IL REGIME DELL’ “ACTION PUBLIQUE”
8) LA COMPOSITION PENALE
Come anticipato, il legislatore francese ha creato alcune misure alternative alla poursuite privilegianti l’aspetto della riparazione ed altre, invece, l’aspetto punitivo. La
composition pénale privilegia quest’ultimo.
La legge del 23 giugno 1999 ha consacrato, infatti, non solo le “pratiche” alternative all’esercizio dell’azione penale esposte in precedenza173, ma ha anche introdotto una nuova misura chiamata “composition pénale”174. Invero, a differenza delle misure
171P. Milburn, La mediation pénale en France: quelle place pour les victimes?, in Justice
« restauratrice » et victimes, Les Cahiers de la justice, n. 1, pag. 114.
172V. ancora R. Cario e P. Mbanzoulou, La justice restauratrice une utopie qui marche?, ed. L’Harmattan, Paris, 2010, pp. 18 ss.
173Si tratta, come analizzato precedentemente, delle misure di: rappel à la loi, della mediazione penale, dell’orientamento verso una struttura sanitaria, sociale o professionale, della regolarizzazione della propria posizione e della riparazione del danno.
174V. sul tema della composizione penale B. Paillard, La fonction réparatrice de la répresion pénale, ed. L.G.D.J, Paris, 2007 pp. 163 ss.
alternative alla poursuite, sperimentate nella pratica giudiziaria ed inserite successivamente nel c.p.pén, la composizione penale è frutto di una decisione della
Chancellerie, la quale superando diversi ostacoli, è riuscita a mettere in atto un nuovo
strumento in grado di perfezionare e completare una misura voluta del governo, ma censurata nel 1995 dal Conseil Constitutionnel: “l’injonction pénale”175.
In breve, l’injonction pénale, rappresentava un primo tentativo di estensione della logica della transaction (misura che, come vedremo, è destinata a regolare materie tecniche, come quella doganale e fiscale, dove la titolarità a transigere è affidata ad alcune amministrazioni statali) ad una sfera predeterminata di reati comuni, la cui gestione sarebbe spettata esclusivamente al pubblico ministero.
Ebbene, l’attuale composition pénale, rispettosa dell’ammonimento del Conseil
Constitutionnel a proposito dell’injonction, s’ispira alla logica della “transaction pénale”176 prevista dall’art. 6 c.p.pén quale causa eccezionale di estinzione dell’action
publique, attraverso la quale un’amministrazione incaricata d’esercitare l’azione penale,
decide di non farlo, proponendo al soggetto il versamento di una somma di danaro.
La questione concernente la natura della transaction pénale è ancora oggi molto discussa nel dibattito scientifico francese. Tuttavia, a causa del suo carattere orientato maggiormente verso la riparazione, essa può essere descritta come una “sanzione amministrativa liberamente accettata”177. Infatti, il campo di applicazione della
transaction, è circoscritto a materie particolari come il diritto penale fiscale e doganale,
salvaguardanti il patrimonio dello Stato, e a disposizioni riguardanti la tutela delle acque e foreste che preservano le proprietà demaniali. Pertanto, quando un’infrazione lede gli interessi dello Stato, la transazione penale permette di ottenere la riparazione del pregiudizio sofferto più agevolmente rispetto all’esercizio della poursuite. In altre parole, il pregiudizio causato all’amministrazione è totalmente riparato attraverso l’esecuzione della transazione178.
175P. Milburn, C. Mouhanna, V. Perrocheau, Controverses et compromis dans la mise en place de la
composition pénale, in Archives de politique criminelle, UMR de droit comparé, Paris I, éd. Pedone, n.
27, pp. 151 ss.; A. Bureau, Etat des lieux d’un dispositif procédural atypique: la composition pénale, in
Archives de politique criminelle, UMR de droit comparé, Paris I, éd. Pedone, n. 27, pp. 125-150.
Il tema sarà approfondito successivamente, qui è sufficiente ricordare che il Conseil Constitutionnel nel 1995 ha censurato tale istituto, in quanto l’injonction rischiava fortemente di compromettere le libertà individuali. Le misure proponibili dal parquet, infatti, appartenevano alla categoria delle pene, le quali avrebbero per questo richiesto l’intervento di un giudice.
176Per approfondimenti sulla transaction pénale, v. J. Leblois-Happe, « De la transaction pénale à la
composition pénale », JCP 2000, I, 198 ; M. Boitard « La transaction pénale en Droit français », Rev. Sc. Crim. 1941, p. 150.
