Le procedure Operative Standard (SOP)22 sono procedure standardizzate e regolarizzate, di reinsediamento, che assicurano un’armonia normativa globale, trasparenza e prevenzione riguardo al problema delle frodi.
Le linee base delle Procedure Operative di Reinsediamento sono state sviluppate dal Servizio di reinsediamento dell'UNHCR23 per migliorare e
22 UNHCR, Resettlement Handbook. Chapter 4: Managing resettlement effectively,
cit., p. 125.
23 UNHCR, Baseline Standard Operating Procedures on Resettlement, 2011, pp. 1-
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controllare le operazioni di reinsediamento dei singoli uffici. Lo standard di riferimento è stato sviluppato dalla revisione delle procedure operative di reinsediamento avvenute in tutto il mondo e dalla consulta degli operatori in campo. Prima di sviluppare uno standard di riferimento l’UNHCR deve creare delle procedure operative indipendenti e verificarne l’applicazione nel campo. Le suddette norme di riferimento dovranno caratterizzarsi per flessibilità d’applicazione data la variabilità operativa in termini di dimensione, composizione del personale e livello di funzionamento delle strutture e dei programmi. Tuttavia, in specifici contesti, gli uffici sono invitati, ove possibile, ad applicare normative più specifiche rispetto allo standard di riferimento, così da migliorare l’efficacia del programma di reinsediamento.
Di conseguenza si comprende come le linee base delle procedure permettano di identificare e verificare la conformità delle operazioni dettate dagli uffici attraverso un sistema di controllo tick-box24, consentendo ove necessario eventuali modifiche alle specifiche procedure. Si individuano due importanti punti di riferimento nelle procedure operative standard di base:
(I) le norme di base: la misura di riferimento per tutte le operazioni dell'UNHCR e criterio di controllo delle singole operazioni degli Stati;
(II) procedure specifiche per l'ufficio, estremamente dettagliate e riferite alla norma standard di riferimento in caso di eventuale modifica.
Ciascun ufficio, di conseguenza, dovrà elaborare il proprio modus operandi attraverso la combinazione dei due criteri appena visti, considerando la norma standard di base e le procedure specifiche per l’ufficio. Le linee guida delle procedure operative di reinsediamento delineano le responsabilità e le norme minime in ciascuna delle seguenti aree:
Gestione del reinsediamento e mitigazione del rischio.
Processo di reinsediamento. Si distinguono molte fasi all’interno del processo: identificazione del singolo caso; valutazione delle esigenze di reinsediamento e delle
24 Il cd “tick box approach” o “metodologia delle liste da riempire” è un metodo di
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condizioni attraverso interviste personali; requisiti specifici per i rifugiati vulnerabili; finalizzazione del modulo di registrazione di reinsediamento (RRF); presentazione della domanda di reinsediamento; selezione da parte dei paesi di reinsediamento; follow-up dopo la presentazione; decisione del reinsediamento da parte del paese; e monitoraggio25. Le procedure di base sono continuamente aggiornate e riviste in modo da riflettere la politica di reinsediamento in continua evoluzione. Data la diversità dei contesti, le procedure di reinsediamento specifiche saranno diverse da ufficio a ufficio secondo i vari luoghi; pertanto, ciascun ufficio di elaborazione delle procedure dovrà rivedere le proprie capacità e le proprie esigenze di reinsediamento, creando un processo adeguato al proprio ambiente.
Le procedure operative di reinsediamento devono essere sufficientemente dettagliate per fornire al personale indicazioni chiare sulle responsabilità e sulle misure da adottare in tutte le azioni, così come le responsabilità, l'autorizzazione e la vigilanza richiesta per ogni fase del processo di reinsediamento. Le linee guida basiche devono essere integrate da procedure specifiche, discostandosi dagli standards di base. Dove necessario, gli uffici sono incoraggiati ad applicare standard più elevati rispetto allo standard di riferimento per migliorare ulteriormente l'efficacia del loro reinsediamento. Per le operazioni di grandi dimensioni in cui potrebbe essere necessaria la progettazione di procedure più elaborate o semplificate, gli uffici dovrebbero cercare di applicare uno standard più elevato rispetto al minimo di riferimento. Nel processo di elaborazione, è fondamentale che gli uffici prestino particolare attenzione all’età, al sesso e alle diversità del rifugiato in modo tale da garantirne una specifica tutela.
Le procedure operative rappresentano uno strumento di lavoro attivo e diretto a modificare e migliorare gli strumenti adottati nel campo del reinsediamento, in modo da riflettere e tutelare le peculiari esigenze di ciascun soggetto. Allo stesso tempo, riferire al quartier generale sulle
25UNHCR, Baseline Standard Operating Procedures on Resettlement. Annual
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procedure operative standard di reinsediamento è un mezzo importante per lo scambio di buone pratiche, per migliorare le procedure operative standard della linea di base, oltre che per garantire la sorveglianza delle pratiche globali. Le SOP di reinsediamento di ogni operazione devono essere riviste e aggiornate su base annua e tutti gli uffici devono garantire che questa mansione sia svolta in concomitanza con il processo di pianificazione annuale.
Un grande problema di cui spesso ci si trova a trattare è quello della frode. Le attività di reinsediamento sono molto vulnerabili rispetto alla frode a causa dei benefici che offrono. La frode può riguardare il comportamento dell’UNHCR, di uno dei partner di reinsediamento, il paese ospitante, i rifugiati o la comunità locale. Quando si parla di frode se ne dà una accezione ampia e generale, piuttosto che riferirla solamente al singolo processo di reinsediamento e proprio in forza di questa concezione è chiaro come determinato fenomeno sia negativo per tutti gli attori del programma di reinsediamento. In linea generale la frode nel reinsediamento è travisamento di fatto del processo per ottenere un guadagno personale. Si distinguono due tipi di frode di reinsediamento secondo lo stato del colpevole: interna ed esterna.
Il primo tipo (Frode interna) si riferisce alla frode perpetrata da soggetti che hanno un rapporto contrattuale con l’UNHCR ad esempio nella redazione delle domande di asilo false o nella modifica (aggiunta/rimozione) di documenti dai fascicoli ecc. Il secondo tipo si riferisce alla frode perpetrata da persone diverse da quelle che hanno un rapporto contrattuale con l'UNHCR (e quindi al di fuori della competenza dell'Ispettore Generale) e cioè dai rifugiati, richiedenti asilo, criminali, funzionari del governo ospite, funzionari del governo di reinsediamento ecc. Questo tipo di frodi possono essere molto vedere varie modalità: dalle frodi d’identità all’esibizione di documenti falsi. Una frode molto diffusa è anche quella che riguarda la composizione del nucleo familiare che può essere attuata attraverso matrimoni di comodo o mediante il riconoscimento di rapporti di parentela fittizi. Esiste infine una terza tipologia di frode, quella mista o complessa, che occorre quando si ha una collisione di elementi interni ed esterni di
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frode. La frode può avvenire in qualsiasi momento all’interno del continuum di processi o delle attività dei rifugiati, anche durante la registrazione, la determinazione dello status di rifugiato, e nel corso delle valutazioni per soluzioni durature tra cui il reinsediamento. Gli uffici devono adottare tutte le misure necessarie per combattere questo fenomeno, incorporando garanzie al processo di reinsediamento in maniera tale da garantire integrità e uniformità ai processi.