Cosa ne pensano gli amministrator

I diretti protagonisti del “palcoscenico” della Legge Delrio sono gli amministratori, sia politici che tecnici.

Ognuno di loro ha messo in campo il proprio bagaglio di idee e di esperienza per fronteggiare, in un primo momento, lo shock derivante dal riordino istituzionale, radicale, della Legge Delrio, passando poi per il triennio 2015-2016-2017, gli anni apicali della riforma, fino ad arrivare alla fase di transizione di oggi che può conoscere solo due alternative: o ritorno al passato nella forma ex quo ante o verso il futuro, completando la trasformazione in ente di secondo livello.

Quasi tutti gli amministratori intervistati ritengono che sia stato un errore giuridico forte non aver proceduto per prima a riforma Costituzionale, eliminandone la tutela costituzionale.

Altri ritengono, come il Vicesegretario Generale della Provincia di La Spezia, che invece era necessario intervenire sul D.lgs. 267/2000, T.U.E.L., attraverso un riordino incisivo sulla materia degli enti locali e solo dopo intervenire sulla Costituzione.

Secondo gli amministratori, intervenire a Costituzione inalterata, ha portato non poca confusione: dall’oggi al domani si è proceduto alla trasformazione dell’ente Provincia: sostanzialmente il nome è rimasto invariato, ma l’ente è stato trasformato in ente di area vasta, senza soldi, la cui forma, le dimensioni e le funzioni, tranne quelle fondamentali, non sono state ben definite; sempre secondo gli amministratori, altro grande deficit è stata la trasformazione dell’ente, in ente di secondo grado.

Si è passato da ente di primo grado con elezione diretta del Presidente e del Consiglio, a elezione indiretta di entrambi gli organi con un sistema a detta di alcuni amministratori “perverso” che ha portato in alcuni casi, come a La Spezia, il Presidente espressione di una coalizione e il

183 consiglio espressione di un’altra coalizione, con la conseguenza che necessariamente bisogna ricercare la convergenza su ogni decisione da prendere.

In questo senso esemplare è il caso del Presidente della Provincia di La Spezia Cozzani, che in un anno e più di mandato è riuscito a far approvare quasi tutte le decisioni all’unanimità, appellandosi al senso di responsabilità e di coscienza dei consiglieri che una volta entrati nell’aula consiliare “non rappresentano più i partiti di appartenenza ma la Provincia tutta”.

In Toscana questo deficit è sottolineato da tutti i Presidenti intervistati, marcando come l’elezione indiretta degli organi ha tagliato quel filo diretto che legava l’ente al cittadino e che sopperiva alle mancanze dell’ente comunale.

Di questo proposito è lo stesso neoeletto Presidente della Provincia di Pisa che auspica un ritorno almeno all’elezione diretta, l’unica capace di dare “anima” alla Provincia.

Sul piano di riordino delle funzioni provinciali non fondamentali, la Regione Liguria e Toscana appartengono a due categorie differenti: la Liguria ha proceduto a un riordino lieve delle funzioni, lasciando sostanzialmente intatte le Province mentre la Toscana ha posto in essere un riordino fortemente accentratore con l’obiettivo di eliminare formalmente le Province e creare le cd macro-aree, che dovrebbero costituire un livello plus e ulteriore rispetto all’ente di area vasta. In Provincia di La Spezia, il Presidente Cozzani e il Dirigente Casarino confermano questa governance per l’ente, affermando che alla Regione sono andate la funzione di caccia e pesca, formazione, difesa del suolo e turismo e in un secondo momento anche la competenza per i centri dell’impiego.

D’altra parte, in Toscana, il Presidente Lorenzetti di Massa-Carrara e il dirigente Pozzana di Pisa, ma anche il Sindaco di Arezzo Ghirelli, confermano la scelta scellerata della Regione di accentrare a sé tutte le

184 funzioni, compreso anche l’ambiente che da Costituzione vigente è una materia di competenza dello Stato (su questa materia il Presidente della Provincia di Grosseto ha fatto ricorso al TAR e ora la situazione è in fase di sviluppo).

