3.3 La detenzione degli stranieri nei CIE
3.3.2 Le condizioni del trattenimento
Abbiamo già trattato dei presupposti che legittimano il trattenimento dello straniero in un Centro di identificazione ed espulsione: ai sensi dell'art. 14, comma 1 del testo unico, può essere disposto in tutti i casi in cui situazioni transitorie ostacolino la preparazione del rimpatrio o l'effettuazione dell'allontanamento, ovvero nel caso in cui si configuri il rischio di fuga84. Inoltre, può darsi luogo alla detenzione dello
straniero in attesa della definizione del procedimento di convalida del provvedimento di accompagnamento coatto alla frontiera, ex art. 13, comma 5 bis, e in attesa della decisione sulla richiesta di nulla osta all'espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale, ex art. 13, comma 3. Abbiamo anche accennato alla tutela giurisdizionale prevista contro il provvedimento in esame; comportando una restrizione della libertà personale della persona interessata, il provvedimento che dispone il trattenimento deve essere soggetto a convalida giudiziaria, nel rispetto dei tempi previsti dall'art. 13 della Costituzione, come infatti dispone l'art. 14, ai suoi commi 3 e 4.
Per quanto riguarda le modalità concrete del trattenimento, il testo unico prevede una disciplina alquanto scarna: l'art. 14, comma 2, si limita a imporre che lo straniero sia trattenuto nel Centro “con modalità tali da assicurare la necessaria assistenza e il pieno rispetto della sua dignità”. Inoltre, dopo aver rinviato all'art. 2, comma 6, il quale prevede l'obbligo di traduzione degli atti concernenti l'ingresso, il soggiorno e l'espulsione, l'art. 14 prosegue assicurando “in ogni caso la libertà di corrispondenza anche telefonica con l'esterno”. Una ulteriore indicazione sulla natura del trattenimento è data al successivo comma 7, da cui deriva il potere del Questore di adottare con l'ausilio della forza pubblica, “efficaci misure di vigilanza affinché lo straniero non si allontani indebitamente dal centro” e di provvedere, “nel caso in cui la misura sia violata, a ripristinare il trattenimento mediante l'adozione di un nuovo provvedimento”. Dalle disposizioni richiamate risulta indubbio il carattere restrittivo della misura.
Anche il DPR 394/1999 si occupa delle modalità del trattenimento, laddove al suo art. 21, comma 1, impone che le stesse debbano garantire, “nel rispetto del regolare svolgimento della vita in comune,
84 Ricordiamo che, in base al recente decreto legge 13/2017, “lo straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna ovvero giunto nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare”, che sia stato condotto in un hotspot ai fini della sua identificazione, e che si sottragga reiteratamente ai rilievi fotodattiloscopici e segnaletici, potrà essere destinatario di un provvedimento questorile di trattenimento in un Cie, in quanto il suo comportamento configurerà un rischio di fuga ai sensi dell'art. 14 del testo unico.
la libertà di colloquio all'interno del centro e con visitatori provenienti dall'esterno, in particolare con il difensore che assiste lo straniero, e con i ministri di culto, la libertà di corrispondenza, anche telefonica, e i diritti fondamentali della persona, fermo restando l'assoluto divieto per lo straniero di allontanarsi dal centro”. Inoltre, il successivo comma 2, si preoccupa che nell'ambito del centro siano assicurati i servizi occorrenti per il mantenimento e l’assistenza degli stranieri trattenuti o ospitati, i servizi sanitari essenziali, gli interventi di socializzazione e la libertà del culto, nei limiti previsti dalla Costituzione.
