Cassazione penale, sez. III, 23 dicembre 1997 – Pres. Papadia – Rel. Novarese – Ric. Farano
2.63446
La confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite, prevista dall’art. 19, l. n. 47/1985, è una sanzione amministrativa che con-segue alla sentenza definitiva contenente l’accerta-mento dell’esistenza della lottizzazione abusiva, a prescindere dalla pronuncia di condanna ed è, quin-di, compatibile con la sentenza di estinzione del reato per intervenuta prescrizione.
... Omissis ...
Motivi della decisione
Le sospensioni di cui agli artt. 38 e 44, l. n.
47/1985 non possono essere applicate nella fattispe-cie, poiché il reato contestato è quello di lottizzazio-ne abusiva lottizzazio-negoziale, insuscettibile di condono edili-zio (Cass., sez. III; 23 dicembre 1985, n. 12374, Pizzi rv. 171432 cui adde Cass., sez. III, 30 dicembre 1996, n. 11249, P.M. in proc. Urtis ed altri, rv. 207199 in ba-se al nuovo condono).
Pertanto il reato si è prescritto in data 22 marzo 1997, sicché non hanno alcun rilievo le censure in ri-to, essendo assorbente la sussistenza della causa di estinzione, onde occorre esaminare solo quei motivi, che prospettano l’applicazione di ipotesi più favore-vole anche in considerazione del fatto che la soluzio-ne soluzio-nel merito perché il fatto non sussiste o per non aver commesso il fatto esclude la confisca dei terreni abusivamente lottizzati, secondo il chiaro dettato dell’art. 19, l. n. 47/1985 (cfr. fra tante, Cass., sez. III, 30 aprile 1994, n. 4954, Pene ed altri rv. 197506).
Infatti il predetto provvedimento, che ha natura di sanzione amministrativa e non di misura di sicurezza (cfr., fra tante, Cass., sez. III, 20 dicembre 1995, n.
203276 P.G. in proc. Besana ed altri rv. 203276), sicché è applicabile pure nel c.d. patteggiamento, con-segue ad una sentenza definitiva che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, prescindendo da una con-danna al riguardo, secondo quanto rende evidente il dettato normativo ed un raffronto con la differente di-sposizione dell’art. 7 ultimo comma, l. n. 47/1985, in cui si fa riferimento ad una sentenza di condanna.
Tale difforme disciplina è pienamente giustificata dalla maggiore gravità del reato di lottizzazione abu-siva.
Ciò posto, per quanto attiene al ricorso proposto da Farano Biagio e Pietrangelo Filomena l’erronea asso-luzione del Palmieri Marco non influisce sull’esatta dichiarazione di responsabilità degli attuali ricorrenti affermata con argomentazioni esenti da vizi logici e giuridici e conformi alla costante giurisprudenza di questa Corte in tema di elementi costitutivi del reato
e di elemento psicologico (cfr., Cass., Sez. un., 24 aprile 1992, n. 4708, Fogliani rv. 190829 e Cass., sez.
III, 10 maggio 1988, n. 5766, Acanfora rv. 178365 fra tante), sicché non sussiste ipotesi più favorevole.
Identica situazione si prospetta nei confronti degli altri ricorrenti, giacché la configurazione del reato contestato è stata ampiamente dimostrata in entram-be le decisioni dei giudici di merito con motivazione esente da vizi logico e giuridici e conforme alla giuri-sprudenza di questa Corte circa i caratteri peculiari della contravvenzione in esame.
Pertanto l’impugnata sentenza dev’essere annul-lata senza rinvio limitatamente al reato di cui all’art.
20, lett. c), l. n. 47/1985 perché estinto per prescrizio-ne. Decretansi però la confisca dei terreni abusiva-mente lottizzati.
... Omissis ...
Cassazione penale, sez. III, 16 febbraio 1998 – Pres. Dinacci – Rel. Fiale – Ric. Maniscalco
2. 66332
L’ordine di demolizione, di cui all’ultimo comma dell’art. 7, l. n. 47/1985, è una sanzione amministra-tiva caratterizzata dalla natura giurisdizionale dell’organo istituzionale al quale ne è attribuita l’applicazione, ed ha come presupposto, diversa-mente da quanto previsto dall’art. 19, legge cit., per la confisca dei terreni abusivamente lottizzati, la pronuncia di sentenza di condanna o ad essa equipa-rata e non il mero accertamento della commissione dell’abuso edilizio come nel caso di sentenza di estinzione per prescrizione.
... Omissis ...
Motivi della decisione Il ricorso è fondato e deve essere accolto.
