma anche riorientare gli interventi, concentrare le risorse ed avviare nuove azioni.

Le vicende del complesso processo di attuazione della programmazione 2007-2013 dimostrano che il più efficace utilizzo delle risorse della politica di coesione è strettamente collegato ad un effettivo miglioramento della capacità progettuale e delle complessive capacità istituzionali, amministrative e gestionali, a livello centrale e locale.

Per quanto riguarda l’attuazione finanziaria dell’Obiettivo Convergenza, indirizzato ad assistere le Regioni in ritardo di sviluppo (Campania, Puglia, Calabria e Sicilia) grazie anche alle misure di accelerazione complessivamente adottate, al 30 giugno 2016 gli impegni assunti hanno raggiunto il 141,5% del contributo totale, mentre i pagamenti si sono attestati al 96,8%. Soltanto dopo la chiusura definitiva dei pagamenti della Programmazione sarà possibile trarre un bilancio conclusivo sull’effettivo utilizzo delle risorse.

I Programmi dell’Obiettivo Competitività regionale e occupazione, hanno lo scopo di assistere le Regioni nel miglioramento del proprio tessuto produttivo e nella creazione di nuove attività. L’attuazione finanziaria, a giugno 2016 (fonte: RGS - IGRUE), risulta pari, complessivamente, al 115,5% per gli impegni e al 103,5% per i pagamenti. Il quadro appare migliore rispetto alle precedenti rilevazioni, ma i dati definitivi sono ricollegati alla presentazione delle certificazioni di spesa la cui scadenza è prevista per il 31 marzo 2017. Il dato relativo agli impegni è il risultato, per entrambi i Programmi, del ricorso all’overbooking ed evidenzia il permanere della situazione di difficoltà congiunturale che caratterizza il Paese. Tale fenomeno, comune a entrambi i Fondi, ha interessato in misura maggiore il FESR proprio in ragione degli interventi cofinanziati, che hanno, per la maggior parte, natura infrastrutturale e rispetto al quale i controlli hanno evidenziato un più alto tasso di errori/irregolarità, soprattutto nell’ambito della disciplina degli appalti pubblici.

L’intero settennio 2007-2013 è stato caratterizzato da una logica emergenziale, con assestamenti finanziari – indubbiamente necessari (si pensi ai due eventi sismici del 2009 e del 2011) – che hanno in misura rilevante influito su una capacità programmatoria e gestionale non sempre adeguata e spesso poco aderente alle esigenze dei territori.

Entrambi i Programmi Operativi sono stati caratterizzati da un andamento alquanto lento, che ha evidenziato una tendenza all’accelerazione nelle ultime annualità della Programmazione. I dati riferiti a giugno 2016 registrano un’accelerazione maggiore per il FESR rispetto al FSE; ciò è, probabilmente, ascrivibile alla chiusura di numerosi interventi infrastrutturali, che, come è noto, hanno tempi di attuazione più dilatati rispetto a quelli cofinanziati con il Fondo Sociale, di natura immateriale e con tempi di attuazione e verifica resi più rapidi anche dalle norme sulla rendicontazione semplificata.

L’Obiettivo “Cooperazione territoriale europea” “è articolato in tre sezioni: Cooperazione transfrontaliera; Cooperazione transnazionale; Cooperazione interregionale. Esso è finanziato – per quanto riguarda la parte di provenienza comunitaria – principalmente con il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR).

La Cooperazione Territoriale coinvolge anche Paesi non facenti parte degli Stati membri dell’UE ed opera anche attraverso finanziamenti diretti dalla Commissione; ciò avviene, ad esempio, per i programmi “ENPI” e “IPA”, che operano negli ambiti delle politiche, rispettivamente, di prossimità e di preadesione.

L’Obiettivo è articolato in Programmi Operativi. Per quanto riguarda quelli che vedono la partecipazione italiana, la dotazione finanziaria complessiva è di circa 2,7

miliardi di euro, comprensivi anche della quota di cofinanziamento nazionale.

In considerazione del fatto che il periodo di Programmazione si è chiuso con il 31 dicembre 2013, e tenendo conto della possibilità di arrivare con i pagamenti – per la cooperazione transfrontaliera – fino al 31 dicembre 2016, si evidenzia che sul fronte degli impegni il livello si attesta in linea quasi generale attorno al 100%, mentre quello relativo ai pagamenti mostra un buon incremento rispetto al 31 dicembre 2014, attestandosi intorno all’83% (precedente: circa 69%), con punte, per alcuni programmi, anche superiori al 90%. In positivo si può evidenziare la buona realizzazione media per i programmi di cooperazione transfrontaliera “frontiere interne”, che sono ad Autorità di gestione italiana, fatta eccezione per i programmi IPA ed ENPI, che soffrono di un certo ritardo rispetto alle scadenze naturali, per motivi contingenti. Va considerato, peraltro, che per il programma ENPI-Bacino del Mediterraneo è stata accordata una proroga fino al 31 dicembre 2018.

