Condizionalità: corsi e ricorsi storici

Aldilà del profilo attuativo, che comunque costituisce quello as-solutamente predominante nella analisi di qualsiasi politica atti-va¹⁰, in questa fase è anche doveroso, considerare l’apparato

10 È quindi assolutamente predominate il ruolo delle strutture deputate ad operativizzare la disciplina normativa. Su questi aspetti si rinvia ai contribu-ti di M.D^E M^INICIS,Il Patto per il lavoro del RdC alla luce dell’attuazione del Patto di servizio personalizzato: criticità e possibili soluzioni, e L. O^LIVERI, Una sfida all’organizzazione dei centri per l’impiego, presenti in questo volume.

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sciplinare del RdC, con l’obiettivo – si ribadisce – di esaminare uno dei suoi aspetti più controversi che, fin dal suo esordio, ha fatto discutere e cioè il rischio che, ove questa misura non sia ro-bustamente work test, condizionata cioè alla disponibilità al lavo-ro, possa indurre alla ricordata trappola di disoccupazione.

A legislazione vigente, questa verifica è, di regola, incardinata nel-la prestazione da parte dei titonel-lari/beneficiari di prestazioni eco-nomiche di due atti amministrativi, presso gli uffici competenti (oppure on line). La Dichiarazione di Immediata Disponibilità al lavoro (Did) e un Patto di servizio, variamente denominato, ove vengono individuati obblighi di attivazione e relative sanzioni in caso di inadempimento. La mancata prestazione di questi due atti comporta la decadenza da vari benefici, sia previdenziali che assi-stenziali: entrambi devono, infatti, essere prestati dai titolari di sostegno al reddito in caso di disoccupazione involontaria e cioè la Naspi e la DIS-COLL¹¹ (rectius, la richiesta di questi trattamenti equivale alla Did)¹²; il solo Patto di servizio deve essere sotto-scritto, in particolari condizioni, sia dai titolari di trattamenti di sostegno al reddito in costanza di rapporto di lavoro (CIG, con-tratti di solidarietà, ecc., qualora la riduzione di orario sia superio-re al 50% dell’orario di lavoro)¹³, sia dai beneficiari del reddito di inclusione (ReI), qualora, in esito ad un’analisi preliminare, la si-tuazione di povertà emerga come esclusivamente connessa alla dimensione lavorativa¹⁴.

11 Si tenga presente che, ai sensi dell’art. 2, comma 8, decreto, il RdC è cu-mulabile con «ogni strumento di sostegno al reddito per la disoccupazione involontaria».

12 Cfr. art. 21, d.lgs. n. 150/2015.

13 Cfr. art. 22, d.lgs. n. 150/2015.

14 Cfr. art. 5, comma 5, d.lgs. n. 147/2017.

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Ebbene, allo stesso modo – ai sensi dell’art. 4, decreto – anche tutti i componenti del nucleo familiare che beneficia del RdC¹⁵, se maggiorenni, disoccupati e non impegnati in percorso di studi o formazione, sono, pena decadenza dal beneficio economico, tenuti alla prestazione della Did e alla sottoscrizione di un Patto di servizio. Il documento assume la denominazione di Patto per il lavoro, oppure Patto di inclusione sociale, a fronte della ricor-renza di alcune condizioni soggettive che certificano ex ante la di-stanza dal mercato del lavoro, didi-stanza che determina anche l’ufficio competente alla prima convocazione degli obbligati¹⁶.

15 Sono esclusi dalla condizionalità i beneficiari della pensione di cittadi-nanza, i pensionati o comunque i soggetti di età pari o superiore a 65 anni, nonché i componenti con disabilità, se non obbligati nell’ambito della di-sciplina del collocamento mirato (comma 2). Può inoltre essere valutata l’esonero dagli obblighi connessi alla fruizione del RdC dei componenti con carichi di cura (in presenza nel nucleo di minori di tre anni, o soggetti con disabilità grave o non autosufficienza) (comma 3).