L’ultimo comma dell’art. 7 della l. n. 47/1985 di-spone, infatti, che per le opere abusive eseguite in as-senza di concessione o in totale difformità o con va-riazioni essenziali «il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all’articolo 17, lettera b), della legge 28 gennaio 1977, n. 10, come modificata dal successivo articolo 20 della presente legge, ordi-na la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita».
L’ordine di demolizione dunque – che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (vedi Cass., Sez. unite, 19 giugno 1996, P.M. in proc. Monterisi), è sostanzial-mente sanzione amministrativa di tipo ablatorio, ca-ratterizzata dalla natura circostanziale dell’organo istituzionale al quale l’applicazione è attribuita – co-stituisce atto dovuto per il giudice penale solo in con-seguenza di una condanna ovvero dell’applicazione di una pena concordata tra le parti (cui sono ricollegabili tutti gli effetti di una sentenza di condanna, ad
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GIURISPRUDENZA zione di quella espressamente indicata dall’art. 445,1° comma, c.p.p.). Non è sufficiente, pertanto, il mero accertamento della effettiva commissione dell’abuso edilizio, ma deve realizzarsi altresì il presupposto di una pronuncia di condanna (o ad essa equiparata).
A conferma di tale assunto va posta in rilievo la differente terminologia utilizzata dal legislatore nel-la formunel-lazione dell’art. 19 delnel-la stessa l. n. 47/1985, ove si prevede che la «confisca» dei terreni abusiva-mente lottizzati (configurabile anch’essa quale san-zione amministrativa negata dal giudice penale – ve-di Cass., sez. III, 16 novembre 1995, ric. Besana ed altri) deve essere obbligatoriamente disposta ogni qualvolta il giudice accerti l’esistenza effettiva di una lottizzazione abusiva, prescindendo da ogni altra considerazione, e quindi anche quando non venga pronunciata sentenza di condanna una sentenza di proscioglimento per causa diversa dall’insussistenza del fatto reato (vedi, in proposito, Cass., sez. III, 30 aprile 1994, n. 4954).
Inconferenti appaiono le argomentazioni analogi-camente svolte dalla Corte di merito in tema di estin-zione del reato edilizio per amnistia (sia pure con
ri-ferimento a due decisione di questa Corte Suprema:
Sez. III, 3 giugno 1994, n. 6579 e Sez. feriale 9 no-vembre 1990, n. 14665).
All’ordine di demolizione – che non è pena accesso-ria né misura di sicurezza – non sono certamente appli-cabili l’amnistia impropria e l’indulto, ma allorquando un eventuale provveddimento di amnistia determini l’estinzione del reato di cui all’art. 20, lett. b), della l.
n. 47/1985 prima che sia intervenuta una pronunzia de-finitiva di condanna – allo stesso modo delle ipotesi in cui tale reato venga dichiarato estinto per prescrizione – il giudice penale non può disporre la demolizione dell’opera abusiva. Egli, infatti, ha soltanto il potere–
dovere di ordinare la misura a tutela di un interesse crelato a quello di giustizia e, quindi, di impartire un or-dine accessivo alla condanna principale.
Per le considerazioni dianzi svolte la sentenza im-pugnata va annullata senza rinvio, ai sensi dell’art.
620, lett. l), c.p.p., limitatamente al disposto ordine di demolizione delle opere abusive, che deve essere eliminato.
... Omissis ...
IL COMMENTO
di Annamaria Casadonte
Due istituti a confronto
Le sentenze in esame consentono di fare il punto sull’attuale orientamento giurisprudenziale in mate-ria di confisca ex art. 19, l. n. 47/1985 e di ordine di demolizione ex art. 7, u. comma, l. cit.
Dal tenore delle pronunce emerge la profonda dif-ferenza di disciplina che contraddistingue i due isti-tuti: mentre l’ordine di demolizione della costruzio-ne abusivamente realizzata presuppocostruzio-ne, comunque, una sentenza di condanna ovvero altra pronuncia ad essa equiparata e non può essere emesso in caso di sentenza di estinzione del reato edilizio , la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abu-sive va giudizialmente disposta sol che si accerti l’esistenza della lottizzazione, prescindendo da altre considerazioni. Ciò significa che l’unica ipotesi in cui la confisca è pacificamente esclusa è quella di in-sussistenza del fatto (1); viceversa, essa si applica in caso di sentenza di patteggiamento (2), così come in quello di declaratoria di amnistia o di prescrizione del reato che, comunque, implicano la verifica positi-va dell’esistenza della lottizzazione.
La diversità di trattamento fin qui descritta è condi-visa dalla dottrina (3), che la ricollega alla differente natura delle due sanzioni ed al loro rapporto con le de-terminazioni di competenza della P.A. Si sostiene, in-fatti, che nella fattispecie di lottizzazione abusiva l’opzione operata dal legislatore è per l’inquadramen-to della confisca nell’ambil’inquadramen-to delle misure di sicurezza patrimoniale, per giunta obbligatoria come la confisca riconducibile alla previsione di cui al disposto dell’art.
