Riordino finanziario delle Province

Come già più volte anticipato, agli intenti istituzionali della Legge Delrio sono prevalsi obiettivi di razionalizzazione e risparmio di spesa pubblica che hanno determinato una situazione di grave criticità finanziaria per le Province e in parte per le Città Metropolitane.

La legge di stabilità L.190/2014 ha creato un vero e proprio spartiacque con il passato, paralizzando di fatto i trasferimenti statali verso le province e bloccando ogni voce di spesa: tutto questo ha portato le province ad una situazione di predissesto e dissesto finanziario, con conti in rosso e nessuna disponibilità economica per far fronte alle tante funzioni fondamentali che la Legge Delrio ha attribuito alle Province. D’altro canto, la Legge di bilancio L. 205/2017 ha segnato una parziale inversione di marcia attraverso l’assegnazione di specifici fondi alle Province con la finalità di favorire la ripresa di una normale e corretta programmazione pluriennale, propedeutica e necessaria per l’esercizio ordinato delle funzioni fondamentali delle Province.

Questo paragrafo ha la finalità di evidenziare le tappe giurisprudenziali più importanti della Corte dei Conti che hanno condotto alla legge di bilancio per il 2018 e 2019 e di indicare alcune delle prospettive di riordino la cui necessità è stata elevata all’unanimità da amministratori, giuristi e giudici della Corte dei Conti, Sezione Autonomie.

La Corte dei Conti ha accompagnato la situazione di emergenza delle Province con molta attenzione e consapevolezza, nell’ottica del principio di coordinamento della finanza pubblica20tra i vari livelli di governo.

La prima deliberazione della Sezione Autonomie risale al 30 Aprile 2015 n.17; con tale deliberazione la Corte dei Conti parlava di annullamento della capacità programmatoria delle province, togliendo a

169 queste ultime la possibilità in tal senso di programmare le politiche di intervento sul territorio.

Essa, infatti, rileva una costante tensione sulle entrate, “determinata

dalla progressiva contrazione di quelle derivate, solo parzialmente compensate dal potenziamento delle entrate proprie; vistosi ritardi nell’erogazione dei trasferimenti erariali e regionali; le conseguenze delle reiterate manovre sul Fondo sperimentale di riequilibrio, che hanno, di fatto, annullato la capacità programmatoria delle Province; il consistente utilizzo di entrate a carattere straordinario per il finanziamento di spesa corrente, anche ripetitiva, cui le Province hanno fatto ricorso per fronteggiare la riduzione dei trasferimenti; “l’applicazione, talora integrale, dell’avanzo di amministrazione – peraltro influenzato dall’elevata mole di residui attivi – per il conseguimento dell’equilibrio di parte corrente”.

In sede di audizione della Corte dei Conti sulle province e città metropolitane, il 23 febbraio 2017, la Corte dei Conti ribadisce che le

“province sono enti istituzionali destinatari di funzioni proprie e fondamentali e funzioni conferite” “…infatti non sembra opinabile che dal progetto di riforma e dall’obiettivo di riassetto e razionalizzazione dei livelli di governo locale siano derivate norme che hanno inciso sull’autonomia delle Province, questo vale per l’articolo 1, comma 420 della L. 190/2014”, ciò significa che le province sono bloccate nella loro

capacità organizzativa con un taglio del 50% del personale.

La Corte chiude dicendo che, a seguito della bocciatura del Referendum, non siamo più in vista di una soppressione delle Province affermando che “Con il venir meno, dunque, della «programmata soppressione

delle province» sembra imporsi la necessità che, nelle politiche pubbliche di settore, l’operatività di detti Enti – previsti tanto dall’art. 114 che dall’art. 118 Cost. come soggetti istituzionali destinatari di funzioni proprie e fondamentali e funzioni conferite – non risenta degli effetti di tale prospettiva condizionata”; propone un riordino delle

170 funzioni non fondamentali che si basi su una corrispondenza tra compiti affidati e risorse assegnate mentre le funzioni fondamentali devono essere riformulate sulla base della “necessità di rivedere la coerenza e

la congruità delle misure finanziarie adottate con le esigenze immediate delle amministrazioni provinciali e ciò con riguardo al grave deterioramento delle condizioni di equilibrio strutturale dei relativi bilanci, determinatosi negli ultimi due esercizi conclusi ed al quale non hanno posto rimedio organico gli interventi di natura emergenziale succedutisi, in parte estranei al sistema regolativo della finanza locale”.

