Il legislatore con la legge di modifica al codice penale e di procedura penale n.103 del 2017, cosiddetta Riforma Orlando, è intervenuto, tra le altre cose, anche sull’ordinamento giudiziario, in particolare sugli artt. 1 comma 2 e 6 del D.Lgs 106/2006, inserendo ai commi 75 e 76 della stessa legge, tra i compiti del procuratore della Repubblica, quello di assicurare l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato e, tra quelli del procuratore generale presso la Corte di appello, la verifica di tale
262Cass., Sez. un., 28 novembre 2013 (dep. 30 gennaio 2014), n. 4319. Le Sezioni unite della suprema Corte erano state chiamate a stabilire se «sia abnorme il provvedimento con cui il giudice per le indagini preliminari, investito della richiesta di archiviazione per un determinato reato, ravvisando anche altri fatti costituenti reato, a carico del medesimo indagato o di altri soggetti non indagati, ordini al pubblico ministero di formulare l'imputazione ex art. 409 cod. proc. pen. in riferimento a detti reati». Per la corte esorbita dai poteri del giudice per le indagini preliminari e costituisce, pertanto, atto abnorme, sia l'ordine di imputazione coatta ex art. 409, comma 5, cod. proc. pen. nei confronti di persona non indagata, sia il medesimo ordine riferito all'indagato per fatti diversi da quelli per i quali il pubblico ministero abbia chiesto l'archiviazione. Pur venendo recepito dalla giurisprudenza di legittimità successiva, tale approdo non ha mancato di dar vita ad orientamenti divergenti in ordine al profilo che interessa la considerazione se il ricorso per cassazione avverso l’anzidetto provvedimento abnorme possa essere proposto esclusivamente dal p.m. o se anche l’indagato possieda un interesse ad impugnare. Le Sezioni Unite, Cass., Sez. Un., sent. 22 marzo 2018 (dep. 24 settembre 2018), n. 40984, nel dirimere tale contrasto, accolgono l’orientamento sino ad oggi minoritario e affermano che anche la persona sottoposta ad indagini può ricorrere per cassazione avverso il provvedimento che dispone l’imputazione per fatti non contemplati nella richiesta di archiviazione del pubblico ministero. E ciò in quanto tale imputazione coatta incide non solo sulle prerogative spettanti alla pubblica accusa, ma anche sul diritto di difesa.
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osservanza, attraverso l’acquisizione di dati e notizie dagli uffici requirenti del suo distretto263.
Il legislatore di fronte al problema dell’osservanza, da parte degli uffici requirenti, della disciplina in tema di iscrizione delle notizie di reato, la cui elusione costituisce, di fatto, una surrettizia discrezionalità nell’esercizio dell’azione penale,264 si rimette alle attribuzioni del procuratore della Repubblica e del procuratore generale presso la Corte d’appello, delineate dal D.Lgs.106/2006 secondo un’impostazione tendenzialmente “verticistica”.265
I due interventi si inscrivono nella scelta di confermare l’obbligatorietà dell’azione penale e ne portano a compimento le logiche conseguenze, in punto di controllo sui “presupposti” del dovere di procedere e sui “tempi” del procedere.266
263Infatti, i commi 75 e 76 della l. 103/2017 prevedono misure per la riorganizzazione dell'ufficio del pubblico ministero e in particolare inseriscono tra le funzioni proprie del procuratore della Repubblica anche quella di assicurare l'osservanza delle disposizioni relative all'iscrizione delle notizie di reato. Analoga incombenza compete ai procuratori generali nell'ambito dell'attività di vigilanza sulle procure del loro distretto di corte d'appello.
264Così G. ICHINO, Obbligatorietà e discrezionalità dell’azione penale, in Quest.G 1997, 296.