240 cpv. n. 2 c.p. L’ordine di demolizione, invece, do-po essere stato inquadrato come pena accessoria (4) ovvero come misura di sicurezza (5) è stato da ultimo
ricondotto nell’alveo delle sanzioni amministrati-ve (6).
Tuttavia non può non osservarsi che se la sopra ri-ferita giustificazione ha retto fino alla sentenza del 12 novembre 1990 (7), dopo la pronuncia del 16 no-vembre 1995 (8) non appare più in linea con l’orien-tamento giurisprudenziale della Suprema Corte, la
Note:
(1) Cass., sez. III, 8 febbraio 1994, in Cass. pen., 1995, 381.
(2) Cass., sez. III, 31 gennaio 1997, in Cass. pen., 1998, 1225.
(3) Mendoza, Lottizzazione abusiva: confisca obbligatoria e sentenza di accertamento, in Cass. pen., 1992, 1308.
(4) Lima, Natura giuridica dell’ordine di demolizione di cui all’art. 7, ultimo comma, l. n. 47 del 1985, in Cass. pen., 1989, 277; Bassani–Italia, Sanatoria e condono edilizio, Mi-lano, 1985, 87.
(5) Severini, Le sanzioni penali in materia urbanistica, in Cons. Stato, 1985, II, 863.
(6) Albamonte, Demolizione dell’opera abusiva e poteri del giudice penale, in Cass. pen., 1988, 423; Grassano, L’ordi-ne di demolizioL’ordi-ne del giudice penale e l’art. 7, l. 28 febbraio 1985 n. 47, in Giur. it., 1989, IV, 487; Martelli, L’ordine di de-molizione impartito dal giudice ex art. 7, comma 9, in Riv.
giur. edil., 1989, I, 759; Mendoza e Quarto, Ordine di demoli-zione di opere abusive emesso dal giudice penale, in Cass.
pen., 1990, 2010; Quarto, Ordine di demolizione e sentenza di patteggiamento, ivi, 1992, 2253.
(7) In Cass. pen., 1992, 1307, n. di Mendoza (v. sub. nota 3).
(8) Cass. pen., sez. III, 16 novembre 1995, in Cass. pen., 1997, 192. Nella sentenza si afferma, inoltre, che la confisca deve essere revocata dallo stesso giudice che l’ha ordinata quando (o nei limiti in cui) risulti incompatibile con un prov-vedimento adottato dall’autorità amministrativa.
Penale
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GIURISPRUDENZA quale definisce la confisca prevista dall’art. 19, l. n.47/1985 alla stregua di una sanzione amministrativa irrogata dal giudice penale in funzione di supplenza rispetto alla P.A. Si tratta senza dubbio di una qualifi-cazione che viene puntualmente ripresa nella prima sentenza che si annota e che pare assimilare l’istituto della confisca a quello dell’ordine di demolizione. È invero ormai acquisito in giurisprudenza che l’ordi-ne di demoliziol’ordi-ne ai sensi dell’art. 7, u. comma, l. n.
47/1985 è una sanzione amministrativa connotata dal carattere di giurisdizionalità in considerazione dell’organo dal quale essa promana (9).
Se così è c’è da chiedersi, allora quale sia ora la ra-tio giustificatrice della differente disciplina. A que-sto interrogativo rispondono gli stessi giudici di le-gittimità riconoscendo che essa è da ricollegare alla maggiore gravità del reato di lottizzazione abusiva, in tal modo riprendendo il precedente orientamento (sentenza 12 novembre 1990), che aveva evidenziato come la lettera dell’art. 19, l. n. 47/1985 sia «in per-fetto accordo con la ratio della normativa sul control-lo dell’attività urbanistico–edilizia, intesa a reprime-re nel modo più drastico il grave esteso preprime-regiudizio all’assetto del territorio arrecato dalle lottizzazioni abusive, giungendo fino all’acquisizione di diritto e gratuita al patrimonio del comune dei terreni abusi-vamente lottizzati».