177 V. ancora M. Boitard op. cit. p. 151.
178In estrema sintesi queste amministrazioni sono abilitate a proporre agli autori del reato l’abbandono della poursuite, dietro riconoscimento della loro responsabilità e pagamento di una somma di danaro. In
Inoltre, merita di essere segnalato che il potere concesso ad alcune amministrazioni di esercitare l’action publique, rappresenta una deroga alle numerose regole che governano il suo esercizio ad opera del ministère public. La legge riconosce a tali amministrazioni il potere d’esercitare l’azione penale, esclusivamente di fronte ad infrazioni che ledono gli interessi da essi protetti. Come anticipato, l’action publique esercitata da quest’ultime, presenta caratteristiche diverse da quella esercitata dal pubblico ministero, soprattutto rispetto al fine da esse perseguito. Infatti, le sanzioni comminate dalle amministrazioni sono dirette alla riparazione del danno provocato attraverso la commissione dell’infrazione. In altri termini, l’action publique in questi casi ha come scopo quello di applicare non la pena della reclusione, ma un’ammenda; ovvero una pena pecuniaria sicuramente meno afflittiva rispetto alla reclusione, ma più celere e ugualmente efficace. Ciò dimostra che l’amministrazione esercita la poursuite per ottenere la riparazione del pregiudizio sofferto, e non per “punire” il colpevole179. Possiamo pensare, ad esempio, ad un’infrazione fiscale punita con la sola pena dell’ammenda, rispetto alla quale il potere di esercitare l’azione penale è riconosciuto all’amministrazione dei Contributi indiretti. Quest’ultima non condivide tale prerogativa con il pubblico ministero, il quale viene perciò ad assumere nel processo il ruolo di parte “aggiunta”. Infatti, salvo disposizioni contrarie, il pubblico ministero non ha in tali ipotesi l’esercizio esclusivo della
poursuite180. Se, invece, l’infrazione è punita con la sola pena della reclusione, l’action
publique tornerà ad appartenere al pubblico ministero e l’amministrazione conserverà, in
tal caso, lo stesso diritto riconosciuto in generale alla partie lésée di citare direttamente il responsabile innanzi al tribunale competente, al fine di déclencher l’action publique181. Infine, se l’infrazione è punita con la pena dell’ammenda e della reclusione, l’esercizio dell’action publique da parte dell’amministrazione competente, non si estende all’applicazione della pena della reclusione, ma riguarda soltanto la pena dell’ammenda182. Anche l’amministrazione delle Dogane (administration des Douanes)
caso di accettazione ed esecuzione della proposta, con il preventivo consenso del pubblico ministero alla conclusione della transazione, l’azione penale si estingue. V. M. Dobkine, “La transaction en matière
pénale”, in D., 1994, Chr., p. 138, il quale osserva che, essendo richiesto l’accordo del pubblico
ministero, il parquet ne condivide comunque la responsabilità.
179Quest’aspetto rende piuttosto problematica l’individuazione giuridica di tale “azione” esercitata dall’amministrazione competente. Il tema è particolarmente complesso e meriterebbe una trattazione specifica che esulerebbe, tuttavia, dal tema del presente lavoro. Per questo si rinvia alla lettura di alcune opere; A. Roger, « Le rôle de l’administration dans la procès pénal» thèse, Grenoble, 1980; B. Paillard,
La fonction réparatrice de la répression pénale, L.G.D.J.,2007, pp. 56 ss; F. Boulan, La transaction douanière, études du droit pénal douanier, in Ann. Fac. Dr. Aix- en- Provence, 1968, 219.
180B. Paillard, La fonction réparatrice de la répresion pénale, pp. 59 ss. 181Cass. Crim., 16 juillet 1927, D. 1928, 1, 77.
ha la possibilità di poursuivre le infrazioni in materia doganale, in concorrenza con il pubblico ministero, allo scopo di far condannare il responsabile alla pena dell’ammenda e alla confisca per ottenere la riparazione del pregiudizio causato dalla frode. Tuttavia, il giudice investito dall’amministrazione non può pronunciare la pena della reclusione183. Chiariti questi aspetti preliminari, è opportuno descrivere brevementela procedura della transazione penale184, prima di affrontare più da vicino il tema della composizione penale, al fine di individuare i punti comuni e divergenti delle due misure.
