3. L’ambiente nell’ordinamento italiano L’allocazione delle funzion
3.3 Le autonomie territoriali 133
In forza del principio di sussidiarietà il ruolo degli enti locali assume un valore determinante anche nella materia della tutela ambientale. In questo specifico campo di analisi, infatti, gli enti locali minori rappresentano per certi aspetti il punto di convergenza e di raccordo241 delle politiche pubbliche.
Come è già stato sottolineato, il primo vero provvedimento devolutivo delle funzioni amministrative a favore delle autonomie territoriali è il d.P.R. n. 616 del 1977 con il quale vengono sostanzialmente trasferite alle Regioni numerose funzioni (amministrative) di carattere ambientale242. Alcune di queste funzioni, tuttavia, sono caratterizzate da contorni talmente generici e indefiniti (protezione della natura, calamità naturali) che lo Stato, di fatto, continua a svolgerne le relative funzioni.
Nel d.P.R. n. 616 del 1977 viene inoltre riconosciuto un ruolo significativo agli altri enti locali minori, ai quali vengono conferite funzioni amministrative ambientali243.
240 Basti pensare al potere attribuito alle Regioni dal Legislatore nazionale (d.lgs. n. 387 del 2003 e d.lgs. n. 28 del 2011), chiamato a dare attuazione nel nostro ordinamento alle direttive dell’Unione europea in tema di razionalizzazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi in materia di impianti di produzione dell’energia da fonti rinnovabili (Direttive 2001/77/CE e 2009/28/CE), di rilasciare o di negare l’autorizzazione unica alla costruzione e all’esercizio degli impianti alimentati da FER al termine di un procedimento unico che vede la Regione quale amministrazione di riferimento.
241 CARAVITA B., Diritto dell’ambiente, cit., 119.
242 Si richiamano, a titolo esemplificativo, le seguenti funzioni in materia di: agricoltura e foreste; calamità naturali; consorzi di bonifica; profilassi delle malattie infettive e diffusive; igiene del suolo; inquinamento atmosferico, idrico, termico e acustico; tutela e conservazione del patrimonio ittico nelle acque interne; tutela della fauna; tutela e gestione delle risorse idriche; protezione della natura, di riserve e di parchi naturali; urbanistica.
243 Ai sensi dell’art. 104 del d.P.R. n. 616 del 1977 sono attribuite ai comuni le funzioni
amministrative concernenti: il controllo dell’inquinamento atmosferico proveniente da impianti termici; il controllo, in sede di circolazione, dell’inquinamento atmosferico od acustico prodotta da auto e motoveicoli; la rilevazione, il controllo, la disciplina integrativa e la prevenzione delle emissioni sonore. Sono attribuite alla provincia le funzioni
A questa prima apertura del Legislatore verso il riconoscimento di ampi poteri amministrativi ad un livello decentrato di governo, subentra negli anni Ottanta del secolo scorso un atteggiamento di forte accentramento delle competenze, dovuto, come già osservato in tema di riparto delle competenze tra lo Stato e le Regioni, alla istituzione del Ministero dell’ambiente e alla approvazione di importanti leggi che attribuivano al livello statale una particolare vis attrattiva244.
Nel corso del successivo decennio si assiste a due fenomeni che attribuiscono nuova spinta alle esigenze autonomiste. Da un lato il Legislatore nazionale intraprende un importante processo di razionalizzazione del sistema multilivello di governo con l’emanazione della legge n. 142 del 1990 sull’ordinamento degli enti locali, poi confluita nel d.lgs. n. 267 del 2000 (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). In particolare, la legge n. 142 del 1990 attribuisce alle Provincie alcune importanti funzioni amministrative ambientali245 il cui contenuto appare, tuttavia, tanto generico da creare evidenti rischi di sovrapposizione di competenze con altri soggetti dell’ordinamento.
