Gli strumenti di autorizzazione e di valutazione ambientale: aspett

autorizzatorio unico

Lo strumento dell’autorizzazione ambientale rappresenta un tipico esempio di misura di comando e controllo che si esprime attraverso la procedimentalizzazione delle funzioni autoritativa e di controllo esercitate dalla pubblica amministrazione. Esso rappresenta l’estrinsecazione, sul piano del diritto positivo, dei principi di prevenzione e di correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni ambientali.

Presupposto dei procedimenti autorizzatori è infatti la considerazione che gli effetti negativi provocati all’ambiente dalle attività antropiche assumono di frequente il connotato della irreversibilità e, in ogni caso, ad essi risulta assai difficile (ed estremamente oneroso) porre rimedio in un momento successivo al verificarsi del danno. In questi casi una efficace tutela può essere garantita esclusivamente attraverso un controllo preventivo (alla fonte) dell’incidenza di una determinata attività sull’interesse alla protezione dell’ambiente, sottoponendo l’attività al necessario rilascio di un provvedimento permissivo (autorizzazione) che costituisce il risultato finale di un complesso procedimento amministrativo di valutazione e di controllo.

Ciò che attribuisce particolare valore alla funzione esercitata dalla pubblica amministrazione è che i provvedimenti di autorizzazione rilasciati ad esito dei procedimenti ambientali non si limitano a rimuovere gli ostacoli che si frappongono al libero esercizio dell’attività dei privati, ma determinano spesso un ulteriore effetto (conformativo) subordinando la rimozione dell’ostacolo ad una serie di condizioni e/o di adempimenti a contenuto prescrittivo che l’amministrazione preposta alla tutela dell’interesse ambientale reputa necessari per escludere qualsiasi pregiudizio per l’ambiente, ovvero per contenere, entro limiti ritenuti accettabili, la produzione di effetti (emissioni) nocivi. Questo ulteriore carattere conformativo che può essere ricollegato all’esercizio delle funzioni di autorizzazione spiega, peraltro, l’attribuzione di un ulteriore elemento tipicamente riferibile alle autorizzazioni ambientali, vale a dire la loro limitata efficacia nel tempo, necessaria soprattutto per adeguare l’esercizio di un’attività economica potenzialmente pericolosa per l’ambiente alla estrema mutevolezza dei dati tecnico-scientifici disponibili e ai repentini progressi delle nuove tecnologie che consentono la riduzione degli effetti dannosi per la biosfera. A questo proposito, appare evidente come un’autorizzazione rilasciata a tempo indeterminato, senza la previsione di controlli intermedi, rappresenti una opzione inaccettabile se applicata ad una materia, come quella ambientale, qualificata da variabilità degli elementi, revisionabilità delle risultanze scientifiche e dalla frequente incertezza sui rischi connessi a determinate attività. In questa prospettiva, l’adozione di provvedimenti temporanei e la sottoposizione dell’attività assentita a periodici controlli sul rispetto dei requisiti richiesti, cui normalmente consegue la possibilità di rinnovo, rappresenta una scelta adottata con spirito di responsabilità che si conforma, in questo caso, a un ineludibile principio di ragionevolezza.

Con riferimento ai procedimenti di autorizzazione ambientale, sussistono tuttavia aspetti di non trascurabile criticità che si ripercuotono soprattutto nei confronti degli operatori economici, alle prese con procedure assai complesse e non univoche che determinano insostenibili costi in termini

di adempimenti burocratico-amministrativi. Si tratta di limiti di efficienza fondamentalmente dovuti alla pluralità degli interessi pubblici coinvolti nei procedimenti di autorizzazione che determina la coesistenza e la sovrapposizione di procedimenti, a cui l’ordinamento tenta di porre rimedio attraverso la predisposizione di istituti che favoriscono la convergenza di tutti i procedimenti autorizzatori riferibili ad una medesima attività all’interno di un unico momento procedimentale.

Il modello della c.d. autorizzazione unica327, sempre più spesso utilizzato dal nostro Legislatore anche su impulso dell’ordinamento europeo, può riguardare sia la valutazione diretta dell’interesse ambientale con riferimento ad attività che comportino effetti negativi plurimi, attraverso un approccio integrato e non settoriale328, sia la semplice valutazione di compatibilità con l’ambiente nell’ambito di un procedimento unico, a carattere non prettamente ambientale, volto al rilascio di un’autorizzazione per la realizzazione di un determinato impianto329.

In posizione intermedia può essere annoverata l’Autorizzazione unica in materia ambientale per le piccole e medie imprese, recentemente introdotta dall’art. 23 del d.l. n. 5 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 35 del 2012, recante Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di

327 _{Si ricordano, a titolo esemplificativo, l’autorizzazione unica prevista per gli impianti} per la produzione di energia alimentati da FER, introdotta dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, recentemente modificato dal d.lgs. n. 28 del 2011, in attuazione delle direttive europee 2001/77/CE e 2009/28/CE e l’autorizzazione unica per la costruzione e la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti disciplinata dall’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006.

328 _{Rientra in questa tipologia di procedimento l’autorizzazione integrata ambientale} disciplinata nel Titolo III bis della Parte Seconda del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato da d.lgs. n. 128 del 2010.

329 _{Rientra in questa tipologia il procedimento per l’autorizzazione all’insediamento delle} attività produttive le cui caratteristiche essenziali sono delineate dall’art. 25 del d.lgs. n. 112 del 1998, poi attuate dal d.P.R. n. 447 del 1998 (Regolamento recante norme di

semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l’ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi). In particolare, l’art. 7 del d.P.R. n.