La transazione penale è una procedura che permette di evitare l’esercizio dell’azione penale, apportando una risposta rapida ed efficace di fronte a comportamenti causanti un danno ai beni tutelati dalle rispettive amministrazioni competenti. Si tratta di una procedura più celere e meno onerosa che consente di sfollare i tribunali e di garantire, allo stesso tempo, la riparazione del pregiudizio sofferto e la cessazione della condotta delittuosa. Come evidenziato in precedenza, l’aspetto singolare della procedura in esame è quello di essere affidata all’iniziativa delle autorità amministrative, a differenza delle altre procedure alternative alla poursuite che sono rimesse esclusivamente alla decisione dell’autorità giudiziaria. La transazione penale avviene, quindi, tra un’autorità amministrativa abilitata alla sua conclusione e una persona suscettibile di essere
poursuivie a causa della commissione di un’infrazione rientrante tra i settori tutelati dalla
stessa amministrazione. La proposta di transaction, ammissibile solo se l’azione penale non è stata ancora esercitata, è formulata in funzione delle circostanze e della gravità dell’infrazione, della personalità del suo autore, delle sue risorse finanziarie e della capacità dello stesso a farvi fronte. L’accordo concluso tra l’autorità amministrativa e l’autore dell’infrazione determina la natura e le modalità di riparazione del pregiudizio arrecato; esso precisa il quantum da versare e le obbligazioni imposte al responsabile per mettere fine al comportamento delittuoso. Prima di attivare tale procedura, l’amministrazione competente deve ottenere il consenso del pubblico ministero alla transazione; l’atto attraverso il quale il pubblico ministero dona il proprio accordo alla proposta di transazione è interruttivo della prescrizione dell’action publique. L’azione penale si estingue nel momento in cui il responsabile dell’infrazione ha eseguito, entro il
183Cass. Crim., 16 gennaio 1995, Bull. Crim., n.20
184Infatti, per i dettagli della procedura occorre fare riferimento di volta in volta alle rispettive discipline contenute, ad esempio, nel codice dell’ambiente, codice rurale, della pesca marittima o alla legislazione fiscale. Per una ricostruzione esaustiva dell’istituto v. ancora B. Paillard, La fonction réparatrice de la
répression pénale, L.G.D.J, Paris, 2007 e S. Guinchard, J. Buisson, Manuel de procédure pénale, V ed.
termine fissato nella transazione, l’integralità delle obbligazioni risultanti dall’accettazione della misura.
Orbene, nonostante la composizione penale s’ispiri ad una logica simile, essa in realtà non rappresenta una mera estensione della transazione penale185. Infatti, la transazione si è sviluppata all’interno di rami del diritto “tecnici” e speciali, mentre la composizione penale è una misura di diritto penale “comune” che si applica nell’ambito della procedura ordinaria. Inoltre, se la transazione penale non può essere considerata tecnicamente come una pena, dal momento che si sostanzia in una misura esclusivamente pecuniaria, la composizione penale ne presenta numerosi tratti (potendo incidere su alcune libertà fondamentali dell’individuo) senza perdere, tuttavia, la sua caratteristica principale che è quella di una misura “negoziata”. Resta fermo però che le misure comprese nella
composition pénale, non possono essere totalmente assimilate alla pena; poiché salvo la
CRPC (comparution volontaire sur reconnaissance de culpabilité), di cui abbiamo parlato, la pena non è “negoziabile”. L’elemento della “negoziazione” presente sia nella composizione che nella transazione penale, non è sufficiente a qualificare la prima come una sanzione liberamente accettata, allo stesso modo della seconda. Ciò perché le misure caratterizzanti la composizione penale, sono capaci di limitare fortemente i diritti del soggetto, al punto che la stessa composizione, una volta eseguita, è iscritta nel casellario giudiziale. La composizione penale e la transazione penale si distinguono, poi, anche per i loro obiettivi. Abbiamo osservato, infatti, che la transazione è strettamente legata all’idea della “riparazione” del danno in relazione a materie ben precise come, ad esempio, il settore fiscale, doganale, di tutela dell’ambiente, delle acque, della pesca ecc. Invero, in queste materie, non entra in gioco la protezione dell’ordine pubblico inteso nella sua accezione tradizionale; di conseguenza la transazione non ha lo scopo di punire o favorire il reinserimento sociale del responsabile dell’infrazione. Scopo primario è quello di ottenere rapidamente la riparazione del pregiudizio sofferto e di far cessare il comportamento contrario alla legge assunto dal suo autore. L’amministrazione che decide di transigere non perde alcunché ad abbandonare la poursuite ma, al contrario, essa può ottenere il quantum dovuto in tempi decisamente più rapidi. Allo stesso modo, il pubblico ministero non perde la prerogativa ad autorizzare la transazione penale di fronte ad infrazioni riguardanti particolari rami del diritto che richiedono un intervento più tempestivo186.
