Segue Gruppi di lavoro e networking tra le autorità degli Stati membri

Il quadro di cooperazione TREVI presentava una struttura verticistica di tipo gerarchico, articolata su tre livelli. Il vertice, in capo al quale risiedeva la responsabilità dell‘intero operato di TREVI, era composto dai ministri della Giustizia e degli Affari Interni degli Stati membri. Questi ultimi si riunivano due volte all‘anno60

sotto la Presidenza del Ministro competente dello Stato membro che deteneva la Presidenza del Consiglio.

Di contro, alla base dell‘organizzazione si collocavano tutta una serie di working

groups (WGs) tematici, 61 formati da funzionari ministeriali o di polizia e, occasionalmente, da rappresentanti di organizzazioni della società civile. Ciascuno di questi gruppi era dedicato a problematiche specifiche, ma tutti erano accomunati dall‘utilizzo della medesima modalità operativa, basata sullo lo scambio informale di esperienze e informazioni.

Infine, su un livello intermedio si poneva il cosiddetto TREVI Senior Officials group

– TSOg, formato da alti funzionari dei Ministeri degli Interni o della Giustizia e da alti

ufficiali di polizia.62 Il TSOg si poneva quale elemento di raccordo tra il ruolo strategico e C. (Ed) The internationalization of Police cooperation in Western Europe, Kluwer, 1993, p 9 e ss. In particolare, per un ulteriore approfondimento delle critiche evidenziate sull‘operato di Interpol si vedano le pagg. 11 e 12 dell‘opera; queste vengono riprese da una lettera di G. S. Aremberg, direttore della National Association of Chiefs of Police (NACOP), pubblicata in data 11 febbraio 1992 sui Writing Papers dell‘Associazione stessa. La lettera era rivolta all‘ambasciatore permanente degli USA presso le Nazioni Unite. Sul ruolo di Interpol, TREVI e degli altri meccanismi di cooperazione all‘epoca in essere in materia di sicurezza si veda BENYON J., Policing the European Union: The Changing Basis of Cooperation on Law

Enforcement, in International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-), Vol. 70, No. 3 (Jul.,

1994), pp. 497-517. Infine, per una dettagliata analisi dello sviluppo e delle attività di TREVI si rimanda a BENYON J., TURNBULL L., WILLIS A., WOODWARD R., BECK A., Police co-operation in Europe: an

investigation, 1993.

60

Ogni giugno e dicembre.

61 _{Tutti i gruppi di collaborazione riportavano i risultati delle loro attività al TREVI Senior Officials group.}

Dei cinque working group istituiti originariamente solo i primi tre furono effettivamente operativi; TREVI IV e TREVI V non tennero mai degli incontri, vedi BUNYAN T., op. cit. p. 2.

62

Il gruppo si riuniva due volte l‘anno, ogni maggio e novembre. Sin dal 1992, il Consiglio e la Commissione hanno partecipato alle riunioni del Gruppo in qualità di osservatori. Inoltre, va segnalato che delle cosiddette riunioni Trevi `troika' si riunivano generalmente poco prima degli incontri di ciascun

working group e degli incontri del TREVI Senior Officials meeting (si tratta dei cosiddetti TREVI Senior Officials Troika meeting). La `troika' TREVI era composta da tre gruppi di alti ufficiali provenienti

39

di indirizzo politico ricoperto dai ministri TREVI e la dimensione operativa dell‘organizzazione, costituita dai gruppi di lavoro specializzati. I compiti del TSOg, infatti, consistevano sia nella preparazione degli incontri inter-ministeriali che nella direzione dei working groups che si collocavano all‘interno del terzo livello gerarchico. (Vedi immagine n.1: Organigramma Gruppo TREVI).

Immagine n.1: Organigramma Gruppo TREVI

Come anticipato in precedenza, l‘assetto organizzativo del Gruppo così come il proprio carattere politico tradiscono una certa distanza rispetto agli odierni meccanismi di collaborazione in rete sviluppati nel quadro dello Spazio di Libertà Sicurezza e Giustizia; la struttura, infatti, era verticistica piuttosto che orizzontale; inoltre, il sistema cooperativo posto in essere era di segno meramente intergovernativo. La partecipazione, infatti, era estesa quasi esclusivamente ai Ministri degli Affari Interni o della Giustizia degli Stati membri,63 mentre l‘intervento delle autorità nazionali giudiziarie e di quelle preposte e di quello che l‘avrebbe acquisita nella fase immediatamente successiva. La principale attività svolta consisteva nell‘assistere i lavori della Presidenza.