Sul tema delle Unioni e Fusioni, tutti gli amministratori sono d’accordo nel dire che è stato un vero e proprio fallimento, per tanti motivi: da ragioni campanilistiche, alla mancanza di interessi dei vari comuni fino ad arrivare alla mancanza di obbligatorietà del processo, nonostante i profili di incentivazione che secondo alcuni sono fini a sé stessi.

In provincia di La Spezia c’è stato qualche tentativo di fusione tra i comuni di Castelnuovo e Ortonovo, poi naufragato con la bocciatura del Referendum consultivo; lo stesso fenomeno nella Provincia di Pisa, tranne qualche esempio che funziona bene nel Mugello: tutto questo considerando che la Toscana è dotata di una legge regionale, che già prima della Delrio, premiava i comuni per i processi di fusione e unione. Più diffuso invece è stato il processo di funzioni e competenze esercitate in gestione associata dai vari comuni, di dimensione più piccola, per garantire la qualità e l’efficienza del servizio, tra cui i servizi sociali, la polizia municipale, il SUAP e la centrale unica di committenza.

Su quest’ultima funzione i Comuni ha intrapreso due strade: o creare una C.U.C. attraverso una piattaforma di comuni limitrofi o affidarsi alla Provincia come casa dei Comuni: questa realtà è molto diffusa nelle Province analizzate ma purtroppo sconta spesso la mancanza di fondi e soprattutto la mancanza di personale e di personale qualificato che si occupi della centrale di committenza.

La provincia di Pisa, grazie al dirigente Pozzana, oltre a viabilità e edilizia scolastica, sta investendo molto su tale funzione, attraverso un percorso di modifica del Regolamento che renda il servizio più efficiente e a portata dei Comuni; ma anche qui il taglio del personale si è fatto sentire.

185 Per quanto riguarda il futuro dell’ente, tutti gli amministratori concordano nel dire che la Legge Delrio necessita di un tagliando e di un ripensamento generale.

Secondo gli amministratori, la bocciatura del Referendum del 2016 ha rappresentato, tra le tante cose, anche la sensibilità e l’attaccamento dei cittadini all’ente Provincia, che ha costituito negli anni un presidio importante vicino ai cittadini, con e in alternativa al Comune.

Un ente nella situazione attuale, senza soldi e personale, neppure per poter esercitare le funzioni fondamentali della Delrio, va assolutamente ripensato: ad oggi le uniche funzioni esercitate maggiormente dalle due realtà sono edilizia scolastica e viabilità.

Tutti sono partiti dal presupposto che era sicuramente necessaria una riforma di sistema che togliesse qualche livello istituzionale e tagliasse un po' di burocrazia, ma non era sicuramente la Provincia l’ente da colpire, per due motivi fondamentali: rappresenta un importante e storico presidio sul territorio (girando per le varie province mi sono accorto proprio dell’attaccamento all’ente sia da parte dei più anziani che dei più giovani) e non ha costituito assolutamente un “carrozzone politico” negli anni ma ha saputo gestire importanti processi di trasformazione sociale ed economico della società provinciale: da esempio è il caso della Provincia di Pisa che negli anni ottanta scongiurò il trasferimento della società Piaggio attraverso un piano di investimenti e di innovazione, grazie al contributo della Scuola Superiore Sant’Anna, che ha permesso di salvare centinai e centinai di posti di lavoro.

Molto degli intervistati avrebbero preferito un intervento sul sistema regionale istituito solo negli anni Settanta e considerato lontano dai cittadini.

Il primo passo per migliorare lo status quo è quello di ridare “linfa” allo spirito delle Province attraverso il ritorno all’elezione diretta degli organi di Governo.

186 Solo successivamente c’è da ripensare quale direzione prendere: se la gran parte degli amministratori auspica quantomeno un ritorno allo status ex ante, ci sono alcuni amministratori, in particolare Pozzana e Lorenzetti, della Toscana, che vedrebbero di buon occhio un completamento della riforma, proseguendo sulla direzione di ente di area vasta ma con forme e modalità che siano uguale per tutte le Regioni (ad oggi alcune Province limitrofi non possono più partecipare allo stesso bando perché la Regione di appartenenza ha proceduto magari ad un riordino diverso dell’altra Regione), ma soprattutto con un riordino funzionale che sia proporzionato alle risorse assegnate.