185Per queste considerazioni v. B. Paillard, La fonction réparatrice de la répresion pénale, cit. pp. 175 ss. 186V. ancora B. Paillard, La fonction réparatrice de la répresion pénale, pp. 178 ss.
La composizione penale si sviluppa, invece, in un contesto molto differente; ovvero più “repressivo”. In primo luogo, essa non ha come scopo esclusivo la riparazione del danno e, in secondo luogo, interviene in un settore, dove è leso l’ordine pubblico e non gli interessi protetti da una singola amministrazione. In più, contrariamente alla composizione penale, che richiede la convalida da parte del giudice, la misura della transazione, salvo le eccezioni stabilite espressamente dalla legge, non richiede l’intervento di un magistrato du siège, ma solo il consenso del Procureur de la
République alla sua attivazione.
Infine, le due misure si distinguono, come abbiamo visto, per gli attori. La procedura della composizione penale è puramente giudiziaria, mentre quella della transazione è in gran parte amministrativa. Nella prima è il parquet che ha l’iniziativa di attivare la procedura e di scegliere le misure della composizione, nell’altra, è l’amministrazione a transigere la poursuite, dietro fissazione dell’ammenda, con il responsabile dell’infrazione187. E’ utile ricordare ancora una volta che è richiesto comunque il consenso del pubblico ministero, prima che l’amministrazione possa iniziare una transazione. Ad esempio, l’art. 153-2 del codice delle foreste (code forestier) prevede che l’autorità amministrativa incaricata della tutela delle foreste, ha il diritto di transigere “après l’accord du procureur de la République”. Quest’ultimo profilo, relativo al consenso preventivo del pubblico ministero alla transaction, ha indotto alcuni studiosi a domandarsi se “la décision de transiger n’est pas en réalité prise par le ministère
public”188. Con la consegueza che, in tal caso, è pubblico ministero abilitato a transigere
l’action publique ad assumerne la responsabilità. Tale opinione non è tuttavia
unanimemente condivisa. Infatti, è stato sottolineato che sebbene la transaction richieda l’accordo del pubblico ministero, non è ugualmente possibile imputare la responsabilità della stessa a quest’ultimo. Il consenso del pubblico ministero si giustifica, infatti, perché la transazione ha come effetto quello di estinguere l’action publique e le infrazioni che possono costituirne l’oggetto sono quelle che attentano gli interessi finanziari dello Stato. Le amministrazioni che curano tali interessi, agiscono al fine della riparazione degli stessi e l’action publique da esse esercitata è molto particolare perché è connotata da un’impronta riparatrice. Ciò è testimoniato anche dall’impossibilità per le amministrazioni in esame, di esercitare l’azione penale per chiedere l’applicazione di
187B. Paillard, La fonction réparatrice de la répresion pénale, cit. pp. 182 ss.
188Come già precisato, si tratta di M. Dobkine, “La transaction en matière pénale”, in D. 1994, Chr., p. 138.
misure privative della libertà personale189. In altre parole, l’amministrazione “vittima” dell’infrazione, cerca innanzitutto di ottenere la riparazione del danno provocatole. Questa è la ragione per la quale il parquet è chiamato a esprimere il proprio consenso solo nel momento iniziale della transazione, lasciando poi all’amministrazione la libertà di scegliere il mezzo più efficace per ottenere tale riparazione. L’accordo del parquet sulla decisione dell’amministrazione di procedere ad una transazione, viene accostato all’immagine della remissione di querela della vittima, poiché si è di fronte ad infrazioni che non sono suscettibili di turbare l’ordine pubblico. La responsabilità della transazione incombe, quindi, secondo tale orientamento, sull’amministrazione competente e non sul
parquet. Al contrario, la composizione penale è rimessa all’iniziativa del pubblico
ministero e permette di transigere su un’azione puramente repressiva che mira all’applicazione di misure che non hanno alcun carattere riparatore190. La composizione
penale si distacca dalla nozione di riparazione che giustifica la transazione per estendersi a tutto il diritto penale.
In conclusione, dall’analisi delle due misure emergono svariati punti divergenti.
L’aspetto comune è dato, invece, dal fatto che entrambe sono misure sostitutive del processo e alternative al promovimento dell’azione penale, volute dal legislatore per ridurre l’affollamento dei tribunali e in grado di produrre un effetto estintivo sull’action
publique.
Orbene, a questo punto è possibile passare, più specificamente, alla trattazione della
composition pénale191.