Come le disposizioni del testo unico, anche quelle contenute nel regolamento di attuazione si caratterizzano per indeterminatezza e genericità, niente dicendo sulle concrete regole di organizzazione e comportamento interne dei Centri. Questi ultimi, rientranti nella competenza del Dipartimento delle libertà civili e immigrazione del Ministero dell'interno, sono gestiti a livello locale dalle Prefetture tramite convenzioni con soggetti privati. Ai sensi dell'art. 22, comma 1 del regolamento 394, “Il Prefetto della provincia in cui è istituito il centro di permanenza temporanea e assistenza provvede all’attivazione e alla gestione dello stesso, disciplinandone anche le attività, a norma dell’articolo 21, comma 8, in conformità alle istruzioni di carattere organizzativo e amministrativo-contabile impartite dal Ministero dell’interno, anche mediante la stipula di apposite convenzioni con l’ente locale o con soggetti pubblici o privati che possono avvalersi dell’attività di altri enti, di associazioni del volontariato e di cooperative di solidarietà sociale85”.
Al fine di assicurare regole e livelli di accoglienza uniformi per l'organizzazione interna dei centri istituiti nel territorio nazionale e per l'erogazione dei servizi all'interno degli stessi, il Ministero dell'interno ha approvato in data 20 ottobre 2014, il regolamento recante “Criteri per l’organizzazione e la gestione dei centri di identificazione ed espulsione previsti dall’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, 286 e successive modificazioni”, in cui sono fissati gli standard per l’assistenza linguistico-culturale, la tutela della salute, la libertà di corrispondenza e il diritto di ricevere visite. Date le lacune del testo unico e del suo regolamento di attuazione, il decreto citato entra nel merito di quelle che possono essere considerate solo delle linee guida. Un aspetto importante a cui si presta attenzione nel documento riguarda il momento dell’ingresso nel Cie, in occasione del quale lo straniero deve essere informato, a cura del personale dell'ente gestore
85 L'art. 21, comma 8 fa riferimento alle “disposizioni occorrenti per la regolare convivenza all’interno del centro, comprese le misure strettamente indispensabili per garantire l’incolumità delle persone, nonché quelle occorrenti per disciplinare le modalità di erogazione dei servizi predisposti per le esigenze fondamentali di cura, assistenza, promozione umana e sociale e le modalità di svolgimento delle visite”.
addetto al ricevimento, coadiuvato dal mediatore linguistico-culturale, dei suoi diritti e doveri, delle modalità di trattenimento, e delle regole di convivenza all'interno della struttura.
Il regolamento contiene inoltre la Carta dei diritti e dei doveri dello straniero che, insieme ad altro materiale informativo, tra cui anche l'elenco degli avvocati che prestano patrocinio gratuito e l'opuscolo informativo di cui all'art. 10 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 per i richiedenti la protezione internazionale, deve essere messa a disposizione tramite affissione e consegna allo straniero86.
La parte più cospicua della Carta è, sicuramente, quella dedicata ai diritti dello straniero, che contiene ben sedici punti. Tra gli altri, sono sanciti il diritto della persona trattenuta a essere informata sui motivi del trattenimento e sulla possibilità di chiedere asilo; il diritto a esprimersi nella propria lingua o in altra conosciuta, con particolare riguardo ai colloqui con gli organi della polizia, con la direzione del Centro e con il proprio difensore; il diritto alla libertà di culto e all'assistenza religiosa; il diritto alla libertà di corrispondenza epistolare e telefonica87. Per quanto riguarda i doveri, il documento
impone di non allontanarsi dal Centro, di rispettarne le regole di convivenza civile e di organizzazione, i beni e le strutture, di rispettare l'igiene personale e la pulizia dei locali, nonché di risarcire eventuali danni arrecati a persone o cose.
Il regolamento non dimentica che i Centri di identificazione ed
86 Per garantire la conoscenza effettiva dei documenti informativi, il regolamento, all'art. 2, comma 3, prevede che i documenti elencati debbano essere messi a disposizione in una lingua comprensibile allo straniero e, in ogni caso debbano essere tradotti in inglese, francese, spagnolo e arabo.