Sulla volontà e la capacità del nuovo Governo di mettere mano alla Delrio, il pensiero emergente è quello di forti dubbi e perplessità: non tanto sulla capacità della classe dirigenziale quanto per le posizioni dei partiti di governo che si collocano agli antipodi: da una parte la Lega, con una forte tradizione autonomista, propone il ritorno allo status ex ante delle Province tanto che ad Aprile è stato presentato una proposta di legge che propone il ritorno all’elezione diretta degli organi mentre il M5S è per un totale superamento dell’ente tanto che all’ultima tornata elettorale provinciale non si è presentata e solo, nel caso di Pisa, ha appoggiato il candidato espresso dalla Lega.

Complessivamente possiamo dire che dietro alla Riforma Delrio c’erano grandi aspettative da parte di tutti: una riforma che doveva alleggerire l’assetto istituzionale, tagliare un po' di spesa pubblica ed eliminare un po' di burocrazia.

La stessa era stata appoggiata inizialmente dai sindaci che vedevano di buon occhio l’abolizione dell’ente provinciale, potendo così ottenere un rapporto diretto con la Regione, impensabile, soprattutto per i piccoli Comuni il cui peso è relativo.

La Legge di stabilità del 2014 prima e la riforma costituzionale dopo hanno infranto la portata “riformista” della Legge creando un vero e proprio boomerang istituzionale che vede oggi tutti gli amministratori

187 schierati nel dire che la Riforma è fallita nel suo intento e che ora è necessario mettere mano al “cantiere aperto” della Delrio.

188

Appendice

Interviste integrali

Cosa ne pensano gli Amministratori di ieri e di oggi Questionario

1) La legge Delrio ha creato “confusione”: non era più opportuno procedere prima a riforma Costituzionale e poi solo dopo procedere ad una legge di riordino istituzionale? Che cosa ha comportato in concreto la sostituzione in enti di area vasta e non la soppressione delle Province?

2) Come è stato affrontato il problema in Regione/Provincia? Quali funzioni sono andati ai comuni e quali alla Regione?

3) La Legge Delrio ha puntato molto sul processo di Unione/fusione, a che punto siamo in Regione/Provincia? Quali sono le funzioni che sono maggiormente gestite in forma associata?

4) Alla luce della bocciatura del Referendum del 4 Dicembre e delle elezioni che hanno visto vincere partiti opposti a quello che ha dato vita alla Legge Delrio, pensa che ci sia bisogno di un “tagliando”? Su cosa si dovrebbe incidere?

5) (* solo nel caso di Città Metropolitana) Uno degli obiettivi del legislatore era quello di pensare alle Città Metropolitane come le future “smart city” Europee? A che stadio è la Città? Quali sono le iniziative/ strategie che sono state mese in campo per raggiungere l’obiettivo?

189 Le interviste svolte sono eterogenee e tengono conto di tutti gli attori in gioco a cui si rivolge la Legge Delrio.

Le conclusioni a cui sono giunto sono indicative visto che coinvolgono solo alcune realtà della Liguria e della Toscana e non vogliono essere le conclusioni di tutti gli amministratori di tutte le Province Italiane. Il campione di amministratori è di undici.

• Dott. Peracchini Pierluigi, Sindaco di La Spezia

È vero.

In un paese normale prima si fa una riforma Costituzionale visto che oggi Comuni, Province, Regioni e Stato hanno la stessa garanzia costituzionale e poi si va a riformare con la riforma Costituzionale. Errore grave perché in concreto, non solo c’è stato un vulnus grave dal punto di vista democratico visto che gli amministratori non sono più eletti direttamente, ma oggi è un ente di secondo livello formato da solo amministratori, sono state spostate delle competenze e le competenze che sono rimaste non sono state supportate dal punto di vista delle risorse e del personale.

La Legge Delrio è stata un fallimento sotto tutti i punti di vista, un’illusione di razionalizzare la spesa quando invece ha creato un collasso istituzionale di un ente costituzionale, con Province in pre- dissesto e servizi carenti ai cittadini, basta pensare alla manutenzione delle strade.

