4.2. Istituto della conciliazione giudiziale nel caso del fallimento
4.3.3. Nuova forza alla luce della delega fiscale contenuta nella legge 23/
189 Cass., Sez. Trib., 15/02/2007, n. 9222, in Bancadati Fisconline. 190
Sul punto A. Parlato, Considerazioni minime sul nuovo processo tributario, in Rass. Trib., 1996, pag. 1068; L. Tosi, La Conciliazione giudiziale, Aspetti procedimentali e operativi, in Il Fisco,1996, pag. 11124; F. Batistoni Ferrara, Conciliazione giudiziale : come, quando, perché, in Boll. Trib., 1996, pag. 1573.
191
“È ammissibile l’istanza di conciliazione formulata dal contribuente avanti la commissione tributaria di secondo grado, nonostante il contrario disposto dell’art. 48 del D.Lgs. n. 546/1992. Infatti, ciò avverrebbe in base alla norma derogatoria contenuta nell’art 2 sexies, comma 2, D.l. n. 564/1994, convertito con legge n. 656/1994”. C.T.R. Bolzano, 03/05/1997, in Bancadati fisconline.
192
L’art. 350, comma 3, c.p.c., dispone espressamente per il giudizio d’appello che il collegio “procede al tentativo di conciliazione ordinando quando occorre, la comparizione personale delle parti”. La conciliazione, come istituto di carattere processuale, è preclusa solo davanti alla Corte di Cassazione.
80
La legge 11/03/2014, n. 23, contenente “Delega al governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” (c.d. Delega
fiscale), in vigore dal 27/03/2014193, la quale prevede un’ampia riforma del sistema
fiscale finalizzata a razionalizzare il sistema tributario, contrastare l’evasione, l’elusione e l’erosione nonché a porre le basi per un rapporto fiduciario con i cittadini.
Tra gli altri punti, la legge prevede all’art. 10194, una delega per la revisione del
contenzioso tributario, ponendosi come obiettivo la revisione del contenzioso stesso e l’accrescimento dell’efficienza nell’esercizio dei poteri di riscossione delle entrate: uno dei punti principali, per la nostra trattazione, è la razionalizzazione dell’istituto della conciliazione giudiziale.
A questo si lega un secondo punto195 dedicato al potenziamento degli strumenti di
monitoraggio e analisi del contenzioso, al fine di incrementare l’efficacia in giudizio delle scelte dell’Amministrazione finanziaria: i decreti delegati hanno come scopo quello di puntare al miglioramento dell’efficacia della difesa in giudizio degli interessi erariali da parte dell’Agenzia delle Entrate, grazie al monitoraggio degli esiti delle controversie, basato su parametri ed indicatori matematici confrontabili nel tempo. L’attività di controllo strategico consentirà di elaborare una procedura informatica in grado di guidare gli enti impositori nella valutazione della
193
La pubblicazione è avvenuta in G.U. 12/03/2014, n. 59, data dalla quale decorre un anno, di cui dispone il governo per emanare i decreti legislativi attuativi.
194 “Art. 10. Revisione del contenzioso tributario e della riscossione degli enti locali.
Il Governo è delegato ad introdurre, con i decreti legislativi di cui all'articolo 1, norme per il rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente, assicurando la terzietà dell'organo giudicante, nonchè per l'accrescimento dell'efficienza nell'esercizio dei poteri di riscossione delle entrate, secondo i seguenti principi e criteri direttivi: a) rafforzamento e razionalizzazione dell'istituto della conciliazione nel processo tributario, anche a fini di deflazione del contenzioso e di coordinamento con la disciplina del contraddittorio fra il contribuente e l'amministrazione nelle fasi amministrative di accertamento del tributo, con particolare riguardo ai contribuenti nei confronti dei quali sono configurate violazioni di minore entità.”
195
Art. 10, lett d): “rafforzamento, costante aggiornamento, piena informatizzazione e condivisione tra gli uffici competenti dei meccanismi di monitoraggio e analisi statistica circa l'andamento, in pendenza di giudizio, e circa gli esiti del contenzioso tributario, al fine di assicurare la tempestività, l'omogeneità e l'efficacia delle scelte dell'amministrazione finanziaria in merito alla gestione delle controversie, nonchè al fine di verificare la necessità di eventuali revisioni degli orientamenti interpretativi dell'amministrazione stessa, ovvero di interventi di modifica della normativa tributaria vigente.”
