La più recente legge di uso e governo del Territorio della Regione Emilia- Romagna57 articola la pianificazione su differenti livelli sulla base del principio di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione.
I livelli previsti sono individuati nella Regione, le Provincie e i Comuni. Il livello regionale si concretizza nel Piano Territoriale Regionale (PTR)58 e nel Piano
Territoriale Paesistico Regionale (PTPR)59, quest’ultimo costituente la parte tematica del piano regionale dedicata alla pianificazione paesaggistica. Il PTR è lo strumento di programmazione con il quale la Regione definisce gli obiettivi di sviluppo regionale, in coerenza con le strategie europee e nazionali.
Gli obiettivi della pianificazione sono coordinati a livello provinciale dal Piano
Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP)60 il quale definisce l’assetto del territorio con riferimento agli interessi sovra-comunali, articolando sul territorio le linee di azione delle differenti tematiche della programmazione regionale.
Il governo di livello comunale si compone invece di quattro strumenti: il Piano
Strutturale Comunale (PSC), il Piano Operativo Comunale (POC), il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) e i Piani Urbanistici Attuativi (PUA)61.
L’articolo 2 della legge regionale prevede, fra gli obiettivi generali della pianificazione territoriale e urbanistica, la riduzione della pressione degli
insediamenti sui sistemi naturali e ambientali.
57
L.R. Emilia-Romagna n.20 del 24.03.00 e successive integrazioni “Disciplina generale sulla tutela e l’uso del territorio”
58 Art.23 l.r. 20/00 59
Art.40 quarter l.r. 20/00
60 Art 26 l.r. 20/00
A norma di legge il territorio è suddiviso in urbano, urbanizzabile e rurale62. Per
quanto riguarda il territorio rurale63 esso “è costituito dall'insieme del territorio
non urbanizzato e si caratterizza per la necessità di integrare e rendere coerenti politiche volte a salvaguardare il valore naturale, ambientale e paesaggistico del territorio con politiche volte a garantire lo sviluppo di attività agricole sostenibili”.
Successivamente il territorio rurale così definito è ulteriormente suddiviso dal PSC in quattro ambiti territoriali omogenei di seguito riportati:
- aree di valore naturale e ambientale (Art. A-17), le quali costituiscono le
aree sottoposte a specifici vincoli di tutela e progetti locali di valorizzazione finalizzati al mantenimento del proprio valore naturale e ambientale.
- Ambiti agricoli di rilievo paesaggistico (Art. A-18), caratterizzati
dall’integrazione del sistema ambientale e del relativo patrimonio naturale con l’azione dell’uomo volta alla coltivazione e trasformazione del suolo.
- Ambiti ad alta vocazione produttiva agricola (Art. A-19), costituiti da
quelle parti di territorio vocati all’attività di produzione di beni agro- ambientali ad alta intensità e concentrazione.
- Ambiti agricoli periurbani (Art. A-20)64
Analizzando gli ambiti periurbani, nella legge vi sono indicazioni riguardo alla loro identificazione sul territorio:
62 L.R. Emilia-Romagna 20/00, Art. 28 comma e 63
L.R. Emilia-Romagna 20/00, Capo A-IV Allegato 1
64
L.R. Emilia-Romagna 20/00,
Art. A-20 Ambiti agricoli periurbani
1. Negli ambiti agricoli periurbani, la pianificazione persegue prioritariamente il mantenimento della conduzione agricola dei fondi, nonché la promozione di attività integrative del reddito agrario dirette:
a) a soddisfare la domanda di strutture ricreative e per il tempo libero;
b) a contribuire al miglioramento della qualità ambientale urbana, attraverso la realizzazione di dotazioni ecologiche, di cui all’art. A-25 dell’Allegato, e di servizi ambientali.
2. Gli ambiti agricoli periurbani sono individuati di norma nelle parti del territorio limitrofe ai centri urbani ovvero in quelle intercluse tra più aree urbanizzate, aventi una elevata contiguità insediativa.
3. Il PSC, sulla base delle indicazioni del PTCP, individua gli ambiti agricoli periurbani e ne definisce obiettivi e prestazioni attese e interventi ammessi.
Le previsioni del PSC costituiscono criteri di priorità ai fini dell'attribuzione alle aziende operanti negli ambiti agricoli periurbani di specifici contributi finalizzati a compensarle per lo svolgimento di funzioni di tutela e miglioramento dell'ambiente naturale.