Sul piano delle funzioni, quasi tutte le funzioni sono andate alla Regione, fatto salvo la competenze per la manutenzione sulle strade, l’ambiente e autorizzazioni ambientali e poco altro, visto che la competenza sui centri per l’impiego è andata in Regione, la competenza sugli animali selvatici è andata alla regione, l’antisismica è andata in

190 Provincia, caccia e pesca alla Regione: sostanzialmente la Regione dovrebbe essere un ente di programmazione ma in questo modo è diventato un soggetto gestore, come è avvenuto in Liguria.

Sul piano delle Unioni/fusioni in provincia di La spezia non vi è stato alcun processo, con un fallimento sostanziale di quella che era la ratio iniziale del Legislatore; sostanzialmente mancano le idee e le risorse a farlo, servirebbero più forme di obbligatorietà per i comuni sotta una certa soglia di abitanti.

La verità vera è che in un paese normale, dopo l’entrata nell’Unione Europea, si sarebbe dovuto eliminare qualche livello amministrativo; si potevano eliminare le Regioni creando le Province da 300.000 abitanti in più ed eliminando i comuni sotto i 5000 abitanti al fine di garantire maggiori servizi ai cittadini.

Il referendum del 4 Dicembre è stato un Referendum un po' contro l’arroganza del Governo, un po' i cittadini non hanno creduto che quella fosse la riforma giusta per il paese, valutando anche l’impatto dovuto alla mancanza delle Province.

C’è bisogno di un tagliando serio che tagli qualche livello amministrativo e rende il percorso burocratico più fruibile.

È sicuramente un punto di partenza ritornare allo status ex ante, poi da qui bisogna prendere una decisione come sopra; il Sindaco non è per una riforma delle province ma attribuirebbe più funzioni alle Province come la Sanità, visto che il sindaco ha importanti funzioni in materia di Sanità ma non decide sugli organi di vertice delle Asl, c’è da cambiare ma in modo chiaro e trasparente: il vero problema del paese è la burocrazia. Guardando al Comune di La Spezia, l’amministrazione ha competenza sulle aree demaniali portuali, dall’altro lato c’è la marina militare con una base navale grande su cui non si può dire nulla; o si torna a fare un ragionamento in cui i comuni tornino ad essere di nuovo importanti o ci troveremo sempre in una democrazia incompiuta.

191 Da ultimo, il Sindaco spera che il nuovo Governo vada ad incidere sulla Legge Delrio ma non c’è una classe dirigente adeguata per una riforma di questo tipo; in un paese normale l’attenzione su questa riforma sarebbe la priorità ma non credo che ci sarà una attenzione almeno nel breve periodo; ribadisce la necessità di semplificare e creare un sistema che possa giocare alla pari con i restanti Stati Europei.

• Alessio Cavarra, già Sindaco di Sarzana

Negli ultimi anni la politica si è fatta un po’ prendere la mano dalle riforme ma di fatto poi molte di queste non hanno funzionato.

L’ex Sindaco Cavarra è uno di quei Sindaci che in passato ha sostenuto l’irrazionalità di partire dalla riforma delle Province mentre ha sostenuto la necessità di partire dall’alto, iniziando dal taglio del numero dei Parlamentari.

Infatti, l’idea di partire dalla soppressione delle Province per la razionalizzazione della spesa si è mostrato un fallimento perché di fatto oggi ci ritroviamo con un ente Provincia vuoto, senza una classe politica ben definita e poche risorse, il cui taglio non ha portato ad un risparmio vero e proprio: una riforma monca.

Prima di partire dalle Province, si doveva partire da dimezzare il numero di Parlamentari, operazione che avrebbe permesso di risparmiare di più che dai tagli degli stipendi dell’amministrazione Provinciale, e in successione riequilibrare il gap di responsabilità e indennità tra il Sindaco e il consigliere Provinciale.