Per quanto riguarda i Programmi della Cooperazione transnazionale e interregionale, la situazione appare leggermente più critica, in quanto i pagamenti avrebbero dovuto raggiungere il 100% al 31 dicembre 2015, mentre la percentuale media sfiora soltanto il 90%, soprattutto a causa di un P.O. che presenta una percentuale di pagamenti inferiore al 79% al 30 giugno 2016. Peraltro, a parziale comprensione delle ragioni del ritardo, si rammenta che tali programmi, con AdG non italiana, interessano aree geografiche estremamente vaste e differenziate, comprendenti anche Paesi non membri dell’UE, quindi con livelli di sviluppo anche molto differenziati.

Si richiama, infine, l’attenzione sul fenomeno della decertificazione delle spese irregolari, che può portare a ricadute anche di rilievo sul bilancio regionale o nazionale, a causa della necessità di procedere ai recuperi delle somme.

Per il 2017, l’esame della Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali, oltre a relazionare sulla conclusione del periodo 2007/2013, non potrà che focalizzarsi sull’esame dettagliato relativo al nuovo periodo di programmazione, che vede programmi diversi, ma anche programmi analoghi con Autorità di gestione diverse. L’approccio metodologico vedrà alcune modificazioni, quali un potenziamento del contraddittorio con i soggetti controllati, anche al fine di analizzare le cause dei ritardi nell’avvio pieno della programmazione.

Il settore della pesca e dell’acquacoltura sta attraversando con difficoltà la fase di chiusura della programmazione 2007-2013 e di avvio della nuova programmazione. Concorrono alla difficoltà della transizione alcune carenze del coordinamento e dei controlli. Il quadro del livello di attuazione della programmazione in chiusura, nelle diverse Regioni, alla data del 30 giugno 2016, presenta valori significativamente differenziati, con risultati meno apprezzabili nelle Regioni dell’Area Convergenza, con impegni pari al 96,5% del contributo disponibile e pagamenti pari all’88,7%, rispetto alla media nazionale, che alla stessa data riporta rispettivamente il 97,5% e il 90,5%. Il livello di attuazione della programmazione 2014-2020 risulta scarso al 30 giugno 2016, con impegni pari al 12,0% del contributo totale, e pagamenti pari al 4,1%.

Nel 2017 si intende focalizzare l’attenzione sulle cause che stanno ritardando il pieno avvio della nuova programmazione, sia presso la sede del coordinamento a livello ministeriale, sia a livello territoriale, con eventuale attivazione di collaborazioni con le Sezioni regionali competenti.

Relativamente alla Programmazione 2014-2020, nell’elaborare l’ “Accordo di Partenariato” con la Commissione europea adottato il 29 ottobre 2014, le Autorità italiane si sono proposte di superare le criticità emerse nei cicli di Programmazione precedenti, fonti di ritardi nell’utilizzo delle risorse dei Fondi strutturali.

Tali criticità sono state individuate nella programmazione inadeguata; nelle diffuse carenze di ordine istituzionale, amministrativo e tecnico; nell’assenza di piani settoriali

nazionali di riferimento.

A queste situazioni l’ “Accordo” ha inteso ovviare attraverso una programmazione più trasparente e verificabile; un monitoraggio permanente ed un supporto all’attuazione ad opera della Agenzia per la coesione territoriale; piani settoriali nazionali di riferimento; piani di rafforzamento amministrativo per le Amministrazioni centrali e per le Regioni.

All’Italia sono stati assegnati, nel complesso, circa 44 miliardi di euro, cifra che ne fa il secondo Stato membro dell’UE per dotazione di bilancio, dopo la Polonia.

Il pacchetto normativo dell’UE sulla politica di coesione, relativamente alla Programmazione 2014-2020, è sostanzialmente incentrato sulla cultura dei risultati, per cui l’utilizzo dei finanziamenti dei Fondi sarà costantemente monitorato e valutato, in modo da favorire il raggiungimento dei risultati previsti. L’erogazione delle risorse sarà, inoltre, subordinata ad alcuni prerequisiti, destinati a porre in essere le condizioni richieste per massimizzare l’impatto degli investimenti.

La concentrazione tematica in quattro settori chiave (ricerca ed innovazione, piccole e medie imprese, trasporti sostenibili, economia a bassa emissione di carbonio), l’orientamento ai risultati e la condizionalità ex ante figurano in primo piano tra i nuovi principi introdotti nei regolamenti comunitari.