81
sostenibilità della pretesa fiscale nei confronti del contribuente, della diffusione di contenziosi di particolare rilevanza economica o giuridica, del ricorso agli strumenti deflattivi del contenzioso, degli indici di impugnazione dei provvedimenti giurisdizionali e delle relative acquiescenze.
Inoltre la legge di delega fiscale interviene prevedendo una riforma complessiva
della disciplina dell’istituto della dilazione di pagamento dei tributi196, tutt’ora
caratterizzata da profonde differenze di trattamento a seconda del momento e della fase del procedimento di attuazione del prelievo in cui è richiesta. L’obiettivo della delega è quello di orientare la riscossione coattiva a favorire l’adempimento spontaneo del contribuente rispetto all’esecuzione forzata tradizionale. La riforma dovrebbe condurre all’eliminazione degli adempimenti richiesti ai fini della concessione della dilazione e a circoscrivere, quelli eventualmente necessari, ai soli fini del conteggio del numero delle rate concedibili. In questo modo si dovrebbe affermare un modello di dilazione completamente sottratto all’esercizio di poteri discrezionali ed interamente oggettivo, dal punto di vista dei presupposti di accesso
196
Art. 6, comma 5: “Il Governo è delegato ad introdurre, con i decreti legislativi di cui all'articolo 1, disposizioni volte ad ampliare l'ambito applicativo dell'istituto della rateizzazione dei debiti tributari, in coerenza con la finalità della lotta all'evasione fiscale e contributiva e con quella di garantire la certezza, l'efficienza e l'efficacia dell'attività di riscossione, in particolare:
a) semplificando gli adempimenti amministrativi e patrimoniali a carico dei contribuenti che intendono avvalersi del predetto istituto;
b) consentendo al contribuente, anche ove la riscossione del debito sia concentrata nell'atto di accertamento, di attivare meccanismi automatici previsti dalla legge per la concessione della dilazione del pagamento prima dell'affidamento in carico all'agente della riscossione, ove ricorrano specifiche evidenze che dimostrino una temporanea situazione di obiettiva difficoltà, eliminando le differenze tra la rateizzazione conseguente all'utilizzo di istituti deflativi del contenzioso, ivi inclusa la conciliazione giudiziale, e la rateizzazione delle somme richieste in conseguenza di comunicazioni di irregolarità inviate ai contribuenti a seguito della liquidazione delle dichiarazioni o dei controlli formali;
c) procedendo ad una complessiva armonizzazione e omogeneizzazione delle norme in materia di rateizzazione dei debiti tributari, a tal fine anche riducendo il divario, comunque a favore del contribuente, tra il numero delle rate concesse a seguito di riscossione sui carichi di ruolo e numero delle rate previste nel caso di altre forme di rateizzazione;
d) procedendo ad una revisione della disciplina sanzionatoria, a tal fine prevedendo che ritardi di breve durata nel pagamento di una rata, ovvero errori di limitata entità nel versamento delle rate, non comportino l'automatica decadenza dal beneficio della rateizzazione;
e) monitorando, ai fini di una sua migliore armonizzazione, il regime di accesso alla rateizzazione dei debiti fiscali, anche in relazione ai risultati conseguiti in termini di effettiva riscossione, con procedure che garantiscano la massima trasparenza e oggettività.”
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e delle rate fruibili, con evidenti benefici anche intermini di deflazione del contenzioso.
Tornando alla delega riguardo alla conciliazione, dopo l’intervento legislativo in tema di mediazione tributaria, è previsto adesso un rafforzamento della conciliazione giudiziale (vista la sua difficoltosa diffusione nel sistema del contenzioso tributario, a differenza di autotutela e accertamento con adesione pienamente entrati a regime), nell’ottica del generale ampliamento e potenziamento
degli istituti deflattivi197, auspicato anche dalla Corte di Cassazione198. In
particolare, in presenza di un esito del giudizio non troppo certo199, il ricorso alla
conciliazione porterebbe alla riduzione delle sanzioni amministrative (comma 6 art. 48) e di quelle penali.