16 Cfr. comma 5. Sono considerati meno distanti da questo mercato: i di-soccupati non di lunga durata (cioè da non più di due anni), gli under 26, i beneficiari di Naspi o di altro ammortizzatore sociale per la disoccupazione involontaria (oppure quanti hanno terminato da non più di un anno di be-neficiarne) e, infine, coloro che hanno sottoscritto, presso un Cpi, negli ul-timi due anni un Patto di servizio ancora valido. Ove uno dei componenti il nucleo abbia anche una sola di queste caratteristiche, l’ufficio competente alla prima convocazione è il Cpi e il patto assume la denominazione Patto per il lavoro. In caso contrario, si occupa della prima convocazione il servi-zio competente per il contrasto alla povertà dei comuni, che si occupa, co-me nel caso del ReI, di valutare i bisogni del nucleo familiare (comma 11).

Ove, in esito alla valutazione preliminare, i bisogni siano prevalentemente connessi alla situazione lavorativa, l’ufficio competente è comunque il Cpi e i beneficiari sottoscrivono il Patto per il lavoro (comma 12, primo periodo).

Solo nel caso in cui il bisogno sia invece complesso e multidimensionale, i beneficiari sottoscrivono il Patto per l’inclusione sociale e sono coinvolti Cpi, servizi sociali e altri servizi territoriali (secondo periodo). Sul ReI, per

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Qui interessa soprattutto sottolineare che, come i soggetti in sta-to di disoccupazione, anche i beneficiari del RdC, se job ready, op-pure con bisogni di tipo lavorativo, sono tenuti a sottoscrivere un Patto di servizio presso il Cpi (o, se previsto a livello regionale, presso un operatore accreditato all’erogazione di servizi al lavo-ro), i cui contenuti sono del tutto analoghi, tranne che per alcune integrazioni¹⁷, al Patto di servizio personalizzato, introdotto dal Jobs Act¹⁸. È la stessa legge a chiarire le obbligazioni che scaturi-scono dalla sottoscrizione di questo documento e le sanzioni in caso di inadempimento, sicché il patto, come nel passato, funge, in realtà, da mero strumento di presa d’atto di obblighi scolpiti, comunque, nella prima¹⁹.

In particolare il regime decadenziale che accompagna il RdC (art.

7, decreto) appare, in linea generale, più severo²⁰ rispetto a quello

maggiori approfondimenti, si rinvia al contributo in questo volume di E.

MANDRONE, M. D’EMILIONE, Il Patto per l’inclusione: la funzione sociale del reddito di cittadinanza.

17 Cfr. comma 8. Per lo più si tratta dell’esplicitazione di attività e impegni che comunque si potevano già ritenere scaturenti dalla sottoscrizione del patto. Si segnalano come novità, la previsione espressa della redazione di un bilancio delle competenze, l’obbligo di registrazione alle piattaforme di-gitali dedicate al RdC e relativo obbligo di consultazione quotidiana, l’enucleazione nel dettaglio di alcuni servizi di inserimento al lavoro cui i soggetti sono a partecipare (progetti per favorire l’auto-imprenditoriali; col-loqui psicoattitudinali, ecc.).

18 Cfr. art. 20, d.lgs. n. 150/2015.

19 Si deve pertanto escludere la natura di contratto anche per questa tipolo-gia di patto, non diversamente da tutte le altre forme presenti nell’ordinamento. Sia consentito in proposito rinviare a M.MAROCCO, Teo-ria e prassi nell’attivazione dei disoccupati: il patto di servizio, in DLRI, 2008, vol.

30, 533-548.

20 Si aggiunga che, in tutti i casi di decadenza dal RdC, ai sensi dell’art. 7, comma 11, è altresì disposto che la prestazione potrà essere nuovamente

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in vigore per i disoccupati titolari di trattamenti di disoccupazio-ne, ovvero per i beneficiari del ReI. Nonostante ciò, va apprezza-to che la struttura del regime da ultimo introdotapprezza-to sia fondamen-talmente in linea con quello del più volte ricordato d.lgs. n. 150 e a cui, del resto, si era già inspirato il d.lgs. n. 147/2017 in tema di decadenza dal ReI. Infatti, anche nel caso del RdC la condiziona-lità viene declinata a seconda dell’obbligazione che il disoccupato non adempie e sono, di conseguenza, graduati gli effetti sanzio-natori in termini di riduzione dell’indennità. Prima del 2015, e cioè fino alla riforma Fornero (l. n. 92/2012²¹), invece l’apparato era sterilmente severo: qualsiasi tipo di violazione degli obblighi di attivazione determinava la secca perdita del sussidio.