Il 23 Marzo 2017 la Sezione Autonomie viene convocata in audizione alla commissione parlamentare per gli affari regionali, in quella sede individua e segnala “il grave deterioramento delle condizioni di

equilibrio strutturale dei relativi bilanci”.

Allo stesso modo, dalla delibera è possibile espungere alcuni punti chiave:

• L’esito del referendum del 4 dicembre 2016 ripropone la necessità di valutare la coerenza della riforma delle Province ordinarie, avviata dalla legge n. 56/2014, con l’assetto istituzionale delineato dall’articolo 114 della Costituzione, non più modificato.

• La mancata espunzione delle Province dal testo della Costituzione impone di riconsiderare le stesse tra le componenti della Repubblica equi-ordinate ai Comuni, alle Città metropolitane, alle Regioni e allo Stato.

• La Costituzione individua le Province come enti autonomi titolari di funzioni proprie (art. 118 Cost.), che, al pari degli altri enti territoriali, hanno carattere esponenziale degli interessi dei territori e delle popolazioni su di esse insediate.

• Di fondamentale interesse, inoltre, sono le tematiche: dell’autonomia finanziaria, delle risorse finanziarie, dei bilanci e dei relativi vincoli ed obblighi, che si legano alla riconosciuta

171 capacità impositiva ed ai temi della compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio (art. 119 Cost.)21. Ultima delibera in ordine temporale è la delibera sezione autonomie della Corte dei Conti n.14 del 201722 con cui la Corte individua alcuni indirizzi utili al necessario risanamento finanziario delle province da adottare nella redazione del Bilancio 2018.

Per le Province e le Città metropolitane, che hanno predisposto il bilancio di previsione per la sola annualità 2016, è stata prevista

l’applicazione dell’art. 163 del TUEL “esercizio provvisorio e gestione provvisoria” con riferimento al bilancio di previsione definitivo approvato per il 2016 (art. 1ter del d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n.125/2015, come modificato dall’art. 18 del d.l. n. 50/2017); in base all’art. 18 del d.l. n. 50/2017, le Province e le Città Metropolitane possono predisporre, anche per il 2017, il bilancio di previsione per la sola annualità 2017 e, al fine di garantire il mantenimento degli equilibri finanziari, possono applicare al bilancio di previsione l'avanzo libero e destinato.

Si conferma altresì la possibilità di utilizzare, agli stessi fini, l’avanzo vincolato, tenuto conto dei rendiconti relativi all’anno 2016 e ciò in base al comma 462-bis dell’art. 1 della legge n. 232/2016 (legge di bilancio 2017) inserito dal terzo comma dell’art. 18 del d.l. n. 50/2017. Si tratta della facoltà per le Regioni di svincolare i trasferimenti già attribuiti alle Province e alle Città Metropolitane e confluiti nell’avanzo di amministrazione vincolato del 2016 per il loro mancato utilizzo; naturalmente gli spazi di spesa coperti dalle risorse in avanzo dagli esercizi precedenti devono indurre ad una particolare attenzione nella verifica della realizzazione delle stesse da considerare, in

21 _{file:///C:/Users/Joe/Desktop/20171107%20Delfino%20Pisa.pdf}

22_{http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_autonom} ie/2017/delibera_14_2017_sezaut_inpr.pdf

172 prima approssimazione, in termini di incidenza sulla cassa iniziale. Peraltro, sempre nell’ottica del mantenimento degli equilibri di cassa, occorre tenere conto che l’avanzo non forma oggetto delle

previsioni di bilancio.

Tuttavia, la situazione emergenziale delle Province e delle Città Metropolitane e la possibilità di predisporre bilanci soltanto annuali hanno determinato un sostanziale annullamento della capacità programmatoria degli Enti per cui in materia di investimenti, già limitati dalla scarsezza di risorse, la programmazione degli stanziamenti delle relative spese dovrà essere effettuata con una scrupolosità nella definizione della tempistica e della correlata esigibilità che consenta l’utile costituzione e la corretta gestione del fondo pluriennale vincolato. Sul tema è anche intervenuta la Corte Costituzionale con due sentenze molto importanti che sono state riprese anche dalla Corte dei Conti: la sentenza n.188/201523 _{e la sentenza 10/2016}24_.