87 A favore dello straniero trattenuto si sancisce inoltre il diritto alla tutela della salute psico-fisica; il diritto ad ottenere assistenza da parte del personale del Centro, ad essere informato della possibilità di ricevere l'assistenza di un difensore di fiducia, con eventuale ammissione al gratuito patrocinio, o, in mancanza, di un difensore nominato d'ufficio; il diritto a comunicare con l'autorità consolare del Paese di appartenenza e a segnalare l'avvenuto trattenimento a familiari e conoscenti; il diritto al colloquio, per tutto il periodo del trattenimento, con il personale dell'Ufficio immigrazione; il diritto alla libertà di colloquio all'interno del Centro e con visitatori provenienti dall'esterno, nei giorni e negli orari stabiliti, a seguito di autorizzazione della Prefettura; il diritto al colloquio con rappresentanti istituzionali, con il rappresentante dell'UNHCR, nonché con il personale specializzato dell'ente gestore e le associazioni che operano all'interno del Centro ai fini dell'assistenza legale, sociale e psicologica; il diritto alla tutela dal rischio di pregiudizio derivante dall'identità sessuale; al recupero degli effetti e dei risparmi personali; il diritto ad ottenere, da parte dell'ente gestore, i servizi di erogazione pasti, assistenza medica e infermieristica e fornitura di medicinali, fornitura di prodotti per l'igiene, fornitura di materiali per il riposo e la cura della persona, servizio di lavanderia degli indumenti personali, e servizio barberia, servizio telefonico, postale e telegrafico; infine il diritto ad acquistare, utilizzando il buono economico fornito dal gestore o a proprie spese, bolli postali, schede telefoniche, snack alimentari, bibite analcoliche, sigarette, libri, riviste, giornali ecc.
espulsione sono strutture chiuse: per evitare l’indebito allontanamento degli “ospiti” il Questore, d’accordo con il Prefetto e sentito il Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica, adotta un adeguato servizio di vigilanza, interna ed esterna. Tale servizio viene svolto da personale della Polizia di Stato, dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, nonché da personale delle altre Forze Armate dove previsto e deve articolarsi sulle 24 ore giornaliere88.
L'intervento del Ministro, tuttavia, non ha risolto tutte le criticità della gestione delle strutture di trattenimento, né ha ottenuto il rispetto degli standard definiti a livello centrale, consentendo il perpetrarsi di forti disuguaglianze nella gestione delle diverse strutture, lasciata sostanzialmente nelle mani degli enti, sotto un controllo più o meno stringente, diverso a seconda della Prefettura di competenza. Moltissimi studi hanno nel tempo denunciato la disumanità delle condizioni di trattenimento nei Cie, oltre agli elevati costi e all'inefficienza di questi ultimi89. In generale, si è criticato il sistema
della privatizzazione della detenzione amministrativa, che, comportando un affidamento mediante offerte al ribasso degli appalti per la gestione, con conseguente estremo scadimento del livello dei servizi minimi essenziali nelle strutture, sempre più fatiscenti, ha portato a condizioni materiali di detenzione pessime e disuguali. Per quanto riguarda l'amministrazione dei Centri, il controllo esterno risulta essere affidato per convenzione ad appartenenti a forze dell'ordine e a militari spesso privi di adeguata formazione, che, in situazioni di tensione, intervengono anche nel controllo interno, teoricamente affidato al personale dell'ente gestore. Manca un organismo di controllo indipendente dal Ministero dell’Interno, un “giudice del trattenimento” che possa vigilare e impedire violenze e soprusi, al pari di quanto avviene con il magistrato di sorveglianza
88 Nella pratica, alle due tipologie di vigilanza sono affidati incarichi diversi: mentre il servizio di vigilanza esterna si occupa, principalmente, di sorvegliare le mura perimetrali e controllare gli accessi al centro, quello interno ha l’obbligo di identificare tutti i visitatori non istituzionali e di intervenire prontamente in aiuto dell’ente gestore in caso di situazioni che turbino l’ordine o la sicurezza pubblica. 89 Tra i più completi, Di Martino, Alberto. (a cura di). La criminalizzazione dell'immigrazione irregolare: legislazione e prassi in Italia, Pisa : Pisa university press, 2013; MEDU (Medici per i Diritti Umani), ARCIPELAGO CIE. Indagine sui Centri di identificazione ed espulsione italiani, Milano : Infinito edizioni, 2013; Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, Rapporto sui Centri di identificazione ed espulsione in Italia, luglio 2014, e successivi aggiornamenti, febbraio 2016 e gennaio 2017; Report of the Working Group on Arbitrary Detention, A/HRC/30/36/Add.3, 10 giugno 2015; Relazione della Commissione parlamentare di inchiesta, istituita con delibera della Camera dei deputati del 17 novembre 2014, modificata con delibera del 23 marzo 2016, sul sistema di accoglienza e di identificazione ed espulsione, nonché sulle condizioni di trattenimento dei migranti e sulle risorse pubbliche impegnate, approvata nella seduta del 3 maggio 2016.