Sotto altro profilo, vengono approvate la legge n. 59 del 1997 e la legge n. 127 del 1997 (cc.dd. leggi Bassanini) sul c.d. federalismo amministrativo e vengono emanati i successivi decreti attuativi. In particolare, il d.lgs. n. 112 del 1998 prevede, anche per la materia protezione della natura e dell’ambiente, tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti, che tutte le funzioni amministrative non espressamente indicate come di rilievo nazionale siano conferite alle Regioni e agli enti locali. In forza di
amministrative concernenti: il controllo sulle discariche e sugli impianti di trasformazione e smaltimento dei rifiuti; la prevenzione dell’inquinamento atmosferico e la gestione dei servizi di rilevazione delle emissioni e di controllo degli impianti industriali.
244 Cfr. nota 225.
245 Ai sensi dell’art. 19 del d.lgs. n. 267 del 2000 le Provincie esercitano funzioni amministrative nei seguenti settori: difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione delle calamità; tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; valorizzazione dei beni culturali; protezione della flora e della fauna; parchi e riserve naturali; caccia e pesca nelle acque interne; organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale; rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale.
questa attribuzione generalizzata le Regioni provvedono alla individuazione di quelle funzioni che richiedono un esercizio unitario a livello regionale assegnando le rimanenti competenze amministrative agli enti locali in base al principio di sussidiarietà. Allo Stato rimangono competenze generalmente riferibili all’emanazione di provvedimenti a contenuto generale, specialmente di carattere tecnico246. Ancora una volta, però, l’estrema genericità delle indicazioni legislative247 in merito alle attribuzioni riservate allo Stato
generano non poche perplessità sulla reale portata delle norme attributive. Per quanto riguarda il primo livello, rimangono di competenza delle Regioni non solo le funzioni di pianificazione e di programmazione, ma anche importanti funzioni amministrative c.d. puntuali248. Il conferimento di funzioni ambientali a livello locale avviene, invece, con particolare preferenza attribuita al livello provinciale, mentre ai Comuni sono attribuite funzioni di minore complessità249.
Il ruolo delle Province è ulteriormente rafforzato dai numerosi interventi legislativi regionali che hanno operato conferimenti agli enti locali. Esse, oltre ad essere titolari di funzioni di controllo e di vigilanza in quasi tutti i settori in cui si articola la tutela dell’ambiente, risultano titolari di
246 Fissazione di standards, obiettivi di qualità, individuazione di valori-limite, definizione di metodologie e criteri tecnici. Tra le poche competenze puntuali che lo Stato mantiene a sé si possono richiamare quelle relative alla valutazione di impatto ambientale per impianti di particolare rilievo (alle quali si è successivamente aggiunta la competenza al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale per la medesima tipologia di impianto), quella relativa alle autorizzazioni agli scarichi e allo smaltimento di rifiuti nelle acque marine, quelle concernenti gli elettrodotti con tensione superiore a 150 KV.
247 Mi riferisco, a titolo esemplificativo, alla materia tutela della biodiversità, ovvero a quella promozione di politiche di sviluppo sostenibile.
248 Si richiamano, per esempio, le funzioni di: autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio degli impianti di gestione dei rifiuti; autorizzazione alle emissioni in atmosfera; valutazioni di impatto ambientale non riservate allo Stato e non conferite alle Province; autorizzazioni integrate ambientali non attribuibili allo Stato e non conferite alle Province.
249 Tra queste si richiamano le seguenti funzioni: autorizzazione agli scarichi nelle pubbliche fognature (poi attribuite alle autorità d’ambito per effetto del d.lgs. n. 152 del 2006); rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; controlli sulle emissioni sonore; pianificazione per il risanamento acustico; autorizzazione all’installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica. Ai Comuni sono stati attribuiti anche compiti e funzioni in tema di organizzazione e di svolgimento del servizio idrico integrato e del servizio di gestione dei rifiuti urbani, da esercitare sulla base di ambiti territoriali ottimali sovracomunali, mediante forme associative e di cooperazione fra enti locali.
competenze molto rilevanti soprattutto nei settori della gestione dei rifiuti, dell’inquinamento idrico e atmosferico250.