Con la prima sentenza la Corte Costituzionale ha sottolineato il fatto che la possibilità di ridimensionare i trasferimenti incontrano particolari limiti costituzionali: una significativa riduzione dei trasferimenti a cui non è accompagnata una riduzione proporzionale delle funzioni è destinata a violare l’autonomia finanziaria e costituzionalmente garantita dagli articoli 117 e 119 della Costituzione nonché il principio di buon andamento della PA, art 97.

Il principio di buon andamento implica da un lato che le risorse stanziate siano idonee ad assicurare la copertura della spesa, a cominciare da quella relativa al personale, e dall’altro, che siano spese proficuamente per gli obiettivi indicati nel bilancio di previsione.

Eccessive riduzioni inoltre contrasterebbero con l’articolo 3 della Costituzione sia sotto il profilo della irragionevolezza sia sotto il principio dell’uguaglianza sostanziale in quanto il mancato esercizio

23 _{Sentenza n. 188/2015 del 9 giugno 2015 Corte costituzionale} 24 _{Sentenza n. 10 del 12 gennaio 2016 Corte Costituzionale}

173 delle funzioni delegate alle province afferenti a settori che possono essere assunti come nevralgici per la vita economica e sociale della comunità territoriale creerebbe ostacoli e discriminazioni di fatto tra i cittadini e nella sostanziale negazione dei loro diritti di libertà.

Infine, la Corte sottolinea il principio di programmazione degli obiettivi di bilancio contenuto nell’articolo 7 della legge 31 Dicembre 2009 n.196 per cui quando le scelte allocative del legislatore producono effetti innovativi rilevanti nelle relazioni finanziarie tra gli enti territoriali, esse devono essere accompagnate da adeguata relazione tecnica.

La sentenza 10 del 2016 riprende sostanzialmente quanto affermato dalla sentenza 188, affermando nel caso di specie che è violato il principio di buon andamento il quale implica che "le risorse stanziate siano idonee ad assicurare la copertura della spesa, a cominciare da quella relativa al personale dell'amministrazione, e che dette risorse siano spese proficuamente in relazione agli obiettivi correttamente delineati già in sede di approvazione del bilancio di previsione25". Quindi quando vengono operate scelte di riduzione delle risorse è necessario un ripensamento delle funzioni e dei compiti proporzionale alle risorse in bilancio: una scelta diversa da questa sarebbe considerata irragionevole.

Da ultimo la Corte ribadisce la necessità di rispettare l’articolo 3 della Costituzione anche nel lungo periodo di transizione che accompagna la riforma delle autonomie territoriali, periodo nel quale le norme impugnate non salvaguardano il principio di continuità dei servizi di rilevanza sociale.

L’importante lavoro di accompagnamento della Corte dei Conti e la volontà del legislatore di restituire parte dell’autonomia finanziaria alle Province ha portato alla legge di bilancio L. 205/2017.

La legge di bilancio per l’anno 2018 costituisce un grande punto di arrivo dopo il duro triennio 2014-2017 in virtù del trasferimento alle

174 province di specifici fondi e la possibilità di ritornare ad assumere (§Paragrafo 6.1); ma anche un solido punto di partenza per la legge di bilancio del 2019.

Infatti, le Province, dopo la bocciatura del Referendum, rimangono enti costitutivi della Repubblica ai sensi della Costituzione vigente a cui deve essere garantita la necessaria autonomia finanziaria e organizzativa.

Tra le tante misure della Legge di Bilancio per il 2018 il Presidente dell’UPI, Achille Variati, sottolinea le risorse per la spesa corrente per il 2017, il fondo pluriennale per gli investimenti sulle strade e le risorse per l’edilizia scolastica, lo sblocco per le assunzioni del personale (§ paragrafo 6.1).

Per quanto riguarda la spesa corrente, nella manovra vengono stanziati 317 milioni, che insieme ad altri 400 milioni già assegnati, raggiungono un totale di 717 milioni per il 2018 che permette di azzerare i tagli imposti dalla L. 190/2014, al netto della riduzione del 50% del personale; a queste risorse vanno poi aggiunte i fondi ottenuti dalla Province in dissesto e predissesto di 30 milioni annui per tre anni: tutti fondi che permettono di dare respiro alle Province e di recuperare in parte una capacità programmatoria pluriennale che in parte è andata perduta.

