I primi interventi dell‘Unione finalizzati allo sviluppo di una dimensione orizzontale della cooperazione sono stati elaborati proprio nella fase contestuale all‘affermazione, in sede europea, delle rivendicazioni fatte proprie dai sottoscrittori dell‘Appello. Preso atto dell‘utilità di iniziative concertate capaci di accrescere la rapidità e l'efficacia delle azioni di contrasto alla criminalità organizzata, nel 1996 sono stati introdotti strumenti finalizzati a fornire la base giuridica per la formalizzazione di meccanismi di collaborazione fondati sull‘impiego di autorità nazionali di collegamento, attive tanto in materia di cooperazione di polizia che di cooperazione giudiziaria.157
Sin dalla seconda metà degli anni ‘70, sotto l‘egida del Gruppo TREVI gli Stati membri avevano cominciato a fare un uso crescente di legal attachés, distaccati dal proprio Paese d‘origine presso un diverso Stato europeo o extra-europeo, allo scopo di svolgere attività di intermediazione tra l‘ordinamento di provenienza e quello del Paese ospite. Una tale forma di collaborazione, tutt‘ora in uso, era stata inizialmente circoscritta al settore della cooperazione di polizia, al fine di agevolare lo scambio di informazioni e lo svolgimento di azioni di supporto in materia di lotta al traffico di stupefacenti e di contrasto alla criminalità organizzata, per poi essere estesa, un ventennio più tardi, anche alla cooperazione tra autorità giudiziarie.
Il tema, tuttavia, fa la sua comparsa all‘interno dell‘agenda politica europea solo nel 1986, in concomitanza con il processo di ufficializzazione delle attività realizzate dagli Stati membri nel quadro di collaborazione TREVI. Prima di allora, infatti, la scelta di collocare pubblici ufficiali presso il territorio di altri Stati membri o di Stati terzi rispondeva a un ragionamento di opportunità basato unicamente sul perseguimento dell‘interesse nazionale e sull‘esigenza di estendere, benché in maniera parziale, la propria capacità di intervento al di là dei confini nazionali.
157 Azione Comune del 22 aprile 1996, n. 96/277/GAI, relativa a un quadro di scambio di magistrati di
collegamento per migliorare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri (GUCE n. L 105 del 27 aprile
1996) e Azione Comune 96/602/GAI del 14 ottobre 1996 adottata dal Consiglio sulla base dell'articolo K.3
del trattato sull'Unione europea, recante un quadro di orientamento comune per le iniziative degli Stati membri in tema di ufficiali di collegamento.
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Durante questa fase, infatti, il Gruppo aveva preso in esame la possibilità di razionalizzare e ampliare la rete informale di drugs liaison officers all‘epoca esistente sul territorio della Comunità nonché presso gli Stati terzi d‘origine e di transito.158 Il progetto, ampliato in corso d‘opera, era stato presentato in via ufficiale nel Piano d‘Azione del 1990, perdendo, tra l‘altro, quell‘impostazione di tipo settoriale che ne caratterizzava la versione originale.159 Tuttavia, una tale semi-formalizzazione non era stata sufficiente ad attribuire slancio all‘iniziativa e, soprattutto, un respiro europeo. Le opinioni degli Stati membri rispetto a molti degli aspetti concernenti l‘utilizzo degli ufficiali di collegamento (quali le funzioni da svolgere, le caratteristiche dell‘istituto del distacco o le eventuali procedure di accreditamento) rimanevano ampiamente divergenti e suscettibili, dunque, di inficiare gli sforzi realizzati sino ad allora in direzione di una più efficace gestione dei casi aventi una dimensione transnazionale.