447 del 1998 specifica che nell’ambito del procedimento gli enti preposti verificano le

emissioni nei corpi idrici, o in falde sotterranee e ogni altro rischio di immissione potenzialmente pregiudizievole per la salute e per l’ambiente. Il novero delle attività

sviluppo330. Si tratta di uno strumento di semplificazione procedimentale per la riduzione degli oneri delle PMI applicabile agli impianti c.d. minori, non soggetti alle disposizioni in materia di autorizzazione integrata ambientale. L’attuazione del nuovo istituto procedimentale è subordinato all’adozione di un regolamento governativo - la cui bozza risulta definitivamente approvata dal Consiglio dei Ministri ed in attesa di pubblicazione - volto a disciplinare l’autorizzazione unica ambientale (AUA) e a semplificare gli adempimenti amministrativi delle PMI in base ad alcuni principi e criteri direttivi che prevedono la sostituzione da parte dell’autorizzazione unica di ogni atto di comunicazione, notifica ed autorizzazione previsto dalla legislazione vigente in materia ambientale. È inoltre previsto che il rilascio dell’autorizzazione avvenga ad opera di un unico ente e che il relativo procedimento sia improntato al principio di proporzionalità degli adempimenti amministrativi in relazione alle dimensioni dell’impresa e al settore di attività, nonché all’esigenza di tutela degli interessi pubblici, senza l’imposizione di maggiori oneri a carico delle imprese. L’iniziativa può essere annoverata tra gli strumenti diretti a semplificare gli adempimenti amministrativi previsti dalla vigente legislazione ambientale a carico delle piccole e medie imprese, nel tentativo di offrire una soluzione agli ostacoli di carattere burocratico- amministrativo dovuti alla molteplicità delle tipologie autorizzative ambientali che le imprese sono chiamate ad acquisire per l’esercizio dell’attività. A ben vedere, l’AUA è uno strumento teso al contemperamento dell’esigenza di rispettare la normativa di tutela dell’ambiente con l’aspettativa degli operatori economici di veder ridurre gli oneri burocratici a loro carico, cui si ricollegano effetti positivi sia in termini di costi di gestione, sia in termini di competitività con le imprese straniere che possono contare su procedure ampiamente semplificate. La semplificazione amministrativa, e la conseguente riduzione degli oneri, vengono perseguite attraverso due misure sostanziali costituite dall’individuazione dello sportello unico per le attività produttive (SUAP) di

330 _{Per un primo commento critico sulle novità introdotte dal d.l. n. 5 del 2012 si veda} MURATORI A., Decreto «Semplificazioni»: in arrivo l’Autorizzazione Ambientale Unica, in

cui al d.P.R. n. 160 del 2010 quale unico soggetto attraverso il quale ottenere il rilascio dell’autorizzazione ambientale e dal ruolo di coordinamento dei vari procedimenti compresi nell’autorizzazione unica331 attribuito al SUAP, anche attraverso lo strumento della conferenza di servizi332.

Il modello dell’autorizzazione unica, sebbene rappresenti una soluzione normativa che in parte risponde positivamente alle esigenze di semplificazione e di razionalizzazione della funzione amministrativa ogni qual volta si debbano ponderare e bilanciare un considerevole numero di interessi tra loro in conflitto, non assume certamente connotati risolutivi della reale complessità delle procedure amministrative di autorizzazione, soprattutto per il fatto che esse sono espressione di ulteriori e ben più complicate frammentazioni che riguardano il sovrapporsi delle politiche legislative ambientali, l’intrecciarsi delle competenze amministrative e il moltiplicarsi dei soggetti chiamati ad esprimere, in seno al procedimento unico, posizioni di tutela rigidamente e aprioristicamente precostituite che limitano, di fatto, l’adozione di scelte effettivamente in grado di rispondere alle esigenze non solo di protezione dell’ambiente, ma anche di sviluppo economico sostenibile. Si pensi, a titolo esemplificativo, all’annoso contrasto tra interesse (ambientale) alla tutela del paesaggio e interesse (ambientale) alla promozione e alla diffusione di impianti di produzione di energia mediante l’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili, i cui profili di maggiore criticità emergono proprio nell’ambito del procedimento autorizzatorio unico disciplinato dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003.

331 _{Lo schema di regolamento approvato dal Consiglio dei Ministri prevede che} l’autorizzazione unica ambientale, di durata pari a quindici anni e rinnovabile attraverso una procedura ulteriormente semplificata, sostituisca i seguenti adempimenti: a) autorizzazione agli scarichi; b) comunicazione per l’utilizzo delle acque reflue; c) autorizzazione alle emissioni in atmosfera; d) documentazione previsionale di impatto acustico; e) autorizzazione all’uso dei fanghi di depurazione; f) comunicazione allo smaltimento; g) recupero dei rifiuti. Resta in ogni caso ferma la possibilità per le Regioni e le Provincie autonome, nel rispetto della disciplina comunitaria, di individuare ulteriori atti di comunicazione, notifica ed autorizzazione in materia ambientale che debbano essere necessariamente compresi nell’AUA.

332 _{L’indizione della conferenza di servizi è sempre obbligatoria nel caso in cui} l’autorizzazione unica riguardi il rilascio di titoli abilitativi per i quali almeno uno dei termini di conclusione del procedimento risulti superiore a novanta giorni.

3.1.2 I procedimenti specifici di autorizzazione ambientale: la valutazione di