Importanti sono anche i fondi per gli investimenti di cui sopra, assoluta novità, visto che mai era stato assegnato un fondo che finanzia programmi straordinari di manutenzione della rete viaria provinciale; la legge di bilancio stanzia un totale di 1 miliardo e 620 milioni ripartiti in sei anni con una prima tranche per il 2018 di 120 milioni e di 300 milioni per il 2019.

Anche in questo caso sarà importante recuperare la capacità di progettazione pluriennale per restituire dignità alla rete viaria nel corso degli anni, a questi fondi si aggiungono i finanziamenti per l’edilizia scolastica, frutto dell’accordo tra Governo, Regioni, e Comuni che ha

175 permesso di sbloccare fondi per le scuole provinciali superiori pari a 1 miliardo e 400 milioni per il biennio 2018-202026.

Da questo punto di arrivo, sia l’UPI che molti della dottrina si sono adoperati per la redazione di linee guide da indicare al legislatore per continuare sulla strada già presa al fine del riordino finanziario- organizzativo delle Province.

Tra i molti della dottrina emerge il Prof. Francesco Delfino, esperto in contabilità e finanza degli enti locali e consulente esperto presso la Corte dei Conti e presso l’Unione delle Province Italiane (UPI).

Il Prof. Delfino ha provato ad individuare quelli che sono i pilastri di natura organizzativa e finanziaria per costruire le nuove Province, le sue sono indicazioni del tutto sperimentali ma che se attuate possono dar vita ad un nuovo modello di Province.

Il primo passo è creare un distacco totale dalla vecchia provincia e dalle politiche e dalle pratiche scorrette nella redazione dei precedenti bilanci tra cui fare il bilancio annuale e approvarlo a esercizio inoltrato o sostanzialmente chiuso; non utilizzare l’avanzo di amministrazione, non solo libero, ma anche destinato e vincolato per la spesa di investimento; annullare la propria capacità programmatoria considerando il DUP e la nota di aggiornamento al DUP come strumenti inutili e meri adempimenti amministrativi; alienare i beni patrimoniali non per reinvestire il ricavato in spesa produttiva e di investimento ma per rispettare il vincolo di finanza pubblica di cui alla legge 243/2012; accettare le proposte a rinegoziare il debito o rinviare al futuro oneri di ammortamento del debito in contrasto con l’art. 10, comma 2, della legge 243/2012 : “in attuazione del comma 1, le operazioni di indebitamento sono effettuate solo contestualmente all'adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell'investimento, nei quali sono evidenziate l'incidenza delle

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176 obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti”;

non preoccuparsi in primo luogo della qualità dei servizi resi per le funzioni fondamentali ma di chiudere il bilancio solo annuale in equilibrio finanziario affidando un ruolo chiave in questa ottica alla dirigenza finanziaria degli enti; non avere alcuna visione economica e soprattutto patrimoniale della gestione che chiudendo in costante e strutturale “perdita di esercizio” diminuisce il “netto patrimoniale” e quindi la ricchezza a disposizione del territorio di riferimento e da trasmettere alle generazioni future.

Di fronte a queste pratiche è necessario guardare avanti e recuperare prima di tutto la capacità di programmazione triennale e ultra, attraverso il Documento Unico di Programmazione, iniziando così dal 31 di Luglio di ogni anno un vero e proprio progetto di programmazione che guardi a tutto il territorio, questo risulta particolarmente importante se si guarda all’articolo 72 della Legge 205/2017 con cui si anticipano tutte le date per richiesta e

assegnazione degli spazi finanziari da richiedere per usare gli avanzi e “qualora sostenibile finanziariamente” il debito per gli investimenti; previsione molto importante ma alquanto inutile se i governi delle province non hanno ben chiaro cosa vogliono fare o quali progetti portare avanti: da qui la necessità di riprendere l’unico documento di programmazione in mano alle amministrazioni, il DUP.

Con la programmazione la Provincia può porsi come soggetto di coordinamento per il rilancio degli investimenti sul territorio sia di intervento diretto sia programmati dai comuni medio-piccoli; inoltre può accompagnare il processo di programmazione di tali enti, di richiesta di spazi finanziari alla Regione e allo Stato, di utilizzo di questi stati e alla rendicontazione di tali spazi.