Tornando al decreto, senza soffermarsi sull’apparato penalistico, comunque sintomatico della logica punitiva che colora la misu-ra²², l’impressione comunque di maggior rigore è confermato se si osservano alcuni degli obblighi di attivazione e la progressione sanzionatoria in caso di inadempimento e poi li si compara – sta-ticamente²³ – con le previsioni contenute nei d.lgs. n. 150 e n.

147 (vedi la tabella che segue).

richiesta solo decorsi diciotto mesi dalla stessa decadenza (6 mesi se nel nu-cleo familiare siano presenti minorenni o disabili).

21 Cfr. art. 4, commi 40-41, l. n. 92/2012.

22 Sul punto si rinvia al contributo di G.IMPELLIZZIERI, Le sanzioni nel reddi-to di cittadinanza, presente in quesreddi-to volume.

23 È evidente che la casistica può essere infinita e quindi solo nel caso con-creto potrà determinarsi se l’effetto della prescrizione è effettivamente più o meno afflittiva. Allo stato, staticamente, l’interprete può tuttavia conside-rare solo la norma generale ed astratta.

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In sintesi, considerando quattro inadempimenti rivelatori di scar-sa collaborazione del soggetto rispetto ad attività propedeutiche alla attivazione lavorativa, i trattamenti di disoccupazione risulta-no caratterizzati da un apparato sanzionatorio merisulta-no severo nel confronto con ReI e RdC, i quali, in sostanza, condividono ana-logo regime punitivo. Peraltro, estendendo l’analisi oltre l’attivazione lavorativa, e cioè considerando gli obblighi scaturen-ti dalla sottoscrizione del “progetto personalizzato” (Patto di

24 Ai sensi dell’art. 4, comma 15, decreto, il beneficiario del RdC deve offri-re, nell’ambito del Patto per il lavoro e del Patto per l’inclusione sociale, la propria disponibilità a partecipare a progetti a titolarità dei comuni «in am-bito culturale, sociale, artistico, ambientale, formativo e di tutela dei beni comuni, da svolgere presso il medesimo comune di residenza, mettendo a disposizione un numero di ore compatibile con le altre attività del benefi-ciario e comunque non superiore al numero di otto ore settimanali».

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clusione sociale nel caso del RdC), si nota che l’inadempimento nella seconda e più recente misura è più severamente punito, o perlomeno minore discrezionalità è concessa all’ufficio nel valu-tarlo²⁵.

Il rifiuto dell’offerta di lavoro, l’inadempimento più sintomatico della indisponibilità alla attivazione, costituisce in realtà l’unico caso, nella comparazione, in cui si rileva, una, seppur parziale, minore severità della disciplina applicabile ai beneficiari di RdC.

Ma sono necessarie delle precisazioni.

Nel caso dei disoccupati titolari di Naspi o DIS-Coll, il rifiuto di una proposta di lavoro congrua, diversamente dagli altri inadem-pimenti sopra analizzati, non comporta una progressiva riduzio-ne della prestazioriduzio-ne, ma determina la decadenza secca del tratta-mento di sostegno al reddito²⁶. Invece, nel caso di RdC è prevista la facoltà del beneficiario di rifiutare, entro un limite massimo, le offerte congrue di lavoro: tre nel primo anno di fruizione del

