Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
C’è un fil rouge che attraversatutti gli scritti raccolti in questo testo: benché ciascun capitolo sia a se stante per contenuti, forma e approccio alle tematiche, attraverso il racconto degli Autori si presentano nuove idee e suggerimenti per la lettura del mondo che ruota intorno all’ambiente e all’energia: ma non solo.
Vengono, infatti, illustrate modalità originali di interpretazione e valutazione delle scel- te effettuate in questi ambiti. Poiché il lettore, a questo punto del libro avrà compreso che ad ogni decisione, occorre anteporre, sempre, una valutazione delle informazioni e degli strumenti da utilizzare. Per il decisore che si trova ad affrontare i problemi am- bientali di non semplice risoluzione, il passaggio dall’evocazione di principi di salva- guardia e valorizzazione dell’ambiente alla loro traducibilità pratica ed operativa è compito non facile. Le diverse problematiche riguardanti gli ambiti illustrati in questo volume costituiscono per il decisore politico, il manager o il tecnico, una “provocazio- ne” continua, sia in termini di sfida alla sua capacità di governo, sia in termini delle scelte da compiere che avranno conseguenze. Queste decisioni avranno comunque impatti in termini sia di risposta del sistema ecologico sia di desiderabilità sociale da parte dei cittadini destinatari degli interventi e questi impatti sono difficili da prevede- re.
Come ha sottolineato Mario Cirillo nel Capitolo 1, è l’approccio transdisciplinare il più adatto ad affrontare la questione ambientale ed energetica, considerato che l’ambiente investe più discipline scientifiche e considerato che nello studio dell’ambiente è necessario individuare connessioni e collegamenti tra le diverse disci- pline. Si deve prendere in considerazione il fatto che l’interazione continua dei processi fisici, chimici, biologici, nonché tecnologici, economici e sociali, fa si che il tutto sia co- stitutivamente diverso dalla semplice somma delle parti.
Da ciò deriva una maggiore responsabilità delle istituzioni pubbliche nel prendere deci- sioni di tutela a causa della responsabilità del pubblico di anticipare, prevenire o ridur- re gli impatti sull’ambiente e quindi una maggiore responsabilità di innovazione istitu- zionale dei corpi legislativo, politico e amministrativo.
La Pubblica Amministrazione (PA) assorbe una significativa quantità di risorse per rea- lizzare servizi ai cittadini ed alle imprese. Nella valutazione complessiva del sistema economico del Paese, l’efficienza della PA e la qualità dei suoi servizi giocano un ruolo chiave.
L’interesse dei cittadini e delle imprese è che “i soldi siano ben spesi”, perché si parla di utilizzo delle risorse pubbliche. Questa questione può assumere diversi significati a seconda di cosa si intenda per “bene”, ovvero spendere correttamente, secondo rego- le imposte dalla legge, spendere senza sprechi, cioè fornire un servizio efficiente, ma anche spendere efficacemente, raggiungendo il risultato desiderato.
La PA dovrebbe fare un uso delle risorse pubbliche che non sia solo legittimo, cioè con- forme alle norme, ma pienamente rispondente ai criteri di economicità e di efficacia, come previsto dall’articolo 97 della Costituzione. E tale necessità appare tanto più av- vertita dai cittadini – utenti in situazioni di scarsità di risorse.
Così il tema della valutazione delle politiche pubbliche diventa centrale.
I richiami alla valutazione della pubblica amministrazione, abbondano, tanto da pensa- re ad una retorica della valutazione. Forse perché il termine evoca molte cose positive, anche se diverse fra loro, a causa del suo significato esteso e multiforme, che muta a seconda dei contesti e delle situazioni. A ciò si aggiunga la natura multidisciplinare di questa pratica professionale, nella quale coesistono sociologi, economisti, statistici, politologi, psicologi, aziendalisti e urbanisti.
Nella lettura minimalista di Alberto Martini166, la valutazione risponde a cinque tipolo- gie concrete di specifiche finalità che nella pratica possono mescolarsi e confondersi. Così la valutazione è uno strumento:
per allocare le risorse, individuando i destinatari più meritevoli, si parla allora di meritocrazia;
per controllare la performance nell’ambito delle organizzazioni, per capire quan- to stia funzionando;
per rendere conto delle realizzazioni effettuate da una azione pubblica, rendere conto ai propri stakeholder;
per analizzare criticamente l’implementazione di un progetto o di una politica pubblica;
per misurare gli effetti di una politica pubblica.
Misurare gli effetti di una politica significa determinarne la capacità di modificare la si- tuazione preesistente nella direzione voluta, allo scopo di decidere se replicarla o mo- dificarlo o addirittura abolirla167.
In tale contesto è necessario identificare con chiarezza gli obiettivi del sistema e tra- durli in piani operativi concreti introducendo parametri di misurazione per verificare il conseguimento di tali risultati in coerenza con le aspettative dei cittadini-utenti e ga- rantendo la premialità nei confronti dei comportamenti virtuosi e disincentivando i meno costruttivi.
La performance, seguendo la definizione di Fabio Monteduro168, è il contributo (risul- tato e modalità di raggiungimento del risultato) che una entità (individuo, gruppo di individui, unità organizzativa, organizzazione, programma o politica pubblica) apporta
166 Martini A., (2006), Una rilettura minimalista del ruolo della valutazione nella pubblica amministrazio-
ne, pubblicato in La Gestione manageriale nella pubblica amministrazione, a cura di Forte e Robotti, Mi-
lano, franco Angeli, Milano.
167 Martini A., Trivellato U., (2011), Sono soldi ben spesi. Perché e come valutare l’efficacia delle politiche
pubbliche, Marsilio.