Il rilancio del progetto di razionalizzazione e sviluppo dei sistemi di collaborazione fondati sull‘utilizzo di autorità nazionali di collegamento ricevette nuovo impulso solo a seguito dell‘entrata in vigore del Trattato di Maastricht, grazie all‘inserimento dell‘aquis di TREVI nel quadro dell‘ex Terzo Pilastro e alla definizione dei nuovi strumenti giuridici posti in essere per la disciplina del Settore GAI.160 Su tali basi, nel 1996 vennero introdotte rispettivamente l‘Azione comune 96/602/GAI recante un quadro di orientamento comune
per le iniziative degli Stati membri in tema di ufficiali di collegamento e l‘Azione Comune 96/277/GAI, relativa a un quadro di scambio di magistrati di collegamento per migliorare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri. Entrambe le iniziative erano finalizzate a
ricondurre entro una cornice europea i sistemi di scambio originariamente avviati attraverso precedenti esperienze informali o per mezzo di una pluralità di accordi bilaterali o multilaterali.161 Così come per gli ufficiali di collegamento, infatti, anche la figura del
158 Il progetto prevedeva la razionalizzazione al network informale di ufficiali di collegamento in materia di
contrasto al traffico di stupefacenti, di fatto già esistente. Vedi TREVI, Minutes of the meetings of TREVI
Working Group III, London, 18 September 1986. The Hague: Ministry of Justice, archive 413, box 5Aa, item
413/5.11. Vedi anche TREVI, Conclusions on drugs, 20 October 1986, The Hague: Ministry of Justice, archive 413 box 1B.
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Il progetto presentato con il Piano d‘azione del 1990 è stato integrato da due raccomandazioni successive. Vedi TREVI, Posting of liaison officers within the EC. Recommendation adopted at the TREVI Ministerial meeting of the June 1991 e TREVI, Posting of liaison officers outside the EC. Recommendation adopted at the TREVI Ministerial meeting of the June 1991.
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Sulla base dell‘art. K2, nei settori di cui all'articolo K.1, il Consiglio poteva adottare azioni comuni, nella misura in cui gli obiettivi dell'Unione, data la portata o gli effetti dell'azione prevista, potevano essere realizzati meglio con un'azione comune piuttosto che con azioni dei singoli Stati membri.
161 Azione Comune 96/277/GAI del 22 aprile 1996, art. 1(1). L‘Azione comune in esame prende le mosse da
una precedente esperienza di collaborazione adottata su basi bilaterali dai ministri della giustizia italiano e francese a seguito della nota strage di Capaci. Per un confronto sul punto vedi CHIAVALLOTTI C., La
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magistrato di collegamento trovava i propri prodromi in un precedente esercizio di collaborazione, che venne intrapreso dai ministri della giustizia italiano e francese all‘indomani dell‘attentato mafioso consumatosi a Capaci.162
In sostanza, l‘intervento delle Istituzioni dell‘Unione era orientato a valorizzare, tanto nel quadro della cooperazione di polizia quanto in materia di cooperazione giudiziaria, uno strumento cooperativo che aveva dato prova di rendere più fluide le tradizionali procedure di cooperazione internazionale, coniugando le competenze proprie dell‘autorità giudiziaria o di law enforcement con un profilo di tipo diplomatico.163 Un tale esercizio, infatti, rimane a tutt‘oggi rigidamente assoggettato al rispetto del principio di sovranità e comporta l‘utilizzo di strumenti operativi che non interferiscono con il pieno rispetto dell‘integrità territoriale dello Stato membro ospitante.164 Diversamente, il principale valore aggiunto che deriva dall‘azione di collegamento posta in essere dai legal attachés risiede nella funzione tattica da loro svolta a beneficio delle autorità del proprio Stato d‘origine, che si concreta in una fondamentale attività di interpretazione e traduzione dell‘ordinamento straniero all‘interno del quale opera e nella formulazione di suggerimenti circa le strade di collaborazione percorribili.