25 Per il ReI, in caso di mancato rispetto degli impegni specificati nel pro-getto personalizzato, la figura di riferimento del propro-getto, in prima istanza, richiamava formalmente il nucleo familiare al rispetto degli impegni. Nel caso di inottemperanza al primo richiamo, prevedeva un nuovo richiamo, con indicazione puntuale di impegni e tempi in cui adeguarsi, pena di so-spensione dal beneficio. Solo in caso di reiterati inadempimenti successivi al provvedimento di sospensione, si disponeva la decadenza (cfr. l’abrogato art. 12, comma 6, d.lgs. n. 147/2017). Invece nel caso di specifici inadem-pimenti degli obblighi del Patto per l’inclusione (frequenza dei corsi di istruzione o di formazione da parte dei componenti minorenni, o impegni di prevenzione e cura volti alla tutela della salute), le sanzioni sono prede-terminate nella legge sotto forma di decurtazione della prestazione econo-mica (due mensilità dopo un primo richiamo formale al rispetto degli im-pegni; tre mensilità al secondo richiamo formale; sei mensilità al terzo ri-chiamo formale; decadenza dal beneficio in caso di ulteriore riri-chiamo) (cfr.

art. 7, comma 9, decreto).

26 Cfr. art. 21, comma 7, lett. d, d.lgs. n. 150/2015.

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sidio, la prima utile, dopo il primo anno di fruizione, o in caso di rinnovo dello stesso RdC.

Nell’ambito di questa minore severità, tuttavia, cambia la nozione di congruità dell’offerta, ovverosia le caratteristiche che il lavoro proposto deve detenere per non essere rifiutabile, con l’effetto di imporre, sempre ad una comparazione statica, una maggiore di-sponibilità al lavoro rispetto al trattamento di disoccupazione.

A tale proposito, la comparazione con altri paesi, suggerisce che gli ordinamenti in genere valutano questa congruità considerando tre componenti: la componente geografica, relativa alla mobilità richiesta, quella materiale, relativa alla retribuzione prevista dal lavoro offerto e quella funzionale, relativa al tipo di attività e alla mansione svolta. Influisce poi sulla stessa congruità dell’offerta la durata dello stato di disoccupazione: il passare del tempo tipica-mente impone al soggetto una maggiore disponibilità ad accettare proposte di lavoro.

Il Ministero del lavoro meno di un anno fa²⁷ ha riscritto la disci-plina dell’offerta congrua (vedi tavola sotto), sostituendo quella più rigida contenuta nella riforma Fornero (vedi infra). Come an-ticipato, il più volte richiamato d.lgs. n. 150 già dispone che il ri-fiuto di impiego congruo²⁸ determina la decadenza dal trattamen-to di sostegno al redditrattamen-to e dello statrattamen-to di disoccupazione (l’impossibilità di una nuova registrazione prima che siano decor-si due medecor-si)²⁹. La nuova occupazione, oltre a rispettare criteri at-tinenti la tipologia contrattuale proposta (rapporto a tempo inde-terminato, o determinato o di somministrazione di durata non in-feriore a 3 mesi; tempo pieno o con un orario di lavoro non infe-riore all’80% di quello dell’ultimo contratto di lavoro;

27 Cfr. d.m. 10 aprile 2018.

28 Cfr. art. 25, d.lgs. n. 150/2015.

29 Cfr. art. 21, comma 9, d.lgs. n. 150/2015.

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ne non inferiore ai minimi previsti dai Ccnl), per essere congrua deve rispettare le condizioni sintetizzate nella tabella che segue.

Disoccupati percettori di misure sostegno al reddito Durata della

La disciplina appena sintetizzata, secondo il decreto, si applica anche ai titolari di RdC³⁰, ma è ulteriormente integrata³¹ dalla ta-bella sotto riportata (tratta dalle Slide di presentazione del decre-to alla conferenza stampa del Consiglio dei Ministri del 17 gen-naio 2019).

30 Non può non essere sottolineato che, di conseguenza, il rifiuto di un im-piego a termine di 3 mesi (o somministrazione), alle condizioni che verran-no descritte più avanti nel testo, può determinare la decadenza di un bene-ficio che, di regola, ha una durata di 18 mesi. Sul punto L.O^LIVIERI, Quan-do è congrua l’offerta “congrua” di lavoro?, in Phastidio.net, 21 gennaio 2019.

