Le scelte del legislatore regionale

Il procedimento previsto dalla Legge Delrio, al comma 89, si configura come un procedimento top down, ovvero un procedimento che parte da presupposti generali per poi arrivare ai diversi modelli adottati dalle leggi regionali.

L’attuazione è procedimentalizzata in uno schema (articoli 91-92) che sarebbe dovuto partire, secondo la legge, entro tre mesi dall’adozione del testo legislativo ma che poi è ritardata di 5 mesi.

A conferma del processo top down e della volontà del legislatore di uniformare i processi di legislazione regionale, è stata inserito il comma 97 che prevede la riserva ad adottare uno o più decreti amministrativi, sentita la conferenza unificata, per evitare difformità o rallentamenti nei processi regionali di attuazione.

Il procedimento si sviluppa mediante una tappa generale obbligatoria e altre due successive tappe che dipendono deduttivamente dalla prima e che confermano il modello top down.

I passaggi sostanziali sono:

- La stipula dell’accordo e dell’intesa, avvenuta il 14 settembre del 2014

- Decreto del Presidente del Consiglio, avvenuto tra fine settembre e ottobre del 2014

- La definizione dei disegni di legge regionali (ddlr) da parte delle giunte regionali e la loro approvazione entro il 31 dicembre del 20143

104 A questo percorso, estremamente lineare, va aggiunta anche la legge di stabilità del 2014 per l’anno 2015, l.190/2014, che mina questo percorso e ha portato alcune regioni a ricorso, come ad esempio la Campania. La legge di stabilità ha infatti minato il percorso attraverso il concorso delle province alla finanza pubblica con una riduzione di spesa di 1 M, 2 M, 3 M di euro rispettivamente per gli anni 2015, 2016 e 20174. Tutto ciò ha portato le province ad una fase di pre-dissesto aggravata dal fatto che le regioni non hanno voluto accollarsi i vari debiti delle stesse e ha aperto la finestra a forti politiche di resistenza e di dilatazione dell’attuazione della legge.

L’insieme di questi fattori ha diviso le regioni in first movers e late comers5_{: ovvero coloro che per primi si sono prodigati nell’attuazione} della legge e coloro che hanno adottato politiche di ostruzionismo e di forte resistenza.

In tal senso il primo passo è l’Accordo che implicava 1) la consegna della mappatura all'osservatorio nazionale; 2) la costituzione di osservatori regionali e del Gruppo di lavoro tecnico in coerenza con l'accordo della conferenza unificata Stato-Regioni sulla base del comma 91 dell'art 1 della L.56/14; 3) il parere da parte dei Comitati delle Autonomie Locali (CAL); 4) l'approvazione di un primo disegno di legge regionale (ddlr) in Giunta; 5) il passaggio in Commissioni consiliari e la successiva approvazione del ddlr con la sua conversione in Legge Regionale.

Nel primo caso tutte le regioni hanno inviato all'osservatorio nazionale la rispettiva mappatura entro il 31.12.2014, ad eccezione della Calabria che l'ha inviata nel marzo dell'anno successivo.

Rispetto alle scadenze imposte dalla legge e alle sue proroghe (aprile 2015) il processo di emanazione legislativa è risultato abbastanza lento

4 _{Conferenza delle regioni e delle province autonome 15/34/CR02/C1 del 2.4.15.} 5_{Cfr dossier Anci Toscana 2015,} http://www.ancitoscana.it/images/dossier/Province/volume_att_Delrio_21122015_1. pdf

105 e solo quattro regioni hanno approvato le leggi regionali entro la scadenza.

Per altre regioni il processo di formazione legislativa è stato più articolato e ha coinvolto altri organi come l’ANCI.

È il caso del Piemonte, Abruzzo, Veneto e Molise e Basilicata.

Nel caso del Piemonte e dell’Abruzzo la Giunta ha approvato il ddlr ma ha poi sottoposto la bozza ad ulteriori approfondimenti istruttori presso l’Osservatorio regionale, addirittura nel caso Abruzzese la Giunta ha richiesto anche il coinvolgimento di UPI, ANCI e i sindacati.6

Un ruolo sicuramente importante nell’attuazione differenziata dei disegni di legge regionale lo hanno giocato gli Osservatori regionali previsti dall’Accordo Stato Regioni nella conferenza unificata del 2014. L’Osservatorio deve essere visto, in questo senso, come la sede di rappresentanza di tutti gli interessi in campo e che incide, a secondo dei vari fattori e interessi in campo, sull’orientamento che la regione assume nel riordino delle funzioni provinciali.