4. Gli interventi di cui alle lettere a) e b) del comma 1 sono disciplinati, di norma, dal RUE ed attuati attraverso intervento diretto. Il POC può prevedere la realizzazione dei medesimi interventi, anche attraverso la stipula di accordi con i privati interessati, a norma dell'art. 18, qualora assumano rilevante interesse per la comunità locale.
“Gli ambiti agricoli periurbani sono individuati di norma nelle parti del territorio limitrofe ai centri urbani ovvero in quelle intercluse tra più aree urbanizzate, aventi una elevata contiguità insediativa65”.
Per tali spazi la pianificazione territoriale si pone obiettivi specifici prioritari finalizzati al mantenimento e alla valorizzazione dell’attività agricola, anche prevedendo attività integrative al reddito agrario. Tali azioni sono previste per fornire servizi ricreativi e ambientali agli abitanti delle aree urbane contigue allo spazio periurbano.
Il tema del periurbano risulta un elemento di indagine da parte dei piani sopra descritti i quali riconoscono il fenomeno dello “sprawl insediativo” come una criticità prioritaria da affrontare, anche sulla base di quanto rilevato da agenzie europee, quali l’Agenzia Europea per l’Ambiente (EEA, 2006b).
Analizzando il Quadro Conoscitivo 66 del PTR vi si legge l’esigenza di creare reti ecologiche e di attuare azioni di tutela di tali elementi come azione da mettere in atto in contrapposizione al fenomeno prima citato della diffusione insediativa. Inoltre viene evidenziato, sempre nel Quadro Conoscitivo, come “la pianificazione
provinciale e locale debba definire la ricostruzione nell’ambito urbano e periurbano di un migliore habitat naturale e la costruzione di reti ecologiche di connessione” ma ancora più interessante è la linea di pensiero riguardante la
gestione dello spazio rurale, “esso viene infatti inteso non solo dal punto di vista
della semplice gestione delle funzioni produttive primarie classiche, ma anche per la sua funzione di riequilibrio di dinamiche insediative che altrimenti tenderebbero a “sottomettere” lo spazio rurale stesso alle proprie esigenze esclusive”.
E’ importante sottolineare come vi sia una visione integrata, nel PTR, dello spazio rurale, in accordo con la Politica Agraria Comunitaria (PAC) attribuendo all’agricoltura anche funzioni di carattere paesistico e ambientale.
IL PTR analizza anche le trasformazioni dello spazio rurale della Provincia di Bologna67, sottolineando come vi siano, nella aree prossime ad insediamenti urbani e produttivi, ovvero le aree rurali periurbane, una compresenza di funzioni (residenziale e produttiva) e forti potenzialità agricole che vengono però compromesse dalla forte pressione edilizia immobiliare e dalla diminuzione della
65
L.R. Emilia-Romagna 20/2000, art A-20, comma 2
66 PTR Emilia-Romagna QC, parte 1, paragrafo 4.2.2 67 PTR Emilia-Romagna, QC paragrafo C.2.
qualità paesaggistica. Tali potenzialità sono invece da valorizzare al fine di renderle uno strumento a sostegno del miglioramento complessivo della qualità ambientale urbana e delle azioni di contenimento dello sprawl.
Proseguendo con l’analisi dei documenti del PTR, nel Documento Preliminare68 vengono affrontati i temi della “ruralità urbana” e della “città diffusa” e nell’analisi dei principi che devono guidare lo sviluppo spaziale del territorio viene posta attenzione al ruolo dello spazio agricolo intermedio:
“lo spazio rurale intermedio e interstiziale, la campagna coltivata ed esposta alle pressioni diffusive dell’urbanizzazione e delle infrastrutture, ma anche ricca ancora di matrici ecologiche, paesistiche e culturali atte a costituire il tessuto connettivo dell’intero sistema e che oggi, con la riforma delle politiche agricole europee, perde sempre più valore produttivo tradizionale e acquista sempre più valore per la ricostruzione di reti ecologiche e paesistiche capaci anche di generare nuove filiere produttive e di qualità”
A conclusione dell’analisi del PTR gli spazi periurbani vengono considerati come elemento prioritario negli scenari di sviluppo regionale, in particolare nello scenario “Il territorio dell’abitare”:
“Ripensare gli spazi rurali (a bassa densità abitativa) come luogo di interazione tra valori urbani e naturali, favorendo pratiche di riconoscimento del significato attuale dei luoghi non urbanizzati, ma anche presentando realisticamente i rischi dell’eccessivo sfruttamento del territorio (inquinamento, depauperazione delle terre e delle acque, disboscamento, trasformazione ambientale) e la capacità dei sistemi ambientali (diversità biologica, paesistica, culturale ed economica, complessità strutturale ed organizzativa) di rigenerarsi”. Risulta molto importante
l’obiettivo che la Regione si pone nel ripensare l’identità dello spazio periurbano come elemento a sostegno del territorio.