31 Cfr. art. 4, comma 8, lett. b, punto 5, decreto.

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In sostanza, attraverso una norma speciale³², si è deciso di modi-ficare solo la componente geografica e così, fermo restando le condizioni di congruità valide per i titolari di sostegni al reddito in caso di disoccupazione, inoltre a coloro che riceveranno il RdC è imposta una maggiore disponibilità a muoversi dalla pro-pria residenza (non domicilio) verso aree in cui si riscontri un ec-cesso di domanda di lavoro.

È evidente che sul punto si siano scontrate le diverse anime della coalizione governativa e la disciplina di compromesso che ne de-riva è, per tale motivo, piuttosto ingarbugliata. In una prima ver-sione del decreto, infatti, la progressione della componente geo-grafica era parametrata solo sulla durata di fruizione del beneficio economico e, pertanto, era massima (obbligo di accettare lavoro in qualsiasi parte del territorio nazionale) solo al rinnovo del be-neficio economico (trascorsi cioè 18 mesi di fruizione).

32 Così L.O^LIVIERI, Quando è congrua l’offerta “congrua” di lavoro?, cit.

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Questo principio è stato mantenuto, ma nella versione definitiva del decreto, è stato reso più severo, poiché si tiene conto anche del numero di offerte di lavoro rifiutate³³: già nel primo anno di fruizione, il limite geografico, di fatto, si annulla nel caso siano state rifiutate due offerte ed infatti la terza potrà provenire da qualsiasi parte del territorio italiano. Il prolungarsi del periodo di fruizione (12°-18° mese), insieme al numero di offerte rifiutate, accelera la progressione (già la prima offerta potrà essere entro i 250km) ed, infine, in caso di rinnovo del RdC, la disponibilità geografica è massima fin dalla prima offerta, pena la decadenza dal beneficio economico. Va detto che l’annullamento del para-metro geografico non vale per i nuclei familiari in cui siano pre-senti disabili (l’offerta dovrà essere sempre entro i 250Km)³⁴ e che la mobilità è economicamente sostenuta in quanto, in caso di accettazione di offerta oltre i 250 km si continua a percepire l’

RdC per 3 mesi (12 se presente nel nucleo disabili o minori), per coprire le spese di trasferimento³⁵.

In linea teorica, il Legislatore poteva intervenire su una qualsiasi delle tre ricordate componenti con cui si misura l’effettiva dispo-nibilità al lavoro, ma ha deciso di intervenire solo su quella geo-grafica. Dal 2004 in poi i governi Berlusconi invece – la linea era stata confermata da quello Monti – avevano sposato un approc-cio sanzionatorio di work first, imponendo la disponibilità ad ac-cettare un lavoro purchessia, parametrato cioè solo su requisiti quantitativi (retribuzione e distanza) e non qualitativi³⁶. Una delle

33 Cfr. art. 4, comma 9.

34 Cfr. art. 4, comma 9, lett. d.

35 Cfr. art. 4, comma 10.

36 Inaugurò questa strategia l’art. 1-quinquies, comma 1, d.l. 5 ottobre 2004, n. 249, conv. dalla l. 3 dicembre 2004, n. 291. In proposito si veda F.L^ISO, Appunti su alcuni profili dell’articolo 19, decreto-legge n. 185/2008 convertito nella legge n. 2/2009, in RDSS, 2009, 716.

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novità più importanti del d.lgs. n. 150 è stata proprio il supera-mento di questo approccio, reintroducendo il riconoscisupera-mento dell’elemento della «coerenza con le esperienze e le competenze maturate» in precedenza dal lavoratore. Il Legislatore poteva al-trimenti abbassare ulteriormente la congruità materiale; ciò peral-tro era oggettivamente difficile posto che, dalla riforma Fornero in poi³⁷, questo parametro è calcolato non più sulla base della re-tribuzione della occupazione perduta, ma in relazione all’importo, lordo, del sostegno economico percepito (maggiore del 20% dell’indennità), con un oggettivo peggioramento condi-zioni economiche che ne deriva.