Capitolo II La legge Delrio
UNIONI DI COMUNI, CONVENZIONI E FUSION
5.2 Città Metropolitane e Smart Governance Verso le Smart Cities.
Se da una parte il modello di Città Metropolitana era stato pensato dal legislatore nazionale per sostituire le province più importanti dal punto di vista economico e territoriale, e quindi essere punto di riferimento per i “comuni metropolitani”; dall’altra parte il legislatore aveva pensato il modello della Città Metropolitana su quello delle più grandi città europee, costruendo un sistema amministrativo e di governance che permettesse loro di competere con quest’ultime.
Ripensare, quindi, la Città Metropolitana come un laboratorio di idee che conduca in un futuro prossimo a poter parlare di Smart Cities.
136 Il tema delle smart cities9 ha assunto negli ultimi anni una posizione rilevante nel dibattito nazionale ed europeo, configurandosi come una grande occasione per ripensare la città e la qualità della vita della comunità urbana.
Si tratta di un processo molto lungo che vede coinvolto non solo l’innovazione del capitale fisico della città, opere e infrastrutture, ma anche del capitale umano, sociale e ambientale.
Una città infatti è smart quando soddisfa in modo efficiente le esigenze dei cittadini creando un equilibrio con la salvaguardia ambientale. Non vi è ancora univocità nel definire il concetto di “smartness10” ma ne costituiscono sicuramente elementi essenziali il rapporto utente/attore e l’equilibrio tra componente fisica e sociale in sinergia per perseguire gli obiettivi di sostenibilità e qualità urbana.
Tracce di questo percorso possono scorgersi nel documento di programma del Piano Operativo Nazionale Città Metropolitane 2014- 2020 in cui si afferma che “bisognerà intervenire affinché le grandi città siano più accessibili, funzionali, sostenibili e insieme più coese ed inclusive”.
In questo senso, alla luce della Legge Delrio, le Città Metropolitane sono chiamate ad assumere ruoli e funzioni che comprendono oltre quelli già assegnati alle province, altre nuove e strumentali funzioni:
a) Adozione e aggiornamento annuale di un paino strategico triennale del territorio metropolitano
b) Pianificazione territoriale, comprese le reti di comunicazione e le infrastrutture
c) Gestione coordinata dei servizi pubblici e organizzazione servizi pubblici nell’ambito metropolitano
d) Mobilità e viabilità
9 AA.VV. Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra, Città Metropolitane e
Smart Governance: Iniziative di successo e nodi critici verso la Smart City. 2017,
Università Federico II, DOI: 106093/978-88-6887-005-8 10 Ivi
137 e) Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno alle attività economiche in linea con la vocazione della Città Metropolitana
f) Promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e digitalizzazione.
Funzioni molto importanti se si pensa che nelle dodici Città Metropolitane risiede il 36% della popolazione, il 35% delle imprese, il 55% delle Università e delle start up di ultima generazione.
Se la Legge Delrio abbia posto in essere le condizioni per poter intraprendere il percorso è discusso; De Bortoli afferma che la Legge è solo “un bricolage amministrativo11” in cui le Città Metropolitane sono “fantasmi istituzionali, mal viste dalle regioni e associate alle province che hanno rappresentato la fonte del più grande spreco della storia d’Italia ad oggi” mentre altri autori come il giurista Pizzetti12 sottolineano gli aspetti positivi della Legge, individuando nelle Città Metropolitane un importante occasione per cambiare il modo di pensare la Città.
Alla luce di queste considerazioni, sono stati avanzati degli studi per verificare a che punto sono le città Italiane nel loro processo di trasformazione in tema di smart cities dopo il varo della Legge 56/2014. Gli elementi che i ricercatori hanno analizzato sono i) la propensione e la suscettibilità delle aree metropolitane ad adottare un approccio smart; ii) individuare le iniziative che possano incardinare le Città sui “binari” giusti; iii) stato di sviluppo delle Smart Cities e fattori di ritardo. Le Città che la Legge Delrio individua come Metropolitane sono dieci (Bari, Bologna, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Reggio Calabria,
11 Ferruccio De Bortoli, Città Metropolitane, un motore inceppato di sviluppo, 17 Giugno 2016
12 Franco Pizzetti, Le città metropolitane per lo sviluppo strategico del territorio: tra
138 Roma, Torino e Venezia) a cui si aggiungono Palermo e Catania che sono istituite e regolate da legge regionale13 Siciliana.