63

Si precisa che i ministri della Giustizia vennero associati ai lavori solo in una fase successiva. Ai propri esordi, infatti, il gruppo si concentrava unicamente sulla collaborazione tra i ministri degli affari interni.

40

all‘applicazione della legge risultava essere accessorio. Oltre a ciò, alcuna Istituzione comunitaria veniva ammessa a prendere parte ai lavori.64

Tuttavia, una più approfondita analisi sia dell‘operato che della configurazione di TREVI permette all‘osservatore di identificare le premesse a partire dalle quali sono state successivamente sviluppati i sistemi cooperativi reticolari attualmente operanti su scala europea. In particolare, tale impronta può essere colta nella membership e nell‘operato dei WGs che si collocavano alla base dell‘organizzazione e che traducevano l‘attività di indirizzo politico realizzata a livello inter-ministeriale in attività di gestione.

Sul punto, di particolare interesse è il Terrorism working group (TREVI I), costituito nel 1977 allo scopo di facilitare la realizzazione di un‘azione concertata a livello europeo in materia di lotta al terrorismo. Questo gruppo di lavoro, in effetti, è il solo ad aver svolto un ruolo operativo, in aggiunta alla mera attività di coordinamento che, tuttavia, costituiva la sua attribuzione prevalente.

In linea generale, i compiti principali del WG TREVI I consistevano nella realizzazione di analisi periodiche concernenti organizzazioni terroristiche note (o presunte tali), provenienti tanto dal territorio degli Stati membri della Comunità, quanto al suo esterno, con particolare attenzione alle strategie d‘azione utilizzate e ai compiti che queste si prefiggevano di raggiungere. L‘acquisizione di un tale bagaglio informativo aveva una duplice finalità; se da una parte consentiva la più agevole diffusione di differenti strategie e tecniche in materia di lotta al terrorismo internazionale, dall‘altra, era funzionale all‘identificazione di quegli aspetti in relazione ai quali un‘azione coordinata a livello transfrontaliero poteva risultare necessaria oltre che opportuna.65 Tale funzione di coordinamento, ad esempio, si è concretizzata nelle attività più diverse che vanno dalla

64 _{Si segnala che i membri del gruppo erano gli allora dodici Stati membri della Comunità, tuttavia non}

partecipavano alle attività sia la Commissione che il Parlamento europeo. Venivano considerati ―amici‖ del gruppo Canada, Marocco, Norvegia, Svizzera e Stati Uniti, i quali partecipavano alle riunioni del gruppo in qualità di osservatori, questi ultimi non partecipavano attivamente alle riunioni ma il loro contributo veniva riportato dagli ufficiali ―troika‖ a seguito dei loro incontri. Per un confronto sulla composizione di TREVI vedi, KLOSEK J., The Development of International Police Cooperation within the EU and Between the EU

and Third Party States: A Discussion of the Legal Bases of Such Cooperation and the Problems and Promises Resulting Thereof, in American University International Law Review, Volume 14, Issue 3, 1999, p.

613; e BUNYAN T., TREVI, Europol and European States , op. cit. p. 1. In particolare, per un confronto sulle attività svolte dai gruppi di lavoro TREVI e sulle loro caratteristiche si veda anche ELSEN C., Les

mécanismes insitutionnels: Trevi, Schengen, Dublin, Maastricht, in PAULY A., (a cura di) Schengen en panne, European Institute of Public Administration, Maastricht, 1994, pag. 43 e ss.

65 _{Sul punto si veda BUNYAN T., TREVI, Europol and the European state, in Statewatching the new}

Europe, 1993, p. 2. Si veda anche Practical Police Cooperation in the European Community, Home Affairs

41

realizzazione di documenti congiunti di valutazione delle minacce terroristiche,66 alla progettazione ed erogazione di attività di formazione specialistica dedicate a questioni quali la raccolta di intelligence concernenti incidenti di matrice terroristica o sulla gestione della scena del crimine a seguito dell‘esplosione di ordigni. Tali attività, tra l‘altro, sono talvolta sfociate nella redazione di linee guida condivise o nella diffusione di liste contatti chiave in materia di anti-terrorismo, strumenti questi che in una fase più tarda sono stati fatti propri nell‘ambito delle più attuali forme di cooperazione in rete.67

Oltre a tali linee di intervento, tuttavia, ciò che più rileva ai fini della presente indagine era l‘intensa attività di scambio informativo intrattenuta tra i membri del gruppo, che veniva realizzata attraverso il c.d. TREVI Secure Fax Network (TSFN), un sistema di comunicazione dedicato che consentiva un istantanea raccolta e invio reciproco di informazioni rilevanti.68

66

Si fa riferimento alla realizzazione, nel 1992, di un ―Full Terrorist Threat Assessment Document‖, che includeva anche un‘attività di reportistica sulle minacce ―future‖ .Vedi Trevi Senior Officials, minutes of the meeting on 16-17 November in London, Trevi Secretariat, Home Office. Confidential.