265
In questo senso: F. DELLA CASA - G. P. VOENA, Soggetti, in AA. VV., Compendio di
procedura penale, cit., pp. 74 s.; L. POMODORO - D. PRETTI, Manuale di ordinamento giudiziario3, Torino, 2015, p.227; M. FANTACCHIOTTI - F. FIANDANESE, Il nuovo
ordinamento giudiziario, Padova, 2008, p. 148; G. SANTALUCIA, Autonomia e indipendenza dei magistrati: dall’ordinamento giudiziario al processo, in AA. VV., Processo penale e costituzione, a cura di F.R.Dinacci, Giuffrè, 2010, pp. 102 ss. Parla di
“gerarchia attenuata” P. TONINI, Manuale di procedura penale17, Milano 2016, 116. Sul dibattito, precedente e successivo al D.Lgs. 106/2006, intorno alla strutturazione gerarchica degli uffici di procura, v. V. PACILEO, Pubblico ministero. Ruolo e funzioni nel
processo penale e civile, Milano, 2011, pp.80 ss.
266 M. CHIAVARIO, L’obbligatorietà dell’azione penale: il principio e la realtà, in Cass.
pen., 1993, p. 2661. Ritengono la previsione di termini investigativi massimi una
manifestazione del principio di obbligatorietà dell’azione penale: F. CAPRIOLI, Indagini
preliminari e udienza preliminare, in AA. VV., Compendio di procedura penale , ed.VII, a cura
di G. Conso - V. Grevi - M. Bargis, Padova, 2014, p.635; L. SURACI, Davvero un problema
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E’ innanzitutto evidente come le disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato, di cui il procuratore della Repubblica deve assicurare l’osservanza, siano quelle di cui all’art. 335 c.p.p. e art. 109 disp. att. c.p.p., norme che esauriscono in sé l’intera disciplina della materia, prevedendo in capo al pubblico ministero l’obbligo di immediata iscrizione nell’apposito registro di ogni notizia di reato pervenuta o acquisita.267
Se il tempo delle indagini preliminari decorre dall’iscrizione della notizia di reato, generica o nominativa, a seconda che l’indagine sia condotta a carico di ignoti ex art. 415 c.p.p. o a carico di persone già individuate, non basta il controllo sull’osservanza dei termini massimi di cui agli artt. 405 e 407 c.p.p. e, a indagini concluse, sulla determinazione del pubblico ministero in ordine all’esercizio dell’azione penale, ma occorre anche un controllo sulla veridicità del dies a quo risultante dall’iscrizione, veridicità che verrebbe a mancare allorquando tale iscrizione, generica o nominativa, sia colposamente o dolosamente ritardata, rispetto all’insorgere dei presupposti ex art. 335 co. 1 c.p.p.268
registro delle notizie di reato, in
www.treccani.it/magazine/diritto/approfondimenti/diritto_penale_e_procedura_penale
19.5.2010, 1 ss. Contra questa impostazione: F. CORDERO, Chi abusa del processo, in DPP, 2007, pp.1422 ss.; Id, Procedura penale9, Milano, 2012, pp.811 ss.
267Il tema della tempestività dell’iscrizione della notizia di reato nei registri del pubblico ministero è stato trattato, in questa sede, al capitolo IV, a cui si rimanda.
268Variamente: F. CAPRIOLI, Indagini preliminari e udienza preliminare, op.cit., 547, che distingue tra “evenienze fisiologiche” e “patologiche”; B. LAVARINI, Il controllo sui tempi
dell’indagine, in AA. VV., Le indagini preliminari e l’udienza preliminare, a cura di D. Negri,
Torino, 2017, pp.23 ss., 455 s. F. CORDERO, Chi abusa del processo, op.cit., 1423; L. SURACI,
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Un controllo di questo tipo non è previsto: per le Sezioni unite della Corte di cassazione, l’inosservanza degli adempimenti ex art. 335 co. 1 c.p.p. rileva al solo fine disciplinare o penale, non potendo il giudice sindacare la tempestività dell’iscrizione (generica o nominativa), né procedere, eventualmente, ad una retrodatazione,269 con le conseguenze che questo comporterebbe sull’inutilizzabilità ex art. 407 co. 3 c.p.p. degli atti di indagine compiuti dopo il ricalcolo dei termini massimi. Consapevole di tale deficit normativo,270 il legislatore ha adottato una soluzione di compromesso271: esclusa la proposta di maggiore incisività, cioè l’attribuzione al giudice per le indagini preliminari del potere di sindacare la puntualità dell’iscrizione ex art. 335 c.p.p., la l. 103/2017 ha optato per un semplice “monitoraggio interno”, confidando nei poteri
269Vedi infra capitolo IV: Cfr. Cass. S.U. 24/09/2009 Lattanzi, in Cass. pen. 2010, 503, con nota di R. APRATI, Confermata l’insindacabilità della data di iscrizione del nominativo dell’indagato
nel registro delle notizie di reato, che riprende, tra le altre, Cass. 17/12/2007 n. 4974, in RDPr,
2009, p.1414, con nota di F. Barro, Cassazione ancora disorientata sulla verifica giudiziale di
tardiva iscrizione della notitia criminis nominativa.