Questa misura permette al parquet, per alcune infrazioni, di “negoziare” con l’autore dei fatti il non esercizio della poursuite di fronte all’adempimento, da parte di quest’ultimo, di alcune obbligazioni.
Come tutte le misure alternative analizzate in precedenza, anche la composition pénale può aver luogo solo prima dell’esercizio dell’azione penale. In altri termini, il pubblico ministero non deve aver già déclenché l’action publique e, allo stesso tempo, non deve esservi stata una costituzione di parte civile della vittima innanzi al giudice istruttore o un ricorso della stessa al tribunale correzionale mediante citazione diretta.
189V. ancora le osservazioni di B. Paillard, op. cit. pp. 183 ss.
190Come vedremo, anche l’ammenda, presente tra le misure della composizione, si riallaccia ad una funzione più “punitiva”, senza alcun fine di riparazione del pregiudizio causato dall’infrazione. Essa agisce, infatti, esattamente come un’ammenda penale.
191Per una visione d’insieme dell’istituto, v. R. Merle-A.Vitu, “Traité de droit criminel”, Procédure
L’art 41-2 c.p.p prevede che il pubblico ministero possa proporre, direttamente o per mezzo di un soggetto abilitato (un sostituto del procureur, un délégué o un ufficiale di polizia giudiziaria), ad una persona fisica che riconosca di aver commesso uno o più delitti puniti a titolo principale con la pena dell’ammenda o della reclusione fino a 5 anni, anche in connessione con una o più contravvenzioni, una o più della misure elencate nell’art.41-2 c.p.p192.
Occorre precisare che se il pubblico ministero ha già attivato la procedura della
composition pénale, la vittima non potrà più impedirne lo svolgimento poiché gli atti
della stessa sono interruttivi della prescrizione dell’action publique e la sua esecuzione, come vedremo, estingue quest’ultima. In questo caso, però, la vittima conserva sempre la possibilità di utilizzare la strada della citazione diretta innanzi al tribunale correzionale, il quale sarà competente a decidere solo sugli interessi civili193. Inoltre, la vittima può
usufruire della procedura dell’ingiunzione di pagamento (procédure d’injonction de
payer), nell’ipotesi in cui l’autore dei fatti non esegua l’obbligazione di riparare il danno
inserita tra le misure della composition.
E’ utile evidenziare come la composizione penale ha una connotazione repressiva molto più forte della mediazione o delle altre misure di repressione proponibili dal parquet; ciò perché l’esecuzione della composizione penale, incidendo direttamente sulle libertà individuali, è in grado di estinguere l’azione penale194. Tal elemento permette di inquadrare la composizione penale come un’azione repressiva sui generis195. Ed infatti, la presentazione della composizione penale fatta dal legislatore nel 1999, fu quella di una misura “originale” di alternativa alla poursuite.
Prima di affrontare la problematica riguardante la “natura” della composition pénale, occorre analizzarne gli aspetti procedurali.
La legge del 23 giugno 1999 n. 515 aveva riservato l’applicabilità di tale misura ai soli delitti e contravvenzioni tassativamente indicati e puniti con la pena della reclusione non eccedente i tre anni. In seguito il legislatore, tornando su una politica legislativa volta a ottenere una repressione penale più efficace, ne ha esteso (con la legge del 9 marzo 2004)
192In particolare l’art. 41-2 cpp elenca 17 misure, le quali saranno analizzate successivamente.
193Crim., 24 giugno, 2008, D. 2008, act. P. 2146, AJ pénal, p. 422, oss. Saas ; S. Détraz, La juridiction
pénale saisie de la seule action civil : une situation en voie de généralisation, Procédures 2008, Etudes
10.
194A. Bureau, Etat des lieux d’un dispositif procédural atypique : la composition pénale, in Archives de
politique criminelle, UMR de droit comparé, Paris I, éd. Pedone, n. 27, pp.125-150.
194V. ancora A. Bureau, op. cit., n. 27.
195V. B. Paillard, op. cit. pp. 175 ss. Inoltre va sottolineato che le altre misure alternative alla poursuite, pur operando come la composizione penale, prima dell’esercizio dell’action publique, non prevedono l’intervento di un giudice, né estinguono l’azione penale.
il campo di applicazione196, ad esclusione delle infrazioni apportanti un grave turbamento all’ordine pubblico. Oggi, quindi, la composizione penale risulta applicabile a:
-tutti i delitti puniti con la pena dell’ammenda o della reclusione inferiore o uguale a cinque anni, e alle contravvenzioni connesse agli stessi197;