Ogni Città è diversa dalle altre sia per dimensione demografica che per territorio, che per sviluppo socioeconomico che per insediamenti produttivi.
A livello demografico, si passa da Roma con 4.342.046 di abitanti ai circa 558.000 di Reggio Calabria14, ma anche il rapporto tra centro e periferia è importante e profondamente diverso visto che si passa da molte Città Metropolitane come Torino che aggregano un elevato numero di piccolissimi comuni (sotto i 2000 abitanti), o all’opposto come Napoli, che aggrega comuni sopra i 15 mila abitanti.
A questi fattori si aggiungono anche il reddito pro-capite e il numero di imprese innovative presenti sul territorio: tutti questi fattori concorrono ad individuare la propensione delle Città Metropolitane alla smartness. Il primo criterio di classificazione è quello che fa riferimento alle sei dimensioni di smartness definito dalla comunità internazionale: popolazione, economia, ambiente, mobilità, governance e qualità urbana15 e che vede coinvolti come soggetti attuatori, le Università, gli enti locali, le aziende e le associazioni.
Attraverso l’esame del numero di iniziative indirizzate nei sei abiti di
smartness, grazie anche a rilevanti investimenti europei e nazionali, è
possibile definire i livelli di investimento delle singole Città Metropolitane sul modello Smart city.
13 L.R. 4 agosto 2015, n.15 14 www.comuni-italiani.it
15 AA.VV. Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra, Città Metropolitane e
Smart Governance: Iniziative di successo e nodi critici verso la Smart City. 2017
139 Fig.1: Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra
http://www.fedoabooks.unina.it/index.php/fedoapress/catalog/view/35/ 30/216-1
Dal grafico16 emerge come la Città di Torino e Bologna siano le città che più stanno investendo in termini di smarteness, puntando su più aspetti che vanno dal risparmio ed efficienza energetica, alla trasparenza e all’innovazione della PA per facilitare i rapporti con il cittadino fino ad arrivare ad un miglioramento delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione anche per i ceti meno abbienti della popolazione. Milano si colloca al terzo posto e investe molto sull’efficienza dei trasporti, sulla mobilità sostenibile e anche sulla Governance.
Venezia si colloca al quarto posto e ha investito molto sulla governance ma anche sullo sviluppo ambientale che rimane sempre una priorità. Genova invece risulta l’unica tra le città del Nord a distanziarsi dalle altre città settentrionali scendendo sotto quota 80 % delle iniziative. Firenze e Roma invece si collocano sullo stesso livello puntando entrambe, a livello di iniziative, allo sviluppo e all’efficienza ambientale e alla mobilità sostenibile.
140 Abbiamo poi Napoli e Palermo che confermano l’attenzione alla mobilità e alla sostenibilità ambientale; segue poi Bari, Catania, Reggio Calabria che scendono sotto la quota del 60% delle iniziative.
È bene sottolineare che le iniziative portate avanti dalle città sono per il 50% iniziative mentre solo un bassissimo 10% si colloca tra gli interventi, a riprova che siamo ancora lontani da una fase matura di approccio alle smart cities.
Infine, stando ai dati Istat e ai dati dei flussi di finanziamento europei, gli enti locali si qualificano come i principali attori in merito all’approccio “smart”; più del 50% delle iniziative vengono da Città Metropolitane e comuni; mentre nelle città settentrionali e del centro investono molto di più le imprese, nelle città meridionali è molto presente il terzo settore e quindi l’associazionismo che investe nel 30% per i progetti di approccio “smart”17.
Veniamo adesso ai singoli elementi costitutivi, secondo la comunità internazionale, del processo di smartness.
Il primo elemento riguarda la comunità in senso stretto, la c.d smart
people, e i processi di coinvolgimento della comunità nei processi
decisionali.
141 Fig.2: Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra http://www.fedoabooks.unina.it/index.php/fedoapress/catalog/view/35/ 30/216-1
Il grafico18 mette in evidenza la % di iniziative portate avanti dalle Città Metropolitane.