Sul rapporto regione-osservatorio si possono osservare due tendenze: da una parte la tendenza della regione ad affidare i compiti propri dell’osservatorio a strutture già preesistenti dove i temi del coordinamento e del riordino siano già stati elaborati o trattati oppure affidare i compiti a strutture costruite ex novo.

Di conseguenza le regioni che si sono affidate a strutture già consolidate hanno avuto un processo decisionale più rapido ed efficace, lo stesso non si può dire per le regioni che hanno istituito strutture ex novo.7 È il caso della Toscana che utilizza un comitato già in essere e poggia il proprio lavoro su documenti già sviluppati in precedenza e della Liguria che si affida ad un precedente tavolo costituito individuato con un protocollo d'intesa, ma anche il caso dell’Emilia-Romagna che fa coincidere l'Osservatorio con il Nucleo di coordinamento finanziario

6 _Ivi 7 _Ivi

106 costituito grazie dall'art.18 della L.R.17/2014, inserendo quindi il processo decisionale su un'arena consolidata.

Allo stesso modo la Regione Puglia conferisce tutti i compiti dell'Osservatorio alla Cabina di Regia (ex art.8 della L.R. 36/2008) e la Regione Umbria fa altrettanto nella sostanza, ma il contrario nella forma, sostituendo l'Osservatorio alla preesistente Cabina. In modo più indiretto la Regione Lombardia colloca l'Osservatorio presso il Segretariato della Presidenza della Giunta Regionale attribuendogli un Ufficio di Presidenza che lo raccorda al medesimo. Non si tratta di una conversione dell'Osservatorio in una esperienza precedente, ma comunque di una strategia di accentramento del processo presso la Presidenza della Giunta che lo appoggia in modo abbastanza evidente a una struttura esistente. Anche la Regione Calabria sceglie una strategia accentratrice presso la Presidenza, e in entrambi i casi questa scelta permette all'Osservatorio, e quindi la Giunta, di essere efficiente nei tempi.

Tra le Regioni first movers, solo la Regione Marche non si è avvalsa di strutture preesistenti.

Sulla composizione degli Osservatori possiamo osservare come ci siano organi solo a composizione politica e organi a composizione tecnico- politica.

L’esperienza dimostra come gli osservatori tecnico-politici che uniscono interessi e competenze hanno agevolato e velocizzato i processi decisionali mentre strutture troppo politiche, basate solo sulla rappresentanza di interessi e connotate principalmente su base gerarchica (vd Molise) hanno rallentato notevolmente i processi decisionali.

Soffermandoci su questo ultimo aspetto, possiamo dire che, generalmente, i fattori di incertezza decisionale sono quattro.

107 Il primo è la presenza di elezioni regionali che ha indebolito le giunte vecchie e ha creato una dilatazione temporale di non operatività che ha rallentato il procedimento di attuazione.

È il caso di Puglia, Veneto e Calabria.

Tuttavia, la sola finestra elettorale non può essere vista come fattore di lentezza e ritardo decisionale: L’Emilia-Romagna è andata ad elezione nel Novembre del 2014 ma questo non ha impedito di approvare la legge regionale, seppur in leggero ritardo rispetto alle first movers.

Un secondo elemento è il rapporto tra le Regioni e lo Stato centrale soprattutto dopo la l.194/2014 in merito alla legge di stabilità del 2015. Qui è rilevato molto la congruità politica delle giunte regionali con la compagine governativa, diventando incentivo ad approvare la legge entro le scadenze.

È il caso della Liguria, Toscana, Umbria e Marche.

Terzo fattore è legato alle richieste del personale delle province da ri- allocare e i costi che le Regioni hanno dovuto assumere, evidente fattore di rallentamento nelle scelte legislative di alcune regioni come la Basilicata che ha predisposto un piano di ri-allocamento del personale, predisponendo anche un fondo a tale scopo senza però muoversi nella direzione della scelta legislativa.

Infine, quarto e ultimo elemento è dato dalle dinamiche di costruzione del consenso intorno alle scelte dell’Osservatorio, della Giunta e del Consiglio Regionale.

La natura e la composizione degli Osservatori, la discussione tra maggioranza e opposizione e il ruolo negoziale di ANCI, UPI e associazioni sindacali ha rallentato il processo decisionale.

È il caso della Calabria, della Lombardia, del Piemonte e del Veneto. In questo ultimo caso vi è stata contrapposizione tra i rappresentanti degli interessi delle province centrali (Treviso, Padova e Venezia) che chiedevano la leadership nel processo decisionale in contrapposizione alle altre province, in particolar modo Vicenza.

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