Prendendo in considerazione la Provincia di Bologna, riferimento per il seguente studio e effettuando una lettura critica del corrispondente PTCP, il territorio rurale, caratterizzato dalla necessità di integrare e rendere coerenti politiche volte a salvaguardare il valore naturale, ambientale e paesaggistico del territorio con politiche volte a garantire lo sviluppo di attività agricole sostenibili, sotto il profilo
socio-economico ambientale”69, viene suddiviso nei differenti ambiti agricoli, ai sensi della L.R. 20/00 a seguito dell’analisi congiunta di diverse componenti quali quella paesaggistica, produttiva e periurbana (concentrandosi per analisi di dettaglio riferite a questo ultimo aspetto, sulla sola città di Bologna e delegando l’analisi di tale comparto territoriale ai singoli Comuni sulla base delle proprie realtà).
Nelle Norme di Attuazione del PTCP70 il carattere degli ambiti agricoli periurbani è riconosciuto sulla base dei rapporti spaziali di contiguità, inclusione o complementarietà con l’urbanizzato (o le sue espansioni pianificate)
Per quanto riguarda la Provincia di Bologna viene individuato un solo ambito agricolo periurbano, corrispondente all’ Unita di Paesaggio n.5, Pianura della Conurbazione Bolognese71 il quale viene riconosciuto come l’unico che abbia la possibilità di svolgere azioni di compensazione ecologica ed ambientale. Tale Unità di Paesaggio viene descritta focalizzandosi sulle potenzialità e le criticità tra le quali possono essere citate fra le seconde l’elevata pressione insediativa nei confronti dell’uso agricolo e l’elevata vulnerabilità dell’acquifero.
Il piano presenta, sempre nelle Norme di Attuazione, obiettivi e indirizzi prioritari da perseguire in tali spazi (riportati in Tabella 6).
Tabella 6: il periurbano nelle NTA PTCP Provincia di Bologna
Obiettivi Indirizzi
- riqualificare e compensare gli usi insediativi propri di questo territorio elevando complessivamente la qualità degli standard relativi alle componenti ambientali, paesaggistiche e storico-culturali del territorio; - promuovere un sistema di offerta ricreativa per il tempo libero rivolto alla domanda urbana e legato ad una agricoltura a carattere multifunzionale (spazi verdi fruibili, fattorie didattiche, servizi di vendita diretta di
beni agroalimentari, ecc.), valorizzando le
caratteristiche distintive di questo territorio agricolo ai fini dello sviluppo socio-economico ed ambientale sostenibile;
- mantenere i varchi e le discontinuità del sistema insediativo sia ai fini della continuità dei collegamenti ecologici che a quelli paesaggistici.
- incentivare forme di conduzione agricola multi-
funzionale proprie dell’ambito periurbano, attraverso l’offerta di servizi volti a soddisfare la domanda di fruizione sportivo-ricreativa sostenibile e didattico- culturale proveniente dalla città e dalle attività in esse presenti;
- garantire la continuità fisico-spaziale e funzionale tra il sistema delle aree verdi urbane con le reti ecologiche extra-urbane, tutelando e valorizzando i frammenti di naturalità che permangono, specialmente lungo le aste fluviali, in relazione con l’obiettivo del potenziamento del tessuto ecologico connettivo periurbano e alla realizzazione della rete ecologica per
il mantenimento e la salvaguardia della
biodiversità72”. 69 PTCP Bologna, art 11.1 70 PTPC Bologna, art. 11.10
71 Il PTCP individua un solo ambito agricolo periurbano comprendente gli ambiti rurali circostanti o interclusi
all’interno di insediamenti che compongono la conurbazione bolognese; i limiti di tale ambito si appoggiano ad elementi che costituiscono o possono costituire in futuro, attrattive ambientali o elementi funzionali al miglioramento del sistema naturale, quali: parchi fluviali e urbani, elementi della rete ecologica, aree di inserimento ambientale di grandi infrastrutture, oppure si appoggiano a confini del territorio rurale con aree urbane o importanti infrastrutture.