67 _{Sul punto Trevi Senior Officials, minutes of the meeting on 16-17 November in London, Trevi Secretariat,}

Home Office. Confidential. Più in generale, si evidenzia che molti degli strumenti elaborati dai gruppi di lavoro TREVI sono in uso ancora oggi; un tipico esempio è costituito dalle note ―black lists‖, riportanti i dati di persone ―indesiderate‖ alle quali si intendeva vietare l‘accesso al territorio dell‘Unione. Oggi il medesimo strumento è impiegato per identificare e comunicare all‘interno di tutti gli Stati membri i nominativi delle organizzazioni terroristiche e di persone affiliate o collegate a tali organizzazioni. Vedi, INGLIS K., OTT A.,

The Constitution for Europe and enlarging Europe: Unity in diversity?, Europa Law Publishing, 2005, p. 201

68

L‘idea di creare un sistema di comunicazione protetto venne lanciata durante una riunione dei ministri TREVI convocata d‘urgenza all‘indomani della serie di attacchi terroristici verificatisi rispettivamente i Francia nonché a Karachi e a Istambul (Londra, 25-26 settembre 1986). Di lì a poco, anche il Parlamento Europeo diffuse una risoluzione, supportata dai principali gruppi politici, in cui si auspicava una maggiore e più efficace cooperazione tra le autorità competenti degli Stati membri e per una più severa applicazione delle regole in materia di estradizione. European Parliament, Report on problems relating to combating

terrorism, 2.5.89, Rapporteur Mr. M. Zagari, document A 2-0155/88, p. 14. Vedi anche ANDERSON M., The agenda of police cooperation, in ANDERSON M., DEN BOER M., Policing across National boundaries, 1994, p. 38. Vedi Practical Police Cooperation in the European Community, HOME AFFAIRS

SELECT COMMITTEE, HC 363-i, 18.4.90, p 6.

Durante l‘incontro dei Ministri TREVI di Londra del 1 dicembre 1992, il TREVI Senior Official group riportò che nell‘analisi effettuata da TREVI I all‘interno del ―Full Terrorist Threat Assessment Document‖, per la prima volta venivano indicate anche le potenziali future minacce. L‘attività del sottogruppo si riflette anche in una serie di seminari, ospitati nel 1992 dal Regno Unito, in materia di intelligence, di attacchi terroristici e di gestione della scena del crimine a seguito di esplosioni. Inoltre, il sottogruppo si è occupato della redazione di ―Best Practices Guidelines‖ e della realizzazione di una lista di contatti chiave per la lotta al terrorismo. Diversamente l‘attività relativa alle indagini in materia di finanziamento alle organizzazioni terroristiche e di legislazione in materia all‘interno di ogni Stato membro era portata avanti dal Judicial

42

Vale la pena sottolineare come un tale esercizio collaborativo, sebbene periferico, non si presentasse già all‘epoca come un‘esperienza isolata. In una fase contestuale alla formalizzazione del Gruppo, TREVI aveva assimilato all‘interno del proprio apparato una rete informale di uffici di collegamento delle forze di polizia degli Stati membri della Comunità, specializzati in materia di terrorismo, che era andata costituendosi spontaneamente a partire dal 1976. Questo network era stato gradualmente consolidato proprio allo scopo di facilitare il flusso informativo tra tali sezioni specializzate, avvalendosi, tra l‘altro, di ben due sistemi di trasmissione: un apparato sicuro di telecomunicazioni disponibile per le emergenze ventiquattro ore al giorno e un sistema di fax codificato per lo scambio istantaneo e protetto di corrispondenza, impronte digitali e foto.69

Rispetto al WG TREVI I (e più in generale rispetto alle esperienze di collaborazione transfrontaliera in materia di terrorismo) gli altri gruppi di lavoro presentavano un taglio decisamente meno operativo, rivolgendosi prevalentemente ad attività di concertazione e confronto su specifici temi. Ciò nonostante, il loro contributo non può per questo dirsi meno significativo; ad esempio, il lavoro del Technical forum working group (TREVI II) ha agevolato non poco la condivisione di conoscenze tecniche e scientifiche, anche attraverso la predisposizione di programmi di training comuni.70Allo stesso modo, il WG

Cooperation Working Group. BUNYAN T., TREVI, Europol and the European state, in Statewatching the

new Europe, 1993, p. 3.