270Riconosce la difficoltà di colmare tale lacuna normativa mediante un’interpretazione sistematica, A. ZAPPULLA, L’attuale disciplina non consente di sindacare le tardive iscrizioni
nel registro delle notizie di reato, in Cass. Pen., 2010, pp.530 ss
271Verso una mini-riforma del processo penale: le proposte della Commissione Canzio, Modifiche
in materia di indagini preliminari, in www.penalecontemporaneo.it 27.10.2014, 1 s., dove si
prevedeva di inserire: in coda all’art. 407 co. 3 c.p.p., il seguente periodo «Il giudice verifica la tempestività degli adempimenti di cui all’art. 335, eventualmente determinando la data nella quale si sarebbe dovuto provvedere»; in coda all’art. 415 co. 2 c.p.p., il seguente inciso « indicando la data di decorrenza del termine di cui all’art. 405 co. 2».
In modo non dissimile, l’art. 6 co. 1 lett. a del d.d.l. 1440/S, presentato in data 10.3.2009 dall’allora ministro della Giustizia, così riformulava l’art. 405 co. 2 c.p.p.: «Salvo quanto previsto dall’articolo 415-bis, il pubblico ministero richiede il rinvio a giudizio entro sei mesi dalla data in cui il nome della persona alla quale è attribuito il reato è iscritto nel registro delle notizie di reato ovvero dalla data in cui risulta il nome della persona alla quale il reato è attribuito, ai sensi dell’articolo 335, comma 1. A tale fine il giudice verifica l’iscrizione operata dal pubblico ministero e determina la data nella quale essa doveva essere effettuata, anche agli effetti dell’articolo 407, comma 3».
In argomento: A. ZAPPULLA, L’attuale disciplina non consente di sindacare le tardive iscrizioni
nel registro delle notizie di reato, cit., 534 ss.; L. SURACI, Davvero un problema irrisolvibile?,
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di vigilanza-sorveglianza dei dirigenti degli uffici requirenti. In verità, il richiamo alle «disposizioni relative all'iscrizione delle notizie di reato», inserito negli artt. 1 comma 2 e 6 del D.Lgs. 106/2006, sembra individuare un ambito di supervisione non circoscritto all’osservanza dell’art. 335 c.p.p.. Come ha recentemente precisato il procuratore della Repubblica di Roma,272 infatti, a venire coinvolta è l’osservanza dell’intera disciplina in materia di iscrizione delle notizie di reato: si pensi, a titolo esemplificativo, all’art. 109 disp. att. c.p.p. che «rimanda ad un'attività necessaria di valutazione sia in ordine all’esistenza dei presupposti per l’iscrizione, sia in ordine alla scelta del registro (Mod. 45, Mod. 44, Mod. 21) o alle indicazioni ministeriali sul trattamento delle “pseudonotizie” di reato, da destinare, appunto, al c.d. “Mod. 45”.273
In merito a come potranno concretamente esercitarsi tali controlli viene previsto che, quanto al procuratore della Repubblica, lo strumento “coercitivo” per garantire l’osservanza delle disposizioni in questione – e delle altre richiamate dall’art. 1 co. 2 D.Lgs. 106/2006 – potrebbe rinvenirsi nell’art. 2 co. 2 D.Lgs. 106/2006, che consente la revoca
272
Le direttive della procura di Roma in materia di iscrizione nel registro delle notizie di reato del 2-10-2017, in www.penalecontemporaneo.it
273Le circolari del Ministero della giustizia in argomento: in primis, la circolare ministeriale del 18-10-1989 n. 533 (c.d. circolare Vassalli), che ha istituito il “registro degli atti non costituenti notizia di reato” (Modello 45); più di recente, la circ. m. 21-4-2011, “Utilizzazione del registro degli atti non costituenti notizie di reato [modello 45]” e la circ. m. 11-11-2016, “Circolare in tema di attuazione del registro unico penale e criteri generali di utilizzo”. In merito: A. MARANDOLA,
I registri del pubblico ministero tra notizia di reato ed effetti procedimentali, op.cit., p.34 ss.; F.
