Conciliazione giudiziale e Autotutela

L’autotutela145

non rappresenta una modalità di definizione delle controversie, ma l’istituto in forza del quale tutti gli uffici della Pubblica Amministrazione sono chiamati a rivedere un proprio atto e, una volta riconosciuto illegittimo, ad annullarlo o correggerlo per evitare l’aggravio di spese che potrebbe derivare dalla prosecuzione della controversia già instaurata, oppure, per impedire il conseguimento di un indebito arricchimento o comunque un risultato non conforme alla legge.

145 _{Istituto disciplinato da: l. 656/1994, art. 2 quater; D.M. 37/1997, in Bancadati fisconline; Circ. Ministero} delle finanze 198/1998, in Bancadati fisconline; Circ. Agenzia delle Entrate 143/2000 e 103/2001, in

Bancadati fisconline. L’autotutela è fondata sui principi basilari dell’ordinamento pubblico per i quali l’agire

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L’autotutela è applicabile d’ufficio, ma la maggior parte delle volte è sollecitata dagli stessi contribuenti, che si ritengono lesi dall’atto amministrativo loro notificato, oppure da altri organismi che ne tutelano gli interessi, quale il Garante dei

diritti del contribuente146. Unico motivo ostativo all’autotutela è l’esistenza di un

giudicato di merito sulla questione, favorevole all’Amministrazione. Non è invece di ostacolo, la mancata impugnazione dell’atto entro i termini previsti per il ricorso in Commissione tributaria (quindi può essere attivata in qualunque momento anche quando l’atto sia divenuto definitivo), né la pendenza di un giudizio avverso l’atto impositivo, quale che sia il grado del procedimento.

La facoltà è discrezionale e il suo mancato esercizio non costituisce oggetto d’impugnazione, anche se è stato stabilito che “gli uffici, anche in ipotesi di non accoglimento delle istanze di parte per l’accertata insussistenza delle ragioni addotte, avranno cura di comunicare agli interessati l’esito del riesame del’atto

contestato enunciando, anche succintamente i motivi del rigetto”147.

Il carattere premiale non è presente, in quanto la rettifica in autotutela dell’atto impositivo non comporta riduzione delle sanzioni se non quelle meramente consequenziali alla riquantificazione dell’imposta dovuta; inoltre le eventuali spese processuali si intendono compensate.

L’istituto permette di evitare il contenzioso e definire la pretesa tributaria, ma è un atto unilaterale dell’Amministrazione al quale, al massimo, il contribuente può dar

impulso e che difetta del profilo delle reciproche concessioni148.

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Il D.M. 37/1997, in Bancadati fisconline individua le situazioni che giustificano e rendono necessario il ricorso all’autotutela nella materia tributaria: errore di persona; evidente errore logico o di calcolo; errore sul presupposto dell’imposta; doppia imposizione; mancata considerazione di pagamenti d’imposta, regolarmente eseguiti; mancanza di documentazione successivamente sanata, non oltre i termini di decadenza; sussistenza dei requisiti per fruire di deduzioni, detrazioni o regimi agevolativi, precedentemente negati; errore materiale del contribuente, facilmente riconoscibile dall’Amministrazione. 147 _{Circ. Dir. Reg. Entrate Lombardia 16/11/199, n. 3/22993, in Bancadati fisconline, dove si fa riferimento} oltre che alle disposizioni applicabili, ai principi generali di trasparenza o obiettività dell’azione amministrativa.

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La particolarità dell’autotutela è legata, oltre che alla facoltatività della richiesta, ad un approccio discrezionale nell’esame. Il carattere discrezionale dell’istituto è fatto risalire, dal punto di vista normativo, nell’espressione secondo la quale “l’Amministrazione può procedere, in tutto o in parte, all’annullamento o alla rinuncia all’imposizione”, ove ricorrano i presupposti di illegittimità previsti dalle norme.

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Parte della dottrina149 ha ritenuto che la contiguità tra norme sulla conciliazione e

quelle sull’autotutela150

, fosse in realtà solo apparente, avuto riguardo al fatto che comunque, il campo di applicazione dell’autotutela esercitata in pendenza di giudizio e quello della conciliazione non coincidono. Infatti, mentre il presupposto dell’autotutela è un grave vizio dell’atto, evidente e riconoscibile, tale da indurre l’Amministrazione a ritirare la propria pretesa per evitare la soccombenza in giudizio e la condanna al rimborso delle spese della lite, la conciliazione si basa su una questione e una lite dall’esito incerto, suscettibile di soluzioni di

compromesso151.

Considerando il presupposto appena delineato dell’istituto dell’autotutela, ritengo che al fine di dare nuovo vigore al principio costituzionale secondo il quale “ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità” (art. 111 Costituzione), sia necessario prevedere la possibilità per il contribuente che abbia commesso errori nella redazione della dichiarazione di ritrattare la stessa per consentire un prelievo fiscale più possibile verosimile, con la previsione di una riduzione delle sanzioni, che deve sempre essere prevista come incentivo alla più completa collaborazione.

Inoltre sempre nella stessa ottica di equità processuale delle parti, a parere di chi scrive, se l’amministrazione attivasse l’autotutela a processo già instaurato dovrebbe essere prevista la condanna al rimborso delle spese processuali sostenute dal

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Tra cui D. Stevanato, L’autotutela dell’amministrazione finanziaria, Padova, CEDAM 1996; C. Consolo – C. Glendi, Commentario breve alle leggi del processo tributario, III edizione, Trento, CEDAM 2012.

150 _{Sostenuta tra gli altri da La Rosa in Dir. Prat. Trib., 1995, n. 1095, afferma che: la conciliazione ha come} proprio fondamento il ‘principio di autotutela’, in quanto rappresenta (come anche l’accertamento con adesione) una “forma speciale di revisione degli atti e ridimensionamento di pretese riconosciute in tutto o in parte indifendibili”. Questa parte della dottrina ritiene che le norme sulla conciliazione avrebbero semplice natura procedimentale, essendo tese a disciplinare le modalità di svolgimento dell’autotutela e il percorso per giungere all’estinzione del processo.

151

“Nella conciliazione si ricerca un ‘patto’ sull’imposta, proprio per l’incertezza della questione controversa, mentre alla base dell’autotutela vi è l’abbandono della pretesa da parte dell’Amministrazione e la rinuncia ad una lite destinata a chiudersi con la soccombenza. In presenza di vizi dell’atto tali da indurre l’Amministrazione al ritiro della pretesa, il contribuente non ha del resto alcun interesse a conciliare, e gli risulterà più conveniente attendere – in una posizione di relativa tranquillità - la decisione del giudice tributario.” Consolo – Glendi, Commentario breve alle leggi del processo tributario, Trento, CEDAM, 2012, pag. 588.

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contribuente, anche al fine di incentivare l’emanazione di atti dettati da maggior consapevolezza, da parte del Fisco.