Bologna si conferma capofila e porta avanti una lunga tradizione che l’ha vista sempre impegnata in politiche di coinvolgimento della comunità urbana attraverso nuove tecnologie come L’Agenda Digitale Bologna, nata nel 2011, che vede l’innovazione digitale come il motore di cambiamento sociale e innovazione pubblica.
Uno dei punti fondamentali del documento è l’art 21 bis che esprime il diritto di “accesso a internet19” basato su un rafforzamento della rete fibra per la connessione in Città e campagne di inclusione digitale rivolta ai giovani e agli anziani.
Torino si colloca al secondo posto ma sempre sulla scia di Bologna: tra i progetti più importanti si può ricordare il piano SMILE in cui è contenuta la sezione “Cittadini Smart, informati e partecipi” dove si sottolinea l’importanza di processi che vedano il diretto coinvolgimento
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19 Art 21 bis “Tutti hanno eguale diritto di accedere alla Rete Internet, in condizione di parità, con modalità tecnologicamente adeguate e che rimuovano ogni ostacolo di ordine economico e social”
142 dei cittadini attraverso lo sviluppo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
Sono diffusi inoltre in tutte le Città settentrionali e negli ultimi anni anche i cc.dd laboratori viventi20, centri di sperimentazione e di idee per l’innovazione della città come il Talent Garden agli Erzelli o il coworking al Porto antico, nella Città di Genova; i RisorgiMenti.Lab a Reggio Calabria, grandi laboratori ad evidenza pubblica in cui tutti possono partecipare per dire la loro sulla Città.
Agli ultimi posti si colloca la città di Palermo e Reggio Calabria; nonostante le posizioni, sono molte le iniziative che stanno nascendo negli ultimi anni in queste città soprattutto a livello di piattaforme digitali che si propongono come luogo virtuale per lo scambio di idee tra cittadini.
Al di là delle posizioni, ciò che interessa ai fini del processo di smart
city è il coinvolgimento dal basso che renda i cittadini partecipi del
processo di cambiamento della città.
Il secondo elemento riguarda la c.d smart economy21, ovvero tutte quelle
iniziative volte a favorire la costruzione di un tessuto innovativo dinamico, efficace e innovativo e a migliorare il rapporto impresa-Città attraverso investimenti in campo di accessibilità in alta formazione del capitale umano e migliore accessibilità alle reti tecnologiche e informatiche.
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143 Fig.3: Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra
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Come possiamo vedere dal grafico22quasi tutte le città si collocano non oltre la soglia del 10% delle iniziative ma i dati sono in crescita.
Firenze è la città che più dell’altre sta investendo nella smart economy attraverso ingenti investimenti nel settore delle start-up che mettono insieme il settore della ricerca e quello delle imprese, tra cui, degni di menzione, sono la riconversione del carcere “Le Murate” in un importante incubatore di imprese e l’incubatore tecnologico di Firenze, realizzato nel 2004 come laboratorio di imprese innovative nel settore dei beni culturali.
Minimo comune denominatore a tutte le Città Metropolitane è la volontà di orientare gran parte degli investimenti verso il mondo del lavoro c.d
Junior, facilitando l’accesso dei giovani nel mercato del lavoro
attraverso bandi per lo sviluppo di nuove idee imprenditoriali come sta succedendo a Bari o attraverso la creazione di punti informativi che forniscano assistenza tecnica e finanziaria per trasformare le idee in progetti e i progetti in prodotti e servizi come a Torino.
144 Rilevanti sono gli investimenti poi di Napoli che punta a migliorare la logistica per fornire le migliori condizioni al mercato del lavoro e Bari che sta investendo molto nell’e-commerce o e-business con progetti tipo Pitagora23.
Il terzo elemento è la c.d Smart environment, ovvero l’insieme delle iniziative rivolte a concetti quali lo sviluppo sostenibile e attività quali la riduzione dei rifiuti prodotti da una determinata comunità tramite la raccolta differenziata, la riduzione delle emissioni di gas serra attraverso la limitazione del traffico e l’ottimizzazione dell’uso dell’energia in tutti gli ambiti in cui essa viene consumata, la razionalizzazione dei consumi negli edifici pubblici e dei consumi della pubblica illuminazione, dei sistemi di drenaggio e di trattamento delle risorse idriche, la promozione, protezione e gestione del verde urbano e la bonifica delle aree dismesse.
