Nonostante soprattutto negli ultimi anni, il legislatore, arginato in parte dalla giurisprudenza costituzionale17, abbia tentanto in tutti i modi di liberalizzare il settore dei servizi pubblici locali18, spingendo all'esternalizzazione, ovvero alla dismissione delle partecipazioni degli enti locali19 e alla riduzione delle spese ad esse collegate20 anche in un'ottica di spending review, il fenomeno delle società partecipate si è evidenziato in continuo aumento negli anni21 ,a differenza invece del fenomeno delle multiutilities22 che, in
controtendenza, sta diminuendo.
In questo contesto contrastato, l'Ente locale, oltre ad affrontare 17 Ad esempio la sentenza cost. 199/2012 ha cancellato l'ennesimo tentativo di liberalizzazione dei servizi pubblici locali dichiarando incostituzionale l'art. 4 d. l. 138/2011.
18 Per i servizi di rilevanza economica, dove è possibile realizzare almeno il pareggio costi- ricavi, non è ancora stato possibile avere una regolamentazione generale.
19 In particolare delle società in house che sono utilizzabili per servizi il cui valore economico non supera 200.000 euro, disposizione applicabile a partire dal 2014. ( vedi decreto spending review 95/2012 conv. In l. 135/2012).
20 Tra i vari provvedimenti di spending review in tal senso si ricorda il provvedimento “taglia poltrone” che prevede per le società strumentali un cda di non più di tre membri, poi estesa a tutte le società a partecipazione pubblica non quotate prevedendo un cda di tre o 5 membri a seconda delle complessità gestorie.
21 Come risulta da varie analisi condotte sul fenomeno dalla Corte dei conti. In particolare si ricordano la 13/2008 e 14/2010.
22 Società che si occupa dell'erogazione di due o più servizi pubblici. Ad esempio del servizio idrico e di fornitura del gas.
fisiologiche problematiche aziendali legate alla struttura delle partecipate, deve sviluppare un controllo efficace su queste realtà a livello contabile, di bilancio, sulla qualità dei servizi erogati, sulla salvaguardia dell'interesse pubblico.
Quindi anche l'Ente locale da erogatore diretto dei servizi assume la veste nel mondo delle partecipate anche di “Stato regolatore”, tipico della governance europea di stampo anglosassone scelta in tal sede, incontrando però non poche difficoltà in virtù dell'eterogeneità delle componenti del gruppo ente locale23.
Più precisamente l'Ente locale, che originariamente aveva solo il ruolo di gestore, ha acquisito, nell'attuale visione, una molteplicità di ruoli, ovvero quello di proprietario (di partecipazioni), di regolatore, coordinatore e controllore delle componenti il gruppo e responsabile degli obiettivi diretti e indiretti di economicità e socialità.
Si richiedono quindi strumenti che in tal senso si adattino alle 23 Es. società di capitali, fondazioni, associazioni, etc. Si parla di una parte del fenomeno del
esigenze delle varie realtà senza però perdere la logica di gruppo. Attualmente, in molti casi gli enti locali non hanno ancora sviluppato la necessaria armonia richiesta per poter parlare di gruppo, lasciando ampi spazi di manovra alle partecipate.
In generale sul tema dei controlli dell'Ente locale24 è intervenuto il d.l. 174/2012 che ha rafforzato i controlli interni25, spesso valutati come inefficaci e dato maggiore importanza ai controlli esterni26.
Tra i controlli interni vi rientra anche il controllo sulle partecipate non quotate disciplinato dall'art. 147 quater TUEL.
Questo controllo agisce sulla base di obiettivi fissati dall'Ente locale a cui l'azione della partecipata dovrà tendere. Dovrà essere
24 Romolini, Il controllo sulle società partecipate dopo il d.l. “Enti locali”, in Gori, Pozzoli (a cura di), Il sistema dei controlli negli Enti locali, Rimini, Maggioli, 2013, p. 483-511. 25 Questi controlli sviluppati dall'Ente locale stesso dovrebbero monitorare l'attività gestoria.
I principali sono: il controllo di regolarità amministrativa e contabile (per garantire legittimità e correttezza dell'azione amministrativa), il controllo di gestione (per garantire economicità, efficacia, efficienza dell'azione amministrativa, presupposto necessario alla valutazione della performance), il controllo strategico ( per verificare lo stato di attuazione dei programmi definiti in sede consiliare), controllo degli equilibri finanziari ( per garantire il rispetto dell'equilibrio di bilancio e il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica), il controllo sugli organismi gestionali esterni (ovvero il controllo sulle partecipate di ci si parlerà nel seguente paragrafo) e il controllo di qualità (per garantire standard qualitativi nell'erogazione dei servizi pubblici).