Le Regioni così come sono state pensate hanno un ruolo legislativo importante ma molto meno importante delle Province che sono sempre state di sopporto alle amministrazioni comunali e vicine ai cittadini; ora l’ente Provincia non riesce più ad essere supporto delle Regioni e la sua mancanza si sente molto.

192 Sul piano delle funzioni, l’ex Sindaco conferma che rimangono alle Province alcune funzioni tra le non fondamentali come la pianificazione territoriale e la tutela dell’ambiente provinciale, la polizia provinciale con i compiti di polizia amministrativa, giudiziaria, stradale ambientale, edilizia, demaniale e protezione civile, il personale in eccesso, ma considerata dallo stesso come la più importante di tutte è la funzione legata alla predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio: il Comune di Sarzana ha usufruito molto di quest’ultima funzione: la stazione unica appaltante infatti ha sopperito alla mancanza di personale nei comuni anche se i tempi si sono di molto dilatati.

Sul piano delle Unioni/Fusioni, l’obiettivo della Delrio, secondo il Cavarra, era quello di favorire politiche associative intercomunali in grado di produrre economie di scala nella gestione dei servizi garantendo qualità ed efficienza nell’erogazione degli stessi.

Cavarra conferma che nella Provincia non ci sono stati processi di Unione e Fusione ma ci sono stati, nel Comune di Sarzana, tentativi di esercitare in associazione con altri Comuni funzioni come la polizia locale, il personale e i servizi informatici al fine di ridurre i costi e risultare più competenti.

La funzione più importante che il Comune di Sarzana ha esercitato in associazione è quella del SUAP, in gestione con il Comune di Ameglia. Tuttavia, sia il SUAP che altre funzioni gestite in forma associata sono andati incontro ad una serie di problemi che, sempre secondo Cavarra, rappresentano i motivi per cui il processo di Fusione/Unione: il campanilismo, la poco collaborazione tra i dipendenti su cui influiscono anche i colori diversi delle amministrazioni comunali.

Il referendum del 2016 era un Referendum più che giusto ma i cittadini hanno pensato fosse un Referendum sul governo senza guardare ai contenuti della Riforma

193 Rimane quindi una Legge Delrio che in parte è positiva ma in parte ha delle lacune che devono essere colmate, anche se non crede che l’attuale Governo sia capace di fare una riforma di qualità, per cui ci saranno Comuni a cui saranno tolti più fondi, Province senza risorse a cui sarà tolta ancora per tanto tempo la possibilità di essere regia politica e punti di riferimento per gli altri comuni del territorio provinciale.

• Dott. Casarino Marco, Vicesegretario generale amministrativo della Provincia di La Spezia

La Legge Delrio è stata emanata a Costituzione inalterata, quindi il limite della Delrio non è tanto il fatto che prima ci dovesse essere una riforma della Costituzione ma il fatto che si è caratterizzata come norma ponte che avrebbe dovuto essere efficace solo per un breve periodo intercorrente tra l’approvazione della Legge Delrio e una modifica costituzionale che avrebbe dovuto condurre ad una soppressione. Il Dott. Casarino pensa che se il legislatore doveva intervenire, doveva farlo in modifica al T.U.E.L. oppure una legge Costituzionale ad Hoc che contestualmente definisse la soppressione delle Province e l’iter della loro soppressione.

Invece è successo che la Delrio è stata appunto costituita come legge ponte e la modifica costituzionale in realtà nulla diceva sulla soppressione perché era un elenco di riforme costituzionali e quindi si limitava a cancellare la parola Provincia da tutto il testo Costituzionale; anche nelle norme transitorie non si definivano le modalità per andare al superamento, nel senso di capire chi avrebbe dovuto occuparsi di riordinare le funzioni e così come non si capiva i caratteri dell’ente di area vasta tanto che nel periodo intercorrente tra la Legge e la riforma Costituzionale molte Regioni si sono “sbizzarrite” a creare entità di

194 terzo livello come Toscana ed Emilia, mentre Regioni come Lombardia, Veneto e Piemonte hanno confermato l’ente.

La mancata soppressione delle Province e la trasformazione in ente di area vasta non hanno comportato nulla di fatto perché sono state in parte riordinate le funzioni e poi impoveriti gli enti mettendoli nella