Questo ambito raccoglie il maggior numero di iniziative e progetti, per lo più rivolti ai temi dell’energia e del rinnovabile, grazie soprattutto agli ingenti contributi europei che premiano iniziative e progetti volti a rinnovare le energie e a creare una realtà ecosostenibile.
Sempre nell’ambito dell’environment possono essere riscontrate altre iniziative e progetti rivolti alla gestione delle utenze urbane, riduzione dell’inquinamento atmosferico e prevenzione e mitigazione dei rischi naturali24.
Sul primo aspetto, la Legge Delrio affida alle Città Metropolitane la gestione dei servizi urbani25 e le migliorie che le Città stanno apportando si affida proprio alle nuove tecnologie di comunicazione e informazione: dalla valutazione della domanda, al controllo e al monitoraggio in tempo reale dei Big data.
Tuttavia, le sperimentazioni in tale direzione hanno ancora uno scarso livello di maturazione e si trovano in una fase embrionale, come ad
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145 esempio i progetti di ricerca finanziati nell’ambito del Progetto Operativo Nazionale ricerca e competitività che ha come prodotto finale prodotti di limitata applicabilità.
Progetti capofila nella gestione dei rifiuti sono il progetto SIGLOD, ovvero sistema intelligente per la gestione e la localizzazione delle discariche e di impianti di gestione dei rifiuti a Palermo o ancora un progetto innovativo per Genova finanziato dalla Comunità Europea che prende il nome di WASMAN-Waste, e per i luoghi fortemente turistici il progetto SCOW26 che prevede una raccolta selezionata del rifiuto organico da riutilizzare nelle fattorie.
Milano che sta portando avanti in collaborazioni con Università ed enti di ricerca dei progetti che hanno la finalità di ottimizzare i siti industriali grazie al trattamento dei rifiuti.
Sul piano delle risorse idriche sono numerosi i progetti finanziati dal Miur come SWaRM-net-Smart, Water resource managment a Milano e
Aquasystem a Napoli che si pongono come obiettivo l’efficientamento
delle risorse idriche mediante la predisposizione di nuove tecnologie come sensori, applicazioni iphones e tablets.
Infine, sul piano della tutela ambientale, vi sono molti progetti legati al tema della tutela dell’ecosistema e della riduzione dei gas serra per ridurre gli impatti sui cambiamenti climatici.
26 AA.VV. Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra, Città Metropolitane e
Smart Governance: Iniziative di successo e nodi critici verso la Smart City. 2017,
146 Fig.4: Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra
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Questo tema vede capofila le città di Bologna, Venezia e Firenze27 che stanno affrontando il tema attraverso la redazione di specifici piani di tutela ambientale ma anche attraverso il finanziamento di numerosi progetti come THESEUS (innovative technologies for European coasts
in changing climate) a Venezia.
Il progetto THESEUS28 esamina l’applicazione di innovative tecnologie di adattamento e mitigazione per il mantenimento di un’area costiera sicura (o a basso rischio) per l’uso/sviluppo umano e di habitat costieri sani. Obiettivo primario è la creazione di una metodologia integrata per la pianificazione di strategie di difesa sostenibile per la gestione dell’erosione costiera e degli allagamenti, considerando gli aspetti tecnici, socioeconomici ed ambientali.
Gli obiettivi di THESEUS riguardano, specificamente, (a) la gestione del rischio, (b) le strategie di risposta e (c) l’applicazione della metodologia.
Il quarto elemento riguarda la dimensione della mobility, la smart
mobility è una mobilità a “misura cittadino” altamente tecnologica e a
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147 basso impatto ambientale; la smart mobility prevede azioni per ridurre l’inquinamento e gli sprechi ma allo stesso tempo aumentare l’efficienza del trasporto.
Una mobilità moderna ed efficiente significa spostamenti più facili e quindi una qualità della vita migliore, quindi si punta ad una svolta ecologica delle persone e dei mezzi.
La dimensione della mobility è la più gettonata dopo quella dell’environment: è la dimensione su cui tutte le Città e le aziende stanno investendo e che subisce più di tutti l’influenza delle nuove tecnologie attraverso sistemi intelligenti di informazione ai privati e incrementando mediante l’aiuto dei privati, app che monitorano in tempo reale e informano sulla disponibilità di parcheggio, bike sharing e condizioni di traffico.