In tale ottica, si ripropone la possibilità di estendere l’istituto anche ai gradi successivi al primo: data l’utilizzazione di un istituto processual-civilistico quale la conciliazione, e la volontà di armonizzare il processo tributario a quello civile, non si comprende la limitazione posta dal legislatore di poter utilizzare l’istituto “solo davanti alla Commissione Provinciale”, in quanto tale limite è assente dagli artt. 183 e 185 cpc, e anzi l’art. 350 cpc espressamente prevede la possibilità di esperire il tentativo di conciliazione in Appello. A questo va aggiunto che, tale delimitazione
197 Con un comunicato stampa del 13/03/2014, l’Agenzia delle Entrate ha diffuso i primi dati relativi all’istituto della mediazione tributaria, segnalando che nel periodo 2/04/2012-2/10/2013 sono state “attivate” 125.000 mediazioni e se ne sono chiuse positivamente quasi 72.000, con una percentuale di definizione del 57%. “La diminuzione considerevole del contenzioso si registra soprattutto sulle liti fino ai 20.000 € cioè quelle interessate dalla mediazione. Nei primi nove mesi del 2013, infatti, le mini controversie scendono del 25% rispetto allo stesso periodo del 2012, passando da 59.000 a 44.229. Si attesta intorno a 31.000 il numero di ricorsi di importo superiore ai 20.000 €, segnando una lieve variazione dello 0,5% tra il periodo di riferimento del 2013 e lo stesso periodo del 2012.” Il comunicato stampa illustra altresì il dato delle conciliazioni giudiziali che nel 2013 sono state 4.720 pari a circa il 5% del totale delle controversie aperte nell’anno.
198 La Corte di Cassazione ha ribadito che “il canone ermeneutico della ragionevole durata del processo , impone di favorire gli istituti deflattivo-conciliativi.” Cass. n. 9223 del 2007, in Bancadati Fisconline.
199
Da parte del contribuente si può prendere ad esempio il caso in cui, sia intervenuto un mutamento (a egli sfavorevole) della giurisprudenza, la cui oscillazione è spesso dovuta, in campo tributario, alla complessità e inintelleggibilità della normativa.
83
non è presente neanche nel processo del lavoro (artt. 410 e 420) in cui è prevalente l’interesse all’estinzione del giudizio rispetto al processo tributario.
A mio parere, nel processo tributario si possono delineare due interessi principali: quello all’ acquisizione del gettito e quello all’estinzione del giudizio. I due interessi non sono tra loro in conflitto, dato che nella fattispecie delineata, non esiste un effettivo danno per l’Erario nel pervenire alla conciliazione in primo o in secondo grado, dei due interessi quello assorbente sembra quindi essere quello a deflazionare il contenzioso cioè di pervenire alla estinzione del giudizio (prima possibile, ma anche in un momento successivo). Si tenga anche conto della previsione di una eventuale condanna alle spese del giudizio, che potrebbe spingere il contribuente o l’ufficio a tentare la conciliazione in un momento qualsiasi del processo stesso. Ritengo inoltre che il legislatore avrebbe potuto prevedere, sempre al fine di ampliare la portata applicativa dell’istituto, in termini di benefici per il contribuente, l’esclusione della punibilità (anziché la riduzione alla metà) delle sanzioni penali, così come è stabilito per coloro che si adeguano al parere espresso dalla apposita Commissione o dallo stesso Ministero delle finanze, a seguito di interpello da parte del contribuente.
Ulteriori proposte sono state poi avanzate dal Consiglio di Presidenza della Giustizia
Tributaria200. La prima consiste sostanzialmente nella eliminazione dell’art. 17 bis,
comma 1 nella parte in cui esclude la conciliazione giudiziale nel caso di esperimento dell’antecedente mediazione, così da permettere al contribuente l’accesso a tale strumento anche quando il tentativo di mediazione obbligatoria non sia andato a buon fine. Tale proposta s’inquadra nell’ambito di quella più ampia, e condivisibile, proposta di estendere la possibilità di attivare la conciliazione in ogni
200
“Questo Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, a seguito di lunga analisi e condivisa votazione, è giunto a determinarsi per l’espunzione dall’art. 17 bis, comma 1, della parte in cui si esclude la conciliazione giudiziale in caso di mediazione, così da permettere al contribuente l’accesso a tale strumento anche quando il tentativo di mediazione obbligatoria non sia andato a buon fine.” G. Passero, Questioni
attuali di diritto sostanziale e processuale. Il reclamo e la mediazione nel processo tributario, in Seminario di
84
stato e grado del processo tributario, in modo del tutto coerente con la natura di tale strumento e la finalità di deflazionare il contenzioso fiscale.