Per ciò che concerne gli ufficiali di collegamento, ad esempio, la natura diplomatica dell‘incarico è accentuata dal fatto che, in molti casi, il distacco presso il territorio dello Stato straniero è accompagnato dalla procedura di accreditamento diplomatico e dalla concessione delle relative immunità dalla giurisdizione. In linea con tale status, gli
attachés vengono generalmente collocati presso l‘ambasciata o il consolato del proprio
Paese di provenienza, eccezion fatta per gli ufficiali di collegamento che si occupano di anti-terrorismo, i quali, in ragione della sensibilità del settore di intervento in questione,
disciplina delle rogatorie internazionali, anche alla luce delle innovazioni legislative della l.n.367/2001 le problematiche inerenti la circolazione probatoria e l‘utilizzazione processuale delle prove assunte all‘estero,
Consiglio Superiore della Magistratura, Incontri di Formazione, 7 luglio 2008, p.16.
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Per un confronto sul punto vedi CHIAVALLOTTI C., La disciplina delle rogatorie internazionali, anche
alla luce delle innovazioni legislative della l.n.367/2001 le problematiche inerenti la circolazione probatoria e l‘utilizzazione processuale delle prove assunte all‘estero, Consiglio Superiore della Magistratura, Incontri
di Formazione, 7 luglio 2008, p.16.
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Vedi IDRISSI-QAITONI J., La coopération judiciaire euro-marocaine : Le magistrat de liaison, in
Dossier de recherche IX | 2013: Le Maghreb avec ou sans l'Europe? Les autres relations du Maghreb, pp.
[251-261], L'Année du Maghreb – CNRS Editions.
164 Il quinto considerando, infatti, chiarisce espressamente che la azione comune ―non pregiudica le norme di
procedura esistenti in materia di cooperazione giudiziaria né gli scambi di informazione tra gli Stati membri e la Commissione che si basano su altri strumenti‖.
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vengono di solito incardinati presso i servizi competenti dello Stato ospite, presso i quali agiscono da veri e propri punti di contatto.165
Allo stesso modo il magistrato di collegamento166 è stato considerato dalla dottrina una sorta di ambasciatore giudiziale e giudiziario, il cui operato risponde essenzialmente a esigenze di ordine politico e il cui ruolo è orientato a facilitare la reciproca comprensione tra diversi sistemi giuridici e giudiziari, tanto in materia penale quanto nel settore della cooperazione civile.167 In materia penale, ad esempio, questi permette di attenuare le incomprensioni frequentemente generate dalle differenze reali (o presunte tali) tra ordinamenti nazionali che vengono in rilievo nel corso delle procedure di cooperazione internazionale. Una conoscenza insufficiente - o in alcuni casi errata - del sistema giuridico e giudiziario di un altro Stato membro può tradursi in una sorta di ―autocensura‖ che
165 BIGO D., Liaison officers in Europe: new officers in the European security field, in SHEPTYCKY J.
(Ed), Issue in transnational policing, pp [67-99], p. 75. In materia di ufficiali di collegamento si veda anche BLOCK L., Bilateral police liaison officers: Practices and European policies, in Journal of Contemporary European Research, 2010, vol. n. 6, issue 2, [pp. 194-210] e BLOCK L., Cross-border liaison and intelligence: practicalities and issues, in GRIEVE J., HARFIELD C., MACVEAN A., Sir PHILLIPS D. (eds.) The Handbook of Intelligent Policing, Oxford University Press, 2008.