69

Home Affairs Select Committee, 363-i, p. 43. La rete informale tra tali uffici di collegamento nacque per iniziativa del Regno Unito che, nel 1976 costituì la propria European Liaison Section della Metropolitan Police Special Branch. Alla Sezione era stato affidato il compito di cooperare con i propri omologhi presenti all‘interno degli altri Stati membri, dato che all‘epoca non erano disponibili meccanismi utili ad agevolare contatti diretti e immediati tra le forze di polizia dei paesi europei, soprattutto in materia di terrorismo. Sul punto vedi BUNYAN T., TREVI, Europol and the European state, in Statewatching the new Europe, 1993, p. 5.

70 _{A seguito della famosa strage dell'Heysel, del 29 maggio 1985, avvenuta poco prima dell'inizio della finale}

di Coppa dei Campioni di calcio tra Juventus e Liverpool presso il suddetto stadio di Bruxelles, le attività del gruppo sono state estese alla tutela dell‘ordine pubblico e alla gestione degli hooligans durante gli incontri di calcio. Infatti, durante la Presidenza britannica, nel 1987, venne proposta la realizzazione di un sistema di corrispondenti permanenti TREVI per lo scambio di informazioni tra Stati membri CE relativamente alla movimentazione internazionale di tifosi calcistici. Più in generale, il gruppo si occupava della cooperazione e dello scambio di informazioni in materia di equipaggiamento delle forze di polizia, incluso l‘utilizzo dei computer e delle comunicazioni in genere; delle attività di training per le forze di polizia (inclusa la formazione linguistica); di scienze forensi (inclusa la proposta di creare una raccolta centralizzata di informazioni sulle droghe), di esplosivi, di impronte digitali e documenti in lingua araba; di altre materie tecniche o scientifiche, come lo scambio di informazioni sui programmi di ricerca. Il Gruppo, inoltre, faceva proposte al TREVI Senior Officials group per la realizzazione di seminari specialistici. Per esempio, nel 1990, venne tenuto un seminario a Londra in materia di ―DNA genetic fingerprinting‖ e, nel 1991, ne venne

43

TREVI III è stato particolarmente attivo in materia di contrasto alle più gravi forme di criminalità da un punto di vista strategico, tattico e tecnico, esercitando un ruolo di sicuro rilievo non solo in ragione della vastità delle tematiche gestite71 ma, soprattutto, per l‘apporto dato rispetto alla progettazione dell‘Ufficio Europeo di Polizia, che avrebbe formalmente fatto il proprio ingresso nel quadro della cooperazione giudiziaria e di polizia a partire dagli anni ‘90.72

realizzato un altro per esperti balistici e di armi da fuoco. Sul punto vedi HOME AFFAIRS SELECT COMMITTEE, HC 363-i, p 6.

71 _{Questo terzo gruppo operava in molteplici settori di intervento, che andavano dalle procedure di sicurezza}

relative ai viaggi aerei civili, che nel 1985 venne ridefinito per occuparsi della cooperazione in materia di lotta al traffico di stupefacenti e alla criminalità organizzata da un punto di vista, strategico, tattico e tecnico. Precisamente, il il Gruppo cominciò a operare effettivamente solo a partire dal 1985, quando la sua attività venne indirizzata alla lotta al crimine organizzato e in particolare al traffico di stupefacenti. Nel 1987, venne deciso di inviare dei Drugs Liaison Officers (DLO's) nel territorio di Paesi terzi (inizialmente negli USA, in India, in Finlandia, in Canada, in Norvegia e Svezia). Gli ufficiali di collegamento inviati avevano il compito di raccogliere informazioni e di condividerle reciprocamente. Più tardi, nel 1989, venne stabilito che tutti gli Stati membri avrebbero dovuto istituire una National Drugs Intelligence Unit e che sarebbe stata auspicabile la realizzazione di una European Drugs Intelligence Unit. TREVI III, inoltre, si occupava di rapine a mano armata, veicoli rubati, protezione di testimoni, utilizzo illegale di pagamenti effettuati non in contanti, protezione della proprietà culturale e di attività di training per combattere il crimine organizzato di matrice violenta. Infine, prima dell‘istituzione del gruppo TREVI 92, TREVI III si occupava anche di controlli migratori lungo i confini esterni. Di rilievo il fatto che il gruppo condividesse terminologie, metodi e tecniche comuni; ad esempio, la definizione comune di terrorismo consisteva in: ―uso di violenza da parte di un gruppo strutturato, allo scopo di ottenere obiettivi politici‖; diversamente per crimine organizzato si intendeva ―serie ininterrotta di attività criminali commesse da un gruppo di individui che intendono ottenere benefici, influenza o potere‖. Su questo punto confronto con BUNYAN T., Op. cit., p. 3. Si segnala in ultimo, che in ragione della vastità delle attività gestite, il WG TREVI III venne suddiviso in quattro divisioni. La prima si occupava di traffico illecito di stupefacenti e si componeva di unità di collegamento collocate nei paesi produttori e nei paesi di transito. La seconda divisione era incaricata di favorire l‘armonizzazione delle attività di polizia e di promuovere iniziative internazionali per favorire la lotta al riciclaggio di denaro; la terza si occupava di crimini in materia ambientale e la quarta di analizzare il crimine all‘interno degli Stati membri attraverso un approccio comparativo, l‘obiettivo era migliorare in generale la capacità di prevenzione delle forze di polizia e sviluppare tecniche per risolvere specifiche tipologie di crimine, soprattutto se di tipo seriale.