CAPRIOLI, Indagini preliminari e udienza preliminare, op.cit., pp.528 ss.; B. LAVARINI,
Notizie di reato e condizioni di procedibilità in AA. VV., Le indagini preliminari e l’udienza preliminare, a cura di D. Negri, Torino 2017, pp. 6 ss.; V. PACILEO, Pubblico ministero. Ruolo e funzioni nel processo penale e civile, op. cit, p.172.
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motivata, dell’assegnazione del procedimento «se il magistrato assegnatario non si attiene ai principi e criteri definiti in via generale o con l'assegnazione, ovvero insorge tra il magistrato ed il procuratore della Repubblica un contrasto circa le modalità di esercizio».274 Ciò perché nonostante la persona del pubblico ministero, specie in relazione alle notizie di reato pervenute e non acquisite di iniziativa, deve individuarsi in quella del procuratore della Repubblica,275 è previsto anche che quest’ultimo possa delegare ad uno o più procuratori aggiunti, ovvero anche ad uno o più magistrati addetti all’ufficio, la cura di specifici settori di affari individuati con riguardo ad aree omogenee di procedimenti ovvero ad ambiti di attività dell’ufficio che necessitano di uniforme indirizzo. Nel caso di delega ad altro magistrato il procuratore dovrà vigilare sulla tempestività della iscrizione, dando eventualmente indicazioni, prima alla segreteria incaricata degli adempimenti di cui all’art. 109 disp. att. c.p.p. e poi ai suoi delegati, circa una definizione il più possibile oggettiva della parola “immediatamente”.276
Egli dovrà verificare
274In tema: M. FANTACCHIOTTI, F. FIANDANESE, Il nuovo ordinamento giudiziario, cit. 148, 151 ss; L. POMODORO, D. PRETTI, Manuale di ordinamento giudiziario3, cit. p.229; C. SALAZAR, L’organizzazione interna delle procure e la separazione delle carriere, in AA. VV,
Problemi attuali della giustizia in Italia, Consiglio superiore della magistratura e responsabilità
dei magistrati. L'azione penale e il ruolo del pubblico ministero: atti del Seminario di studio tenuto a Roma l'8 giugno 2009, a cura di A. Pace - S. Bartole - R. Romboli, Napoli 2010, pp. 202 ss.; V. PACILEO, Pubblico ministero, cit., 53 ss.; recentemente, CSM, delibera 16.11.2017 (Elaborazione di una risoluzione unitaria in materia di organizzazione degli Uffici del Pubblico Ministero), in www.csm.it.
275Si ricorda che il dettato dell’art. 109 disp. att. c.p.p. impone alla segreteria di annotare la data e l’ora su tutti gli atti che possono contenere notizie di reato e di sottoporli immediatamente al procuratore della Repubblica per l’eventuale iscrizione.