nella fase di esecuzione della pena detentiva. Si sono registrate evidenti difficoltà da parte delle persone trattenute ad accedere ai regolamenti interni e alle informazioni che le riguardano, comprese quelle relative alla durata del trattenimento, terminando quest'ultimo se e quando le Questure riescono ad organizzare l’accompagnamento nel Paese di appartenenza. Non c’è alcuna certezza sui tempi di detenzione se non il termine massimo previsto dal testo unico che, nonostante la recente riduzione a novanta giorni, continua a rappresentare un lasso di tempo rilevante, soprattutto se considerato unitamente alla mancanza di attività di svago, all'assenza di rapporti con la realtà territoriale, e alle ulteriori censurabili modalità detentive. Inoltre, all’interno dei Centri non è presente il Servizio Sanitario Nazionale, essendo l’assistenza sanitaria erogata dall’ente gestore, in regime di convenzione con le prefetture. Dunque è il personale sanitario del Cie che decide se e quando disporre il ricovero di un trattenuto in ospedale o sottoporlo a esami clinici, senza alcun controllo. I Centri di identificazione ed espulsione sono totalmente inefficaci rispetto agli obiettivi cui dovrebbero tendere, ossia l’esecuzione materiale dell’allontanamento dall’Italia e dall'Europa. Infatti, meno della metà dei trattenuti viene effettivamente espulsa, con costi esorbitanti di gestione90. Tutti questi elementi sono stati posti alla base di varie
richieste provenienti soprattutto dalla società civile, volte alla sensibilizzazione sul tema e all'eliminazione del sistema Cie dall'ordinamento, un sistema che permette la restrizione della libertà personale degli stranieri in assenza di reato, e senza prevedere adeguate garanzie a loro favore91.
Ultimamente, in data 7 marzo 2017, il Ministro dell’interno Minniti, ha firmato il decreto di approvazione del nuovo schema di capitolato per la fornitura di beni e servizi relativi alla gestione e al finanziamento delle strutture di accoglienza dei migranti. Da quanto emerge dal comunicato stampa del Ministero dell'interno, il documento vuole rappresentare uno strumento di innovazione e recepisce tutte le
90 L'analisi dei dati del Ministero dell'Interno conferma le difficoltà nell'eseguire i rimpatri nel nostro Paese e l'inefficacia dell'intero sistema di trattenimento ed espulsione degli stranieri irregolari. Dal 1 gennaio al 15 settembre 2016, le persone transitate nei Cie sono state 1.968; tra questi 876 sono stati rimpatriati, circa il 44%. Dal 1 gennaio al 20 dicembre 2015 sono transitati complessivamente nei Cie 5.242 persone di cui 2.746 sono state effettivamente rimpatriate, e cioè il 52% del totale dei trattenuti. Nel 2014 a fare ritorno a casa in maniera coatta attraverso i Cie era stato il 55%: ovvero 2.771 a fronte dei 4.986 stranieri trattenuti. Nel 2013 ne erano transitati 6.016, dei quali 2.749 rimpatriati, con un tasso di efficacia che si aggira intorno al 50%. Nonostante gli impegni fissati in sede europea, i dati continuano a dimostrare che la media dei rimpatri effettuati rispetto alle persone trattenute continui ad essere intorno al 50%. 91 #20GiugnoLasciateCIEntrare, mobilitazione nazionale della società civile per la
richiesta d'accesso nei centri per migranti in occasione della giornata mondiale del rifugiato, pubblicato in ottobre 2016 da La Campagna LasciateCIEntrare.