Si assiste, in definitiva, ad un processo di sottrazione allo Stato di attribuzioni a favore delle istituzioni locali che si somma al venir meno di ulteriori conferimenti per effetto delle imposizioni derivanti dal diritto comunitario e internazionale. Tutto ciò senza che lo Stato perda effettivamente tali attribuzioni, poiché il trasferimento avviene, come sottolinea una parte della dottrina251, non secondo il criterio della sottrazione-riallocazione, ma secondo il criterio della moltiplicazione dei centri di imputazione. Nondimeno, così facendo il nostro Legislatore disattende i principi guida che si era autoimposto nel conferire al Governo la delega per l’attuazione del c.d. federalismo amministrativo, vale a dire i principi di responsabilità ed unicità dell’amministrazione252 che imporrebbero l’attribuzione ad un unico centro di imputazione delle funzioni e dei compiti connessi, strumentali e complementari, nonché il principio di identificabilità in capo ad un unico soggetto, anche associativo, della responsabilità di ciascun servizio o attività amministrativa (in questi termini l’art. 4, lett. e) della legge n. 59 del 1997).
250 Spettano alle Province: l’individuazione delle zone idonee e delle zone non idonee alla localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti; le funzioni relative alle procedure semplificate per le attività di autosmaltimento dei rifiuti non pericolosi e per l’esercizio delle operazioni di recupero; le competenze al rilascio delle autorizzazioni agli scarichi non in pubblica fognatura; le competenze in merito al rilascio delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera che numerose Regioni hanno conferito alle Province. In varie Regioni sono inoltre state conferite alle Province competenze sia in materia di valutazione d’impatto ambientale, sia in materia di autorizzazione integrata ambientale, nonché in tema di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti di gestione dei rifiuti.
251 ROSSI G., Diritto dell’ambiente, cit., 52.
252 RENNA M., L’allocazione delle funzioni normative e amministrative, cit., 155, sostiene che il vero problema che affligge la distribuzione delle funzioni amministrative in materia
ambientale è costituito … dalla loro notevole frammentazione e dalla frequente inosservanza, nella loro allocazione, dei principi di responsabilità ed unicità dell’amministrazione, oltre che del principio dell’omogeneità; e l’inosservanza di tali principi, com’è evidente, può non soltanto compromettere l’efficacia delle medesime funzioni, ma pure determinare una violazione dei principi di efficienza e di economicità.
L’A. riconduce poi i principi così individuati al generale principio di adeguatezza e all’ancor più generale principio di buon andamento dell’azione amministrativa.
Ne deriva che, inevitabilmente, molte funzioni risultano contestualmente attribuite allo Stato, alle Regioni, alle Province e ai Comuni253.
Pare, infatti, che il vero problema riguardi l’inadeguatezza di un sistema eccessivamente frammentato circa la distribuzione di funzioni amministrative tra loro, invece, strettamente connesse. L’allocazione delle competenze amministrative nel campo ambientale risulta disomogenea e priva di una linea logica comune, forse anche a causa dell’estrema settorializzazione della relativa disciplina normativa che ha determinato l’attribuzione di funzioni tra loro omogenee (talvolta complementari) a soggetti diversi e la configurazione di una molteplicità di funzioni che tendono inevitabilmente a sovrapporsi.
Ne emerge una complessità organizzativa che inficia gravemente la stessa capacità della pubblica amministrazione di approntare strumenti e di assumere decisioni realmente efficaci per la tutela dell’interesse ambientale. Ne emergono anche esigenze di coordinamento funzionale e procedimentale tra i soggetti titolari del potere che andrebbero affrontate non tanto attraverso discipline che prevedano ulteriori strumenti procedimentali di raccordo o nuovi modelli partecipativi e di consultazione tra le parti, bensì con strumenti di razionalizzazione e di semplificazione improntati alla eliminazione delle duplicazioni e delle sovrapposizioni riscontrabili a livello legislativo.
253 Si richiama il caso emblematico della competenza in materia di eventi calamitosi. Il modello affermato con il d.lgs. n. 112 del 1998 riconduce le grandi crisi a livello statale, ma definisce poi il ruolo delle Regioni e degli enti locali minori con una rigida architettura a
Capitolo terzo. Le politiche pubbliche di sostenibilità ambientale tra principi e modelli applicativi: proposta sistematica
1. Natura ed efficacia dei principi che regolano le politiche pubbliche di