166 Il magistrato di collegamento si distingue dal cosiddetto consigliere giuridico d‘ambasciata e,
generalmente, viene collocato presso il Ministero della Giustizia dello Stato membro ospite, nei confronti del quale viene rilevato un alto tasso di richieste di mutua assistenza in entrata o in uscita, allo scopo di garantire rapidità ed efficacia nell‘attività di collaborazione giudiziaria. Art. 1.3 dell‘Azione Comune del 22 aprile 1996, n. 96/277/GAI. Il loro statuto formale varia a seconda dello Stato di appartenenza: in Italia la nomina risulta dal necessario concerto tra Ministero della giustizia e Consiglio Superiore della Magistratura. Per un confronto sul punto vedi CHIAVALLOTTI C., La disciplina delle rogatorie internazionali, anche alla luce
delle innovazioni legislative della l.n.367/2001 le problematiche inerenti la circolazione probatoria e l‘utilizzazione processuale delle prove assunte all‘estero, Consiglio Superiore della Magistratura, Incontri di
Formazione, 7 luglio 2008p. 17. Per un confronto sulla figura del magistrato di collegamento e le funzioni svolte vedi anche MÉGIE A., Généalogie du champ de la coopération judiciaire européenne, Cultures & Conflits, n 62 -2/2006- (pp.11-41); MANGENOT M., Jeux européens et innovation institutionnelle. Les
logiques de création d‘Eurojust (1996-2004), Cultures & Conflits, n 62 - 2/2006, (pp 43-62); DI MASI V., Il magistrato di collegamento nella nuova disciplina del mandato d‘arresto europeo, Enciclopedia giuridica
Treccani; JOUTSEN M., International cooperation against transnational organized crime: the practical
experience of the European Union, – 119
th
International Training Course - UNAFEI, 2001, (pp.394-416); MARTELLINO C., Il ruolo di Eurojust e della Rete Giudiziaria Europea nell‘applicazione del mandato
d‘arresto europeo, Consiglio Superiore della Magistratura, incontro di studio sul tema: ―Attuazione del mandato d‘arresto europeo e tutela dei diritti fondamentali: ambito di applicazione e limiti delle garanzie procedurali a favore di indagati e imputati nel territorio dell‘Unione Europea‖, Roma 4-6 Aprile 2005.
167 Sulla base dell‘art. 2.1 dell‘Azione Comune del 22 aprile 1996, n. 96/277/GAI, ―le funzioni dei magistrati
di collegamento comprendono di norma qualsiasi attività intesa a facilitare nonché accelerare, […], tutte le forme di cooperazione giudiziaria in campo penale e, se del caso, civile‖.
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inibisce, di fatto, l‘avvio di iniziative di collaborazione sul nascere. Questa tendenza può venire in rilievo, ad esempio, qualora il giudice incaricato dell‘istruttoria desideri inviare una commissione rogatoria, finalizzata a richiedere l‘audizione di un testimone all‘estero o la raccolta di prove (quali rilievi bancari o profili di DNA), la cui esecuzione appaia aleatoria. Diversamente, la possibilità di rivolgersi in maniera diretta a un‘autorità giudiziaria del proprio Paese, stanziata presso lo Stato richiesto, incoraggia il soggetto emittente ad avviare la procedura di assistenza.168 Di fatti, ciò consente, in primo luogo, di redigere la richiesta tenendo conto delle caratteristiche proprie delle norme di procedura applicabili nel paese sollecitato e, in secondo luogo, di seguire direttamente l‘esecuzione della domanda, ricevendo, se del caso, informazioni circa le ragioni che sottendono eventuali ritardi nell‘esecuzione.169
Inoltre, non è da sottostimare il vantaggio derivante dall‘impiego del magistrato di collegamento per la risoluzione (o quantomeno riduzione) di problematiche linguistiche. La sfera penale costituisce il settore all‘interno del quale le differenze tra culture giuridiche sono più profonde e, pertanto, una più efficace interlocuzione transfrontaliera può diventare determinante.170 In un tale contesto, il magistrato di collegamento si pone, dunque, come una sorta di mediatore culturale, che al di là delle difficoltà di comprensione generate dall‘utilizzo di idiomi differenti, si occupa di tradurre il sistema giuridico e giudiziario di appartenenza per renderlo accessibile ad attori che si muovono all‘interno di un sistema altro.171
La stessa attività di intermediazione, inoltre, viene in rilievo in azioni di supporto al trattamento di dossier bilaterali in materia civile, laddove il superamento di un certo numero di ostacoli burocratici e formali consente la risoluzione di situazioni talvolta particolarmente delicate,172 quali, ad esempio, quelle concernenti la sottrazione di minori
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Sulla base dell‘art. 2.1 dell‘Azione Comune del 22 aprile 1996, n. 96/277/GAI, ―le funzioni dei magistrati
di collegamento comprendono di norma qualsiasi attività intesa a facilitare nonché accelerare, […], tutte le forme di cooperazione giudiziaria in campo penale e, se del caso, civile‖.