In secondo luogo, è necessario il reperimento delle risorse finanziarie: le amministrazioni provinciali devono recuperare la capacità di

177 reperimento e di gestione delle entrate proprie e derivate: per le entrate proprie bisogna richiamare alla responsabilità la dirigenza ai fini della gestione di tutte le entrate nell’ottica di una auspicata autonomia finanziaria mentre per le entrate derivate le province devono acquisire nuovamente credibilità gestionale nei confronti di Stato e Regione. In terzo luogo, le Province devono recuperare la capacità di progettazione e di monitoraggio della spesa di investimento, attraverso la costruzione di un ente che fa della capacità di spesa per gli investimenti la sua componente principale; in tal senso il D.lgs.50/2016 così come modificato dal D.lgs. 56/2017 prevede che i progetti siano dotati di adeguati “cronoprogrammi” che vadano dal procedimento di gara fino alla fase del monitoraggio (collaudo).

In questa ottica di recupero della capacità di programmazione e di rilancio degli investimenti, deve necessariamente seguire una innovata relazione istituzionale tra Provincia e Regione: per far ciò occorre anche revisionare il quadro normativo nazionale e armonizzare quello regionale in modo da dare attuazione in tutte le Province alla funzione di assistenza tecnico amministrativa ai comuni medio – piccoli in un’ottica di razionalizzazione della spesa e d economie di scala; ma occorre anche che il nuovo ente si ponga come interlocutore privilegiato nell’attribuzione di risorse da destinare alla spesa di investimento riferibili alle funzioni fondamentali.

A livello organizzativo il Prof. Delfino parla di “un nuovo ente che sposta verso l’alto la qualificazione del personale27_{” puntando alla} ricostruzione di una nuova classe dirigenziale che si allontani dal precedente modello di Provincia e pensi in modo diverso alle nuove sfide del futuro.

C’è bisogno di personale altamente qualificato e formato al nuovo approccio della programmazione integrata sul territorio, alla gestione

178 controllata e alla rendicontazione dei risultati ottenuti attraverso le relazioni con Parlamento, Regione e Governo; a tal proposito la Sezione Autonomie, in audizione presso la commissione Bilancio al Senato, sottolineò la necessità che la Provincia torni ad essere un “soggetto di regia” dello sviluppo territoriale.

Sul processo di formazione dei dirigenti è in corso una collaborazione tra Corte dei Conti e UPI per stabilire le modalità e i processi di formazione sulla base delle indicazioni e novità contenuti nella riforma sulla contabilità degli enti territoriali di cui al D.lgs.118/2011 modificato e integrato dal D.lgs.126/2014.

Il percorso di formazione delle nuove province passa anche attraverso il ruolo degli amministratori: negli ultimi anni di difficoltà economica si è percepito molto l’assenza della politica con una classe dirigente che rimandava le proprie responsabilità e delegava alla dirigenza finanziaria. È necessario che la classe politica inizi a confrontarsi con i fondamenti della riforma sulla contabilità pubblica per prendere dimestichezza con gli strumenti di indirizzo e controllo utili alla loro attività ma è importante che il politico della “nuova provincia” creda nel nuovo ente e nelle sue potenzialità e finalità come livello di governo costituzionale. Da ultimo, è di fondamentale importanza la menzione e l’analisi del Documento redatto dall’UPI il 21 Settembre 2018 in occasione dei lavori preparatori della nuova legge di bilancio.

L’UPI parte dal presupposto che il ripristino di una ordinaria capacità di programmazione annuale e pluriennale non è stata ancora raggiunta ed è pertanto prevedere nella nota di aggiornamento al DEF e nella Legge di Bilancio misure specifiche sulle Province.

A metà settembre le Province che ancora non sono in grado di chiudere il bilancio 2018-2020 per situazioni di evidente squilibrio sono 5 su 76 e sono Alessandria, Vercelli, Lucca, Pistoia e Pescara, le Province in dissesto sono Caserta e Vibo Valentia mentre le Province in predissesto

179 sono La Spezia, Terni, Ascoli Piceno, Chieti, Potenza, Varese, Salerno, Biella, Verbania, Asti e Novara28.

Tale situazione, ancora avanzata, rileva l’UPI, è stata dovuto ad un errore nella valutazione del risparmio derivante dalla riallocazione del personale e dall’utilizzo di strumenti economici eccezionali non ripetibili.

Il vero risparmio si è avuto solo con il personale che è stato riallocato presso le Amministrazioni centrali e quelli che sono andati in pensione mentre per il restante personale il risparmio non c’è stato perché essi