276Ad esempio, nell’indicare, ai sensi del V comma del medesimo articolo, eventuali criteri ai quali attenersi nell’esercizio della delega, il procuratore potrà allora fissare anche termini massimi entro i quali iscrivere le notizie di reato, magari con tempistiche diverse a seconda che siano contro noti
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che tale adempimento avvenga con immediatezza, conservando la responsabilità di tale osservanza. Non appaiono delegabili ad altri magistrati i compiti che il comma 2 del citato art.1 sembra affidare esclusivamente al procuratore della Repubblica ovvero quelli di assicurare il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo da parte del suo ufficio. Pertanto è da ritenere che tale novità legislativa abbia innanzitutto l’effetto di escludere l’eventualità che il procuratore possa andare indenne da responsabilità quando abbia delegato detti adempimenti di iscrizione.
Per quanto attiene, invece, la notizia di reato acquisita di “propria iniziativa”, è possibile che sia un magistrato dell’ufficio assegnatario del procedimento a essere chiamato agli adempimenti di cui all’art. 335, comma 1, c.p.p. In tal caso, sorge la domanda se, alla luce della novità ordinamentale, il magistrato debba o meno comunicare al procuratore tale adempimento e se lo scopo di tale comunicazione sia semplicemente quello di informare il capo dell’ufficio o anche quello di metterlo in condizione di valutarne la tempestività e magari anche la correttezza nel merito. È lecito anche chiedersi se il procuratore, ove non condivida l’iscrizione o la tempistica, possa intervenire modificandola, annullandola o fissando una diversa decorrenza ai fini del termine per le indagini. Ovviamente, qualora o contro ignoti, ovvero a seconda del tipo di reato o dell’atto investigativo, più o meno urgente, da compiere (perquisizioni, sequestri, intercettazioni, misure cautelari etc.).
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ravvisasse un ritardo nell’iscrizione o anche nella modifica, il capo dell’ufficio avrà l’obbligo di segnalarlo ai fini disciplinari per non incorrere a sua volta in responsabilità del medesimo tipo.
Il procuratore della Repubblica dovrà anche assicurare, probabilmente impartendo disposizioni alle segreterie e ai sostituiti, il corretto adempimento delle comunicazioni previste dal comma 3 bis dell’art. 335, comprese la gestione delle richieste pervenute all’ufficio, nonché le eventuali disposizioni del segreto sull’iscrizione e l’osservanza dei relativi termini da parte del pubblico ministero che procede.
Un’altra novella apportata dalla legge 23 giugno 2017, n. 103 è quella prevista dall’art. 1, comma 30, in tema di determinazione del pubblico ministero all’esito delle indagini preliminari e di ricorso, da parte del Procuratore generale presso la Corte di appello, al potere di avocazione, rispettivamente prevista dagli artt. 407, a cui ha aggiunto il comma 3 bis, e 412, mediante la sostituzione del primo periodo del comma 1, c.p.p.
Le citate innovazioni sono finalizzate a rendere più celere ed efficiente lo svolgimento del procedimento penale ed a fronteggiare eventuali situazioni di inerzia, assegnando al pubblico ministero congrui termini per formulare le proprie conclusioni e rivitalizzando, al contempo, l’istituto dell’avocazione.277
277Si fa riferimento alla sola fattispecie dell’avocazione per inerzia di cui all’art. 412 c. 1 c.p.p., pur se il codice di rito riconosce l’esistenza di altri casi di avocazione, rispettivamente previsti dall’art. 372 c.p.p. (il cui comma 1 disciplina un’ipotesi marginale, correlata alle situazioni di astensione/incompatibilità del magistrato del pubblico ministero, mentre il successivo comma 1
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L’introduzione della nuova disciplina costituisce, d’altro canto, occasione per aggiornare l’elaborazione consiliare sull’istituto dell’avocazione “per inerzia”, già oggetto, in passato, di reiterati interventi.278
L’art. 412 c.p.p., nel testo originario, autorizzava il Procuratore generale a disporre l’avocazione del procedimento pendente in fase di indagini, rispetto al quale il pubblico ministero di primo grado non avesse esercitato l’azione penale né richiesto l’archiviazione nel termine stabilito dalla legge o prorogato dal giudice. La norma trovava riscontro attuativo nel disposto dell’art. 127 disp. att. c.p.p., a termini del quale la segreteria del pubblico ministero, con cadenza settimanale, trasmette al Procuratore generale presso la Corte di appello un elenco delle notizie di reato contro persone note rispetto alle quali non sia stata esercitata l’azione penale o non sia stata richiesta l’archiviazione entro il termine previsto dalla legge o prorogato dal giudice.