72

Fu all‘interno di una delle divisioni del WG TREVI III che venne stabilito l‘impegno di ogni Stato membro a istituire una National Drug Intelligence Unit e di collaborare alla creazione di una European Drugs

Intelligence Unit operante a livello comunitario. Il Gruppo TREVI III, dunque, creò le premesse per la

costituzione dell'Agenzia per lo scambio di informazioni sul traffico illecito di droga - EIDU che, a sua volta, verso la fine degli anni '90, aprì la strada alla costruzione dell‘Ufficio di polizia europeo - Europol. Infatti, TREVI III si occupò della redazione dell‘accordo ministeriale che portò all‘istituzione della European Drugs

Unit (EDU) il 1 dicembre 1992; quest‘ultimo prese in carico parte dell‘attività precedentemente svolta da

44

L‘intensificazione degli scambi informativi realizzata sotto l‘egida del Gruppo TREVI non aveva mancato di suscitare perplessità e preoccupazioni da parte degli osservatori. Ad esempio, proprio le caratteristiche della sua struttura organizzativa sono state accusate di scarsa efficacia da parte degli osservatori. In particolare, è stato segnalato che, se da un lato la struttura verticistica di TREVI aveva consentito il superamento di uno dei principali punti di debolezza riscontrati in Interpol,73 dall‘altra, la medesima architettura aveva reso l‘operato del Gruppo poco coesivo. La parcellizzazione delle attività nell‘ambito del terzo livello gerarchico favoriva senz‘altro più alti livelli di specializzazione, tuttavia, in assenza di meccanismi e prassi di comunicazione trasversale, il medesimo assetto dava luogo a inefficaci sovrapposizioni. Il coordinamento dei diversi

working groups, tra l‘altro, risultava essere attenuato anche dall‘assenza di un segretariato

e di una sede permanente.74 Oltre a ciò, un ulteriore punto di debolezza è stato individuato nella matrice essenzialmente politica di TREVI, che privilegiava la cooperazione inter- ministeriale e quella realizzata a livello del Senior Official Group, a scapito di più incisive forme di collaborazione focalizzate sulla concreta attività di law enforcement.

Naturalmente, la principale fonte di apprensione risiedeva nella riservatezza che ne circondava le operazioni. Al di là dei benefici derivanti dalla facilitazione dei flussi di comunicazione a livello transnazionale, l‘operato del Gruppo è stato soggetto ad aspre quanto legittime critiche riconducibili a una pressoché totale mancanza di trasparenza rispetto alle proprie deliberazioni, non sottoposte ai tradizionali meccanismi di pubblicazione, così come alla mancanza di accountability sul piano democratico.75Allo specifica non fosse stata predisposta e ratificata dai Parlamenti nazionali. Durante la fase transitoria lo sviluppo della futura Europol sarebbe stato seguito dal TREVI Senior Officials group e dal Gruppo ad hoc

Europol per il lavoro di dettaglio. Per ragioni di completezza si segnala che, oltre ai gruppi menzionati,

furono istituiti altri due WGs, ossia, TREVI IV, incaricato di provvedere alla cooperazione in materia di sicurezza e della difesa degli impianti nucleari e TREVI V, le cui attività si rivolgevano alle misure