A questo fine il Consiglio ha proposto, in primo luogo, che nel caso in cui il reclamo/mediazione non dovesse essere accolto o lo fosse solo in parte, si debba prevedere la possibilità per il contribuente di integrare il ricorso con “motivi
aggiuntivi” da notificare al soggettoche ha emanato l’atto impugnato nel termine di
costituzione in giudizio del ricorrente, al fine di valorizzare in modo pieno il diritto alla difesa.
In secondo luogo, lo stesso Consiglio ha previsto201, per consentire di estendere la
conciliazione anche in appello (con la possibilità di definire anche parzialmente la controversia), la presentazione di un’apposita istanza dieci giorni liberi prima dell’udienza fissata per la discussione. L’istanza può essere unilaterale o congiunta. Nel primo caso deve contenere a pena di inammissibilità: l’indicazione esatta dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche su cui si basa; l’esatta precisazione dell’oggetto della conciliazione e dei relativi effetti tra le parti, dovendo il giudice valutarne, oltre all’ammissibilità, anche la fondatezza. Con tutti i problemi che ciò comporta, in concreto, sotto il profilo della disclosure da parte del contribuente di dati, elementi e argomenti giuridici che possono contraddire, indebolendole, le difese fino ad allora proposte.
Altra proposta202, riguarda la possibilità di riduzione delle sanzioni non più al 40%
ma ad 1/3 delle somme irrogate. Da notare che nessuna diversa gradazione delle sanzioni amministrative è prevista in ragione del “momento”, primo o secondo grado, in cui essa interviene, contrariamente a quanto prevede oggi il sistema degli strumenti deflattivi del contenzioso.
201
G. Passero, Questioni attuali di diritto sostanziale e processuale. Il reclamo e la mediazione nel processo
tributario, in Seminario di aggiornamento professionale per i Magistrati delle Comm. Trib., 17-
18/ottobre/2014, Civitanova Marche. 202
La presente proposta è avanzata nel Progetto di riforma organica del contenzioso tributario, proposta di legge presentata in Senato alla cui stipula hanno partecipato C. Glendi, A. Comelli, C. Soncini. Atto S. 988, Senatore G. Pagliari, Commissioni riunite 29° e 6° del 22/01/2014.
85
Analizzando poi l’utilizzo che viene fatto dell’istituto, si rileva che, per quanto riguarda la conciliazione in udienza, essa risulta utilizzata in modo sporadico soprattutto a causa della concreta impossibilità di redigere in udienza un verbale di conciliazione (con adeguata motivazione e corretta quantificazione delle imposte, interessi e sanzioni), e la carenza di poteri decisori in capo al funzionario tributario presente in udienza, che solitamente non dispone della necessaria autorizzazione. Nella prassi operativa della fattispecie, il giudice rinvia la trattazione della controversia al fine di consentire alle parti di redigere l’accordo conciliativo. L’ipotesi della conciliazione stragiudiziale è maggiormente diffusa, e nella maggior parte dei casi accade che, in pendenza di giudizio, una parte (spesso il contribuente) propone all’altra (l’ente impositore) la conciliazione totale o parziale della controversia con istanza depositata presso l’Ufficio competente. L’Ufficio, una volta valutata la proposta, contatta il professionista che assiste la parte, al quale formula una controproposta, rideterminando l’imponibile. Proposta e controproposta devono essere adeguatamente documentate e motivate, per convincere la controparte della necessità di transigere la lite: devono riportare fatti oggettivi, prassi e giurisprudenza inerenti alla fattispecie trattata nella controversia, al fine di giustificare la conciliazione e fornire al funzionario tributario gli elementi utili per ritenere di accettare la proposta.
L’Amministrazione dovrà quindi depositare la proposta di conciliazione, preventivamente sottoscritta dal contribuente, in Commissione Tributaria, il Giudice dovrebbe pronunciarsi sulla stessa senza fissare ulteriori udienze. Molto spesso accade, invece, che la proposta di conciliazione sia depositata ad udienza già fissata, determinando una sorta di procedimento “misto”: sottoscrizione fuori udienza ma l’udienza, in cui la Commissione prende atto dell’avvenuta conciliazione, si celebra comunque. In tal caso sarà necessario definire nei decreti delegati, quale deve essere il momento dal quale decorre il termine per il versamento.
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