169 Tali informazioni possono essere di grande utilità, ad esempio, nei casi in cui soggetti indagati siano posti
in detenzione provvisoria.
170 BARBE E., Le point sur dix années d‘existence des magistrats de liaison, L‘observateur de Bruxelles, n.
54, dicembre 2003, p. 12.
171 BARBE E., L‘espace judiciaire européen, La documentation française, collection réflexe Europe, 2007,
p. 136.
172 I contatti tra magistrati e pubblici ministeri con le autorità dello Stato ospitante sono telefonici o
avvengono più facilmente via mail. Ad oggi, gli stessi hanno prevalentemente ad oggetto l‘esecuzione di mandati d‘arresto europei, tanto che, quasi tutti i relativi procedimenti di esecuzione vengono trattati in cooperazione con il magistrato di collegamento. Per ciò che concerne l‘Italia, le collaborazioni più frequenti stabilite dai magistrati con le autorità italiane riguardano prevalentemente le Procure Antimafia, anche se
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da parte di uno dei genitori.173 In questi casi l‘attività di intermediazione esercitata dall‘autorità giudiziaria collocata fuori ruolo all‘estero può risultare particolarmente utile allo scopo di evitare che le differenze tra ordinamenti possano essere utilizzate per impedire a uno dei due genitori di fruire dei legittimi diritti parentali.
In sostanza, sia in materia penale che civile, l‘autorità nazionale di collegamento si presenta come elemento di raccordo tra due diversi sistemi giuridici e giudiziari che, nel quadro delle direttive del proprio Stato e nel rispetto delle richieste dello Stato ospitante, svolge attività di sostegno e consultazione e utilizza la propria rete di contatti sul territorio dello Stato ospite al fine di agevolare la rapida e corretta formulazione ed esecuzione delle domande di collaborazione presentate dall‘autorità del proprio Stato d‘origine.174
Di fatto, le funzioni svolte possono variare significativamente sulla base della frequenza e della profondità dei contatti intrattenuti tra lo Stato membro ospitante e lo Stato membro ospite e dai casi di volta in volta gestiti. L‘azione di supporto del magistrato di collegamento, infatti, si esprime in molti casi nella fase di esecuzione della richiesta di assistenza giudiziaria avanzata dall‘autorità del proprio Stato membro, inclusi i casi di estradizione o quelli concernenti i trasferimenti delle persone condannate. Tuttavia, l‘utilità di tale figura si esprime maggiormente durante la fase preparatoria, che precede l‘invio della lettera rogatoriale. Ciò, infatti, da una parte rende più agevoli i contatti diretti e il flusso informativo e, dall‘altra, consente di realizzare delle verifiche in loco e di monitorare lo stadio di avanzamento dei procedimenti penali avviati nello Stato verso il quale la richiesta è stata inoltrata.175 Sul piano pratico, le attività preparatorie svolte ancora molti ignorano la possibilità di avvalersi di tale opportunità, ciò ovviamente non contribuisce a valorizzare l‘incisività dell‘azione dei magistrati. Ancora, l‘opera del magistrato di collegamento si estende ai rapporti con altre entità presenti nel Paese ospitante, come per esempio le Ambasciate; con queste è frequente stabilire colloqui riguardanti le richieste per il mandato d‘arresto europeo. In questa sede è opportuno precisare che l‘attività svolta dal magistrato di collegamento presenta non poche criticità. In primo luogo, l‘eventuale non corretto recepimento di disposizioni di diritto dell‘Unione e la mancanza di un‘adeguata informazione circa l‘esistenza e il ruolo svolto dai magistrati di collegamento. Cft. DI MASI V., Il magistrato
di collegamento nella nuova disciplina del mandato d‘arresto europeo, Enciclopedia giuridica Treccani.