La stessa Corte costituzionale ha, da parte sua, ri-levato che la lottizzazione abusiva configura una for-ma di intervento sul territorio ben più incisiva, per ampiezza e vastità , di quanto non sia la costruzione realizzata in difformità o in assenza di concessione, poiché determina una compromissione molto più grave della programmazione edificatoria del territo-rio stesso (10). Conseguenza di questa indiscussa maggiore gravità è l’inapplicabilità dell’istituto della concessione in sanatoria alla lottizzazione abusi-va (11). Peraltro, sempre a proposito della confisca prevista dall’art. 19, l. n. 47/1985, la Suprema Corte ha stabilito che il carattere obbligatorio della stessa e la natura «reale» e non «personale» della medesi-ma, comportano che la restituzione dell’area abusi-vamente lottizzata non è consentita dall’art. 19, legge cit., neppure a favore di proprietari estranei al pro-cesso penale; ricorrendo alla disciplina generale di cui all’art. 240 c.p., la restituzione del terreno abusi-vamente lottizzato non è consentita quando il pro-prietario richiedente, pur essendo rimasto estraneo al processo, non può dirsi materialmente o moralmente estraneo al reato o quando il terreno confiscato non è giuridicamente suscettibile di lottizzazione (ex art.
240, u. comma c.p.) (12).
Ancora, la giurisprudenza di legittimità ha preci-sato che in tema di lottizzazione abusiva la confisca può essere disposta nei confronti di alcuni dei com-proprietari, poiché essa è connessa con l’oggettiva il-liceità della cosa e colpisce i beni in capo a terzi pos-sessori ed, a maggior ragione, in capo ad alcuni soltanto dei comproprietari medesimi (13).
La confisca: un nuovo inquadramento
A questo punto, dopo aver tracciato i capisaldi dei due istituti, è possibile effettuare alcune considera-zioni sulle implicaconsidera-zioni dell’opzione ermeneutica, invero piuttosto laconica, effettuata dalla
Cassazio-ne. È indubbio che la riconosciuta maggior gravità della lottizzazione abusiva rispetto al reato di costru-zione abusiva era già messa in evidenza dalla previ-sione della confisca di cui all’art. 19, l. n. 47/85 . La qualificazione della confisca poi come misura di si-curezza patrimoniale obbligatoria (14) assicurava, in ossequio dei principi generali di cui all’art. 236 in relazione al disposto dell’art. 210 c.p., la sua applica-bilità anche all’ipotesi di pronuncia di estinzione del reato. Quale allora la necessità di dare all’istituto il diverso inquadramento istituzionale di sanzione am-ministrativa? A modesto parere di chi scrive la chia-ve di lettura della sentenza in esame, e del filone giu-risprudenziale nel quale si inserisce, va individuata nell’evidenziato meccanismo di deterrenza che per la commissione dell’illecito urbanistico – ad un tem-po amministrativo e penale – è stato predistem-posto dal-la l. n. 47/1985. In tale prospettiva dal-la Cassazione fin dalla sentenza delle Sezioni unite del 24 luglio 1996 (Monterisi) ha ricostruito il potere–dovere del giudi-ce penale di ordinare la demolizione dell’opera abu-siva e, al tempo stesso, ha ravvisato proprio nella pre-visione della confisca obbligatoria ex art. 19, legge cit. (simile alla confisca di cui all’art. 240, comma 2 c.p.) la principale conferma della complessiva arti-colazione del sistema di tutela dell’interesse sotteso alla normativa urbanistica. È quindi nell’ottica di un potenziamento della tutela che va inteso il nuovo in-quadramento della confisca del terreno abusivamen-te lottizzato, fermo restando che il poabusivamen-tere del giudice penale non è omologabile ai poteri di governo del ter-ritorio e di controllo delle trasformazioni urbanisti-che di spettanza delle regioni, delle province e dei co-muni. Se così è non può non osservarsi come, a fronte dell’apprezzabile intento di valorizzare una conce-zione sostanziale del bene protetto, le vie interpreta-tive attraverso le quali essa viene realizzata non risul-tano prive di insidie, prima fra tutte quella della concreta delimitazione delle competenze ammini-strative e di quella giurisdizionale, in merito alla qua-le qua-le direttive giurisprudenziali non sono sempre di agile individuazione.
Note:
(9) Cass., Sez. un., 19 giugno 1996, Monterisi, in questa Ri-vista, 1997, 111, con commento di chi scrive, Spetta all’auto-rità giudiziaria l’esecuzione dell’ordine di demolizione.
(10) Corte Cost., 21 aprile 1994, n. 148, in Cass. pen., 1994, 2379.
(11) Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1992, 864; Bertolini, Reati urbanistici, in Enc. giur., vol. XXVI, 4;
Mazzoni, Diritto urbanistico, Milano, 1990, 471. Cfr., in giuri-sprudenza, Cass., sez. III, 30 dicembre 1996, n. 11249, in CED n. 207199, con specifico riguardo al nuovo condono.
(12) Cass., sez. III, 4 aprile 1995, in Cass. pen., 1997, 193.
(13) Cass., sez. III, 31 gennaio 1997, in Cass. pen., 1997, 1225.
(14) Cass., sez. III, 12 novembre 1990, cit. sub nota (7).
Osservatorio penale
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