indicazioni fornite dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac) sulle procedure e i protocolli di affidamento delle gare di appalto sulla gestione dei centri di accoglienza. Le principali novità riguarderebbero il superamento della figura del gestore unico e la suddivisione dell’appalto in quattro lotti prestazionali, e cioè servizi alla persona, comprensivi di mediazione culturale, assistenza sanitaria, sociale e psicologica, somministrazione di pasti e generi alimentari, servizio di pulizia e igiene ambientale e fornitura di beni; la tracciabilità dei servizi con l’aggiudicazione dell’appalto all’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata secondo il miglior rapporto qualità prezzo, premiando la componente qualitativa e scoraggiando gli eccessivi ribassi; la previsione di una clausola sociale finalizzata a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, creando una positiva correlazione con l’accoglienza dei migranti; infine, il rafforzamento delle attività di ispezione e monitoraggio del Ministero dell’Interno sugli standard qualitativi dei servizi resi92.
L'intento è sicuramente quello di superare le criticità riscontrate finora nella gestione dei Cie contrastando da un lato, la pratica delle gare d'appalto con modalità a ribasso, per evitare l'abbassamento della qualità dei servizi forniti ai trattenuti, dall'altro, la disomogeneità con cui si è provveduto, sul territorio nazionale, a dare esecuzione alle direttive ministeriali, con una conseguente disparità di trattamento nei confronti degli stranieri. Sullo sfondo, vi è certamente l'esigenza di impedire alle organizzazioni criminali di inserirsi nel meccanismo degli appalti per il tramite di cooperative o enti apparentemente leciti, pratica che peraltro è emersa da recenti indagini, le quali hanno scoperto come quello dell'accoglienza sia un settore che rappresenta un enorme business per mafia, camorra e 'ndrangheta93.
92 Il precedente schema, approvato con decreto ministeriale del 21 novembre 2008, prevedeva che a un unico ente gestore venissero affidati i servizi di gestione amministrativa e di minuta assistenza e manutenzione, comprensiva delle attività di registrazione degli ospiti e dei visitatori, tenuta del magazzino, controllo e verifica delle utenze, e fornitura di beni; il servizio di assistenza generica alla persona, consistente in mediazione linguistico-culturale, informazione sui propri diritti e doveri e sulle regole comportamentali all'interno del Centro, distribuzione, conservazione e controllo dei pasti, servizio di barberia, di lavanderia, di assistenza a bambini e neonati e altri servizi di assistenza; il servizio di assistenza sanitaria, comprensivo di screening medico d'ingresso, primo soccorso ed eventuali trasferimenti presso strutture ospedaliere; il servizio di pulizia e igiene ambientale e, infine, la fornitura di pasti, biancheria ed effetti letterecci, prodotti per l'igiene personale, vestiario e generi di conforto.
93 Sironi, Francesca. Gli immigrati rendono più della droga. La mafia nera nel business accoglienza, L'Espresso, 2 dicembre 2014, disponibile all'indirizzo: http://espresso.repubblica.it/inchieste/2014/12/02/news/gli-immigrati-rendono- piu-della-droga-la-mafia-fascista-nel-business-accoglienza-1.190479