Sul tema emergono tre settori in cui si concentrano le iniziative: attivazione di servizi e stazioni di car e/o bike sharing, introduzione di prodotti e sensoristica per avvicinare il cittadino al sistema del trasporto e infine la promozione della mobilità sostenibile.29
Nel primo gruppo sono ricompresi tutti quei progetti di sharing e da ultimo di scooter sharing lanciato da Enjoy e che vede Milano come capofila, per poi diffondersi anche a Torino, Firenze e Roma.
Si può notare come interventi in questo settore si hanno avuti per quelle città che sono dotate di un ampio centro urbano a zona traffico limitato e quindi non accessibile ai turisti.
Sul secondo gruppo di iniziative, le Città Metropolitane sono ancora indietro e in alcuni casi, come Milano e Bologna, si è provveduto ad installare piattaforme tecnologiche che integrano i dati della viabilità con quelli del trasporto pubblico.
29 AA.VV. Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra, Città Metropolitane e
Smart Governance: Iniziative di successo e nodi critici verso la Smart City. 2017,
148 Nella Città Metropolitana di Firenze sono state adottate molte soluzioni innovative in tema di infomobilità non solo per conciliare le esigenze dei cittadini ma anche quelle dei numerosi studenti: progetti finanziati mediante il fondo ELISA30
Sul piano della mobilità sostenibile tutte le Città hanno adottato piani per la mobilità sostenibile e progetti rivolti alla mobilità pedonale.
Fig.5: Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra
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Dal grafico31 possiamo notare come le Città più attive siano proprio Firenze e Milano fino ad arrivare a Genova, l’unica Città settentrionale, Napoli e Catania che occupano le ultime posizioni.
Il quinto elemento32 riguarda invece la c.d Smart Governance, ovvero l’insieme delle iniziative volte a rendere l’amministrazione al servizio del cittadino, attraverso pratiche tecnologiche che possano contribuire a semplificare e velocizzare le attività amministrative e burocratiche.
30 Il programma ELISA nasce dalla legge finanziaria del 2007 che ha istituito un fondo per il sostegno agli investimenti negli enti locali la cui gestione è stata affidata al Dipartimento per gli Affari regionali, l’Autonomia e lo Sport presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri
31 AA.VV. Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra, Città Metropolitane e
Smart Governance: Iniziative di successo e nodi critici verso la Smart City. 2017,
Università Federico II, DOI: 106093/978-88-6887-005-8 32 Ivi
149 Fig.6: Rocco Papa, Carmela Gargiulo, Rosaria Battarra
http://www.fedoabooks.unina.it/index.php/fedoapress/catalog/view/35/ 30/216-1
La gran parte delle iniziative è concentrata nelle Città di Milano, Venezia e Torino che fanno della semplificazione e del rapporto con i cittadini uno dei loro obiettivi principali.
A Venezia il tema della smart governance si è tradotto in una serie di progetti raccolti sotto il titolo di “cittadinanza digitale33” che vede unire da una parte una comunità sempre più digitale e dall’altra parte un’amministrazione efficiente vicina alle istanze dei cittadini.
Smart govenrnace significa anche partecipazione attiva dei cittadini
nelle scelte relative alla trasformazione della Città e dello spazio urbano: su questo aspetto Torino e Bologna confermano la loro tradizione partecipativa.
In linea con le recenti disposizioni introdotte dalla L. 124/201534, Legge Madia, tutti gli enti locali stanno adottando sistemi informatici di open access e banche dati sul territorio di loro competenza; ma la presenza di sistemi ancora poco operativi e non del tutto efficienti e la presenza di
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150 altre banche date che si sovrappongono tra di loro rende ancora non agevole il reperimento di informazioni.
Bologna con il portale iperbole 2020 rappresenta l’esperienza più avanzata e meglio riuscita ad oggi in Italia.
Infine, è interessante vedere come le Città Metropolitane si siano mosse a livello di strutture di coordinamento dei progetti e delle iniziative “smart”,
Torino si è avvalsa di una struttura, Torino smart city35, autonoma sia dal punto di vista organizzativo che finanziario dall’ente comunale e che coordina e programma le iniziative smart sul territorio.
Le Città di Genova, Milano, Napoli e Bari si sono avvalse della