173
La Convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori (L‘Aja 25 ottobre 1980) è lo strumento internazionale più utilizzato, in particolare per far fronte alle istanze di rimpatrio dei minori sovente dovute alla sottrazione o trattenimento illecito del minore da parte di uno dei genitori in un altro Paese. Le norme della Convenzione del 1980, inoltre, sono applicate anche in relazione all‘esercizio del diritto di visita.
174 Tali richieste possono essere dirette a ottenere informazioni, intelligence o elementi di prova, così come a
sollecitare l‘autorità straniera a svolgere indagini sul territorio, provvedere all‘audizione di sospetti o all‘esecuzione di arresti.
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Per un confronto vedi CHIAVALLOTTI, La disciplina delle rogatorie internazionali, op cit., p. 17. Secondo l‘analisi di JOUTSEN, (espressa in International cooperation against transnational organized
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possono essere suddivise in due macro gruppi riconducibili rispettivamente a una funzione informativa e a una funzione consulenziale. La prima ricomprende tutte quelle mansioni che interessano lo scambio di informazioni e di dati statistici diretti a facilitare la conoscenza reciproca dei rispettivi sistemi giuridici degli Stati interessati nonché a favorire la conoscenza dei rapporti esistenti fra le professioni giuridiche di ciascuno degli Stati interessati. La funzione consulenziale, di tipo giuridico e pratico, diversamente, riguarda le attività di assistenza, prestate sia allo Stato d‘origine che allo Stato membro ospitante, circa le modalità più idonee a redigere correttamente le richieste di assistenza.176
Com‘è possibile osservare, le due azioni comuni in esame non provvedono a una disciplina puntuale della materia, limitandosi a stabilire in maniera piuttosto generica l‘impegno a scambiare informazioni riguardanti le iniziative in corso e quelle intraprese e a definire le principali funzioni da attribuire alle autorità nazionali di collegamento distaccate presso uno Stato straniero.177 Da questo impianto di massima, devia in maniera parziale l‘Azione Comune 96/602/GAI, la cui portata, a differenza dell‘Azione comune relativa al quadro di scambio di magistrati di collegamento, non si esaurisce alla dimensione interna della cooperazione ma introduce delle disposizioni concernenti il distacco presso Stati terzi nonché la messa in rete degli ufficiali stanziati presso regioni limitrofe o zone di interesse strategico.178 Proprio tali misure suscitano l‘interesse dell‘osservatore non solo per il tentativo di agevolare un‘azione di raccordo coerente presso le regioni con le quali è stato avviato un dialogo strutturato, ma soprattutto per l‘inclinazione europea che in maniera piuttosto sfumata viene conferita all‘iniziativa. L‘analisi delle rilevanti norme, infatti, lascia prefigurare, sebbene a livello embrionale, un‘attitudine, del tutto inedita all‘epoca, a concepire i rapporti di collaborazione transfrontaliera secondo una logica di complementarità orizzontale. Una tale logica, ad
crime: the practical experience of the European Union, – 119th International Training Course UNAFEI, 2001, pp.394-416), una figura per certi versi analoga è quella dell‘attaché, inviato dal proprio Stato all‘interno di uno Stato ospitante con il compito di occuparsi delle questioni giuridiche inerenti tale Stato. Altra esperienza professionale associabile è quella dello scambio temporaneo di funzionari, finalizzato ad accrescere la familiarità tra sistemi giuridici differenti. Nonostante le similitudini, tuttavia, nessuna delle figure considerate presenta lo stesso livello di expertise e il profilo professionale del magistrato di collegamento.
176 Le funzioni che vengono attribuite al magistrato di collegamento sono indicate all‘interno dell‘art. 2 dell‘