7. La crisi migratoria attuale e i primi passi dalla Risoluzione 29 Aprile
7.3. La base giuridica della proposta del 27 maggio 2015
L’introduzione delle misure temporanee regolate da questa proposta deve sempre equilibrarsi con la salvaguardia dei diritti fondamentali, sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea ("Carta").57, dei richiedenti con evidente bisogno di protezione internazionale. Si vuole tutelare il diritto di asilo e garantire la protezione dal respingimento sempre conformemente agli articoli 18 e 19 della Carta, proponendo condizioni di accoglienza adeguate e prospettive di integrazione. La decisione proposta garantisce anche il pieno rispetto del diritto alla dignità e la protezione contro la tortura e/o trattamenti inumani o degradanti, conformemente agli articoli 1 e 4 della Carta; mira perciò a tutelare i diritti del minore e il diritto all'unità familiare, in linea con gli articoli 24 e 7 della Carta.
L’articolo 78, paragrafo 3 del TFUE, rappresenta la base giuridica di questa proposta ed è così enunciato: “Qualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli Stati membri interessati. Esso delibera previa consultazione
57La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, detta anche Carta di Nizza, è
stata solennemente proclamata una prima volta il 7 dicembre 2000 a Nizza e una seconda volta, in una versione adattata, il 12 dicembre 2007 a Strasburgo da Parlamento, Consiglio e Commissione. La Carta dei diritti fondamentali riconosce una serie di diritti personali, civili, politici, economici e sociali dei cittadini e dei residenti dell’UE, fissandoli nella legislazione dell’UE.
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del Parlamento europeo”. L’utilizzo del termine “emergenza” indica l’eccezionalità del momento e della situazione, identificando così casi ancor più gravi rispetto all'afflusso massiccio di cui all'art. 78 par. 2 lett. c). Ne sottolinea ulteriormente l’eccezionalità l’esistenza di una procedura speciale che prevede la sola consultazione del Parlamento europeo. Questo paragrafo dovrebbe essere visto nel contesto della finalità dell'art 78 .1, in cui si afferma che l'UE deve avere: “una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Questa politica deve essere in conformità con la Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dal protocollo del 31 gennaio 1967, relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati pertinenti”58. L'articolo 78.2 specifica che l'UE deve avere il potere di adottare misure per creare un sistema di asilo comune europeo ed elenca sette settori in cui può agire mediante la procedura legislativa ordinaria. L’articolo costituisce la base giuridica con cui affrontare le situazioni di emergenza poiché autorizza il Consiglio, su proposta della Commissione europea e previa consultazione del Parlamento europeo, ad adottare misure temporanee a beneficio dello o degli Stati membri che si confrontino con un momento di crisi caratterizzato da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi. Le misure temporanee previste da tale articolo sono di natura eccezionale e sono attivate quando i problemi migratori acquisiscono le qualità di urgenza e gravità. L’esigenza di una risposta migratoria urgente coincide con un’inadeguatezza strutturale nell’accoglienza e nella gestione delle richieste d’asilo, soprattutto da parte di Italia e Grecia, e con un’inefficienza dei sistemi di asilo, incapaci di far fronte in maniera adeguata a situazioni di alta pressione. L'attuale situazione migratoria in Italia e Grecia è pertanto unica nell'UE: la pressione sulle capacità di tali paesi di trattare le domande di protezione internazionale e fornire condizioni di accoglienza adeguate e prospettive di integrazione, impone quindi, a tutti gli altri Stati membri, di dare prova di solidarietà
58 Articolo 78 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea firmato a
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secondo i principi fondamentali dell’Unione Europea. Il principio di solidarietà (regolato come affermato precedentemente dall’articolo 80 del TFUE) è un punto cardine del comportamento del legislatore europeo e si coordina con l’articolo 5 del Trattato sull'Unione europea o principio di sussidiarietà; quest’ultimo prevede che, nel caso in cui per motivi di portata e/o di effetti, gli obiettivi dell’azione prevista non possano essere conseguiti dal singolo Stato, se ne possa delegare il soddisfacimento all’Unione stessa. La situazione di emergenza migratoria attuale è complicata dall’incapacità sistematica dei sistemi di asilo greci e italiani; è per questo motivo che risulta fondamentale e indispensabile un impegno europeo e una partecipazione di tutti i singoli Stati. Il Regno Unito, l'Irlanda e la Danimarca, a norma delle disposizioni del protocollo n. 21 e n.22 sulla posizione di questi Stati rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al TFUE, non partecipano all'adozione delle misure proposte a norma della parte terza, titolo V, del TFUE. Il Regno Unito e l'Irlanda possono notificare al Consiglio, entro tre mesi dalla presentazione di una proposta o un'iniziativa ovvero in qualsiasi momento dopo l'adozione, che desiderano partecipare all'adozione e applicazione delle misure proposte. La Comunità europea ha concluso accordi con l'Islanda, la Norvegia, la Svizzera e il Liechtenstein che associano detti paesi all'acquis "Dublino/Eurodac" (regolamento (CE) n. 343/2003 sostituito dal regolamento (UE) n. 604/2013 e regolamento (CE) n. 2725/2000 che sarà sostituito dal regolamento (UE) n. 603/2014)59. Pertanto, gli Stati associati non hanno l'obbligo di notificare alla Commissione la loro accettazione della decisione proposta una volta approvata dal Consiglio ma possono tuttavia partecipare alle misure istituite.
L’articolo 78, paragrafo 3, del TFUE non è mai stato attivato prima d’ora. Fino ad oggi gli Stati membri che affrontavano situazioni di particolare pressione sono stati aiutati tramite l’elargizione di assistenza finanziaria (aiuti di emergenza del Fondo europeo per i rifugiati fino al 2014
59 Commissione Europea, Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che istituisce
misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell'Italia e della Grecia, cit., pp. 7-8.
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e del Fondo Asilo, migrazione e integrazione a partire dal 2014) e sostegno operativo. I criteri per l’attivazione dell’articolo 78, paragrafo 3, sono definiti nel trattato: uno o più Stati membri devono trovarsi in una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi. Dalla formulazione di questa disposizione risulta chiaro che il meccanismo deve essere attivato in circostanze eccezionali in cui, sulla base di elementi chiari quali dati statistici, il sistema di asilo di un dato Stato membro può essere messo a rischio da un afflusso intenso e costante di migranti sul suo territorio, specialmente se hanno evidente bisogno di protezione internazionale. I requisiti preliminari sono pertanto una soglia elevata di urgenza e la gravità.
Un altro problema di cui poi tratteremo più avanti è la definizione stessa di “situazione di emergenza” o di “afflusso massiccio di persone” in quanto finora, non se ne ha una chiara e univoca interpretazione lasciando un forte potere discrezionale ai singoli Stati.