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attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed, in ulti- ma istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita. Il concetto multidimensionale di performance evidenzia la sua ampiezza, se si guarda al rapporto tra le risorse immesse nel sistema ed il soddisfacimento della domanda in termini di output e outcome. Ma il concetto di performance ha anche una profondità che riguarda l’intera organizzazione: le unità organizzative, i dirigenti e i dipendenti che fanno parte dell’organizzazione169.
Così, se per misurare la performance è necessario fissare degli obiettivi, stabilire indi- catori e monitorare sistematicamente ad intervalli di tempo definiti il valore di tali in- dicatori, per valutare la performance bisogna interpretare il contributo individuale ed argomentare quanto, come e perché tale contributo abbia inciso sul livello di raggiun- gimento delle finalità dell’organizzazione170. Affinché una azione pubblica sia efficace è necessario valutare, inoltre, se le politiche pubbliche e gli organismi volti alla loro rea- lizzazione siano effettivamente capaci di soddisfare le finalità pubbliche per cui esisto- no.
Sul tema della valutazione delle politiche pubbliche e degli organismi volti alla loro rea- lizzazione, si è sviluppata la riforma introdotta con la legge 4 marzo 2009, n. 15 e il de- creto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. In particolare il decreto legislativo codifica le fasi del ciclo di gestione della performance in tutte le amministrazioni pubbliche, alle quali è fornito uno standard a cui uniformarsi. Le prime due fasi:
- definizione e assegnazione degli obiettivi,
- collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse, confluiscono nel Piano della performance.
Le fasi centrali:
- monitoraggio in corso di esercizio,
- misurazione e valutazione performance, organizzative e individuale, - utilizzo dei sistemi premianti,
- rendicontazione dei risultati,
appartengono alle fasi del controllo di gestione e dei sistemi di valutazione. L’ultima fase:
- la rendicontazione agli stakeholder,
sfocia nel Report della Perfomance contiene. A tutte le fasi è data massima visibilità secondo le vigenti regole della trasparenza171.
169 Hinna, L., comunicazione personale. 170 Hinna, L., comunicazione personale. 171
I documenti citati, Piano della performance, Relazione della performance, sono pubblici e devono es- sere pubblicati sui siti istituzionali di qualsiasi Amministrazione Pubblica, dagli Enti Locali alle Ammini- strazioni Centrali dello Stato.
Per pianificare meglio, occorre definire gli obiettivi con criteri che ne assicurino la vali- dità e la pertinenza. Per controllare e misurare meglio, occorre ripensare le strutture ed i sistemi esistenti. Per rendicontare meglio, occorre assicurare un elevato livello di trasparenza.
Obiettivi, performance, misurazione, valutazione, premialità, qualità dei servizi, traspa- renza, integrità sono termini ricorrenti e che hanno pervaso, non solo la riforma del 2009, ma anche riforme più recenti della Pubblica Amministrazione. L’obiettivo era quello di migliorare la produttività con le risorse esistenti in modo da ottimizzare i ri- sultati, ma, di fronte a tale impegno, negli ultimi venti anni, sono stati prodotti risultati assai modesti.
Nella riforma del 2009, si fa leva sul rapporto duplice che si instaura da una lato tra ci- clo di gestione della performance e personale pubblico, dall’altro con i cittadini per co- struire le basi su cui innestare l’azione di modernizzazione della Pubblica Amministra- zione.
La valutazione dei dipendenti pubblici e dei dirigenti in particolare, ritorna comunque di attualità ogni qualvolta si avverta la necessità di ridurre i costi delle amministrazioni sostituendo la cultura della conformità alla cultura del risultato. In tempi in cui le risor- se diminuiscono e i mezzi diventano sempre più modesti, nella stagione della spending review, la valutazione costituisce lo strumento privilegiato per verificare, a valle del si- stema, se le strategie poste in essere siano state in grado di determinare una buona amministrazione.
In linea di principio la valutazione della dirigenza e delle strutture mostra il massimo dell’utilità, nel momento in cui si salda alla valutazione dell’impatto di una policy. Con- centrare al massimo l’attenzione sull’impatto delle politiche, lasciando al margine la valutazione sull’operato dell’amministrazione, può portare al paradosso che gli aspetti gestionali delle politiche siano considerati irrilevanti ai fini del successo o dell’insuccesso di una policy172. È questa la situazione in cui potrebbe emergere che ad un buon operato delle strutture amministrative corrisponda un cattivo esito della poli- cy, quando non sia chiara, poco attuabile o comunque sia poco efficace.
In sintesi, poiché di frequente si osservano disfunzioni o ritardi nell’attuazione di una policy, dalla realizzazione di una infrastruttura o il recepimento di una direttiva comu- nitaria, è doveroso capire se il successo o l’insuccesso dell’intervento pubblico possa essere spiegato con l’efficienza o inefficienza delle strutture: ”Il rapporto tra la valuta- zione delle policy e della dirigenza aiuta a capire meglio l’adeguatezza di una struttura pubblica, mentre l’attenzione all’organizzazione può aiutare a capire e ad interpretare meglio gli esiti delle policy”.173
L’innovazione istituzionale parte anche dall’interno delle amministrazioni stesse, cioè investendo sulle persone che abitano le Amministrazioni Pubbliche e sulla loro valoriz- zazione attraverso la valutazione del loro operato.
172 Espa E., (2010), Alcuni buoni motivi per rilanciare l’attenzione alla valutazione pubblica, in La valuta-
zione della dirigenza pubblica dopo le riforme Brunetta, a cura di Mauro Marcantoni, Franco Angeli.
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