26 Controllo della Corte dei conti sugli enti locali, rafforzato con obbligo di comunicazione semestrale da parte di questi ultimi sulla regolarità contabile e l'efficacia dei controlli interni.
inoltre definito un impianto complementare di monitoraggio dell'attività della partecipata con il supporto di un idoneo sistema informativo. Questa attività di controllo ricomprende vari settori tra cui in particolare i rapporti finanziari tra ente e società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa della partecipata, i contratti di servizio, la qualità, il rispetto dei vincoli di finanza pubblica, con particolare attenzione al Patto di stabilità interno.
L'art. 147 quater TUEL evidenzia quindi il vertice del controllo nell'Ente locale all'interno del gruppo pubblico locale grazie anche allo strumento del bilancio consolidato.
Come già anticipato, questa attività di controllo non si applica alle società quotate e quelle controllate da queste perchè per tali società è previsto un regime autorizzatorio e di vigilanza ad hoc27;
tuttavia, si deve tener presente che queste realtà influiscono notevolmente sul bilancio degli Enti locali e quindi si dovrà comunque monitorare la loro attività per garantire il rispetto dell'equilibrio economico, finanziario e patrimoniale, nonché dei
vincoli di finanza pubblica.
In generale, quindi, il controllo sulle partecipate si prefigge di garantire un corretto utilizzo delle risorse pubbliche soprattutto nel caso dell'erogazione da parte di quest'ultime di servizi pubblici.
Il controllo, quindi, si dovrà eventualmente estendere anche al di fuori del perimetro di gruppo nel caso di assegnazione con bando di gara a soggetti esterni. All'interno del gruppo, invece, il controllo sulle partecipate è classificabile: in controllo analogo per le società
in house, e in controllo sulle società partecipate dell'Ente locale per
i restanti casi.
Sulle partecipate l'Ente locale può svolgere funzioni di controllo di tipo strategico e di gestione, ispettivo e sulla qualità dei servizi.
Il controllo strategico e di gestione, nella prospettiva aziendale, si occupa della performance del gruppo in termini di efficacia, efficienza, economicità in riferimento alla situazione ottimale di equilibrio. Si articola in tre fasi28: il controllo 28 Anselmi, Il sistema contabile a supporto del controllo discrezionale, in Lombardo (a cura
antecedente, in cui l'Ente locale regolatore definisce una programmazione unitaria per il gruppo29, il controllo concomitante con cui viene predisposta un'attività di monitoraggio su partecipate e gestori esterni, e il controllo successivo per verificare il raggiungimento degli obiettivi prefissati30.
Il controllo ispettivo, previsto anche all'interno del controllo analogo su soggetti esterni, agisce una tantum in occasione di eventi eccezionali di solito non prevedibili.
Il controllo sulla qualità dei servizi è stato introdotto nel 2012 per garantire una maggiore soddisfazione dei cittadini-utenti. In quest'ottica è necessario svolgere un'indagine di customer
satisfaction, di solito condotta dal gestore in concerto con l'Ente
locale con una cadenza annuale, predisporre una Carta dei servizi31,
29 Prevede l'approvazione di un regolamento delle società partecipate che stabilisca l'an del controllo; l'individuazione di obiettivi condivisi con le società partecipate e i gestori esterni di servizi pubblici nella Relazione previsionale e programmatica che verranno poi dettagliati nel bilancio annuale di previsione e nel Peg. Su questa base si svilupperà poi la programmazione delle partecipate che dovrà essere poi comunicata all'Ente locale per permettergli un'attività di monitoraggio e correzione strategica in un flusso informativo quindi bidirezionale.
30 Tramite documenti consuntivi che vengono confrontati con i documenti di programmazione nonché tramite analisi di bilancio.
31 Ha il compito di regolare gli standard di qualità del servizio nonché la partecipazione del cittadino alla stessa. Di solito è stabilita dal gestore e sottoposta all'approvazione dell'Ente locale.
nonché una gestione dei reclami per migliorare i servizi offerti che correggere gli errori commessi in fase di programmazione e gestione.
Nel controllo sulle partecipate l'Ente locale può seguire diversi approcci.
Nella forma più semplice e tradizionale, ogni funzione dell'Ente locale si dovrà interfacciare con le partecipate operanti in quel settore32. Questo metodo, pur non comportando alte spese sia in termini