indagini collegate4), dall’art. 412 comma 2, c.p.p. (per il caso di ricezione, da parte del Procuratore generale, della comunicazione prevista dall’art. 409, comma 3, c.p.p., ossia della comunicazione che il giudice per le indagini preliminari è tenuto a effettuargli nell’eventualità in cui ritenga di non accogliere de plano la richiesta di archiviazione avanzata dal pubblico ministero e di fissare l’udienza camerale affinché venga delibata nel contraddittorio delle parti), dall’art. 413 c.p.p. (che prevede la possibilità di ricorrere all’avocazione su sollecitazione dalle parti, indagato o persona offesa, ed al cospetto di una situazione di inerzia fondata sulla rappresentata inazione del pubblico ministero) e dall’art. 421 bis c.p.p., (che, con riguardo alla fase dell’udienza preliminare, prevede la facoltà del Procuratore generale di disporre l’avocazione nell’eventualità in cui il giudice dell’udienza preliminare abbia ravvisato carenze investigative ed abbia sollecitato il pubblico ministero a colmarle).
278Cfr., tra le altre, le delibere del 16 luglio 1997 “Disciplina della avocazione delle indagini preliminari i cui termini siano scaduti art. 412 c.p.p.”, 12 settembre 2007 “Potere di avocazione del Procuratore generale presso la Corte di appello”, 11 maggio 2016 “Linee guida in materia di criteri di priorità e gestione dei flussi di affari - rapporti fra uffici requirenti e uffici giudicanti” e 16 novembre 2017 “Circolare sulla organizzazione degli Uffici di Procura”.
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L’innovazione normativa scaturisce dall’introduzione, all’art. 407, del comma 3 bis, che prevede che il pubblico ministero sia tenuto a esercitare l'azione penale o a richiedere l'archiviazione entro il termine di tre – o di quindici per i reati di cui all’art. 407, comma 2, lettera a), numeri 1, 3 e 4 - mesi dalla scadenza del termine massimo di durata delle indagini e comunque dalla scadenza dei termini di cui all'articolo 415 bis, fatta salva l’ipotesi che, nel caso di notizie di reato che rendono particolarmente complesse le investigazioni per la molteplicità di fatti tra loro collegati ovvero per l'elevato numero di persone sottoposte alle indagini o di persone offese (art. 407, comma 2, lettera b), su richiesta presentata dal pubblico ministero prima della scadenza, il Procuratore generale presso la Corte di appello proroghi, con decreto motivato, il termine per non più di tre mesi, dandone notizia al Procuratore della Repubblica. La disposizione di nuovo conio stabilisce, infine, che «ove non assuma le proprie determinazioni in ordine all'azione penale nel termine stabilito dal presente comma, il pubblico ministero ne dà immediata comunicazione al Procuratore generale presso la Corte di appello».
Coerentemente, il novellato testo dell’art. 412, comma 1, c.p.p. prevede che «il Procuratore generale presso la Corte d’appello, se il pubblico ministero non esercita l’azione penale o non richiede l’archiviazione nel termine previsto dall’art. 407, comma 3 bis, dispone, con decreto motivato, l’avocazione delle indagini preliminari».
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L’intervento normativo, dunque, seppure al prezzo di una dilatazione della durata complessiva delle indagini preliminari, concerne, in prima battuta, l’inerzia del pubblico ministero che, decorso tale termine, non sia in grado di definire immediatamente il fascicolo ed introduce un momento di controllo e di indiretto stimolo sollecitatorio. L’eventuale ricorso all’avocazione trova, invece, presupposto nell’impossibilità di definizione del procedimento nell’arco temporale di tre/quindici mesi successivo alla scadenza del termine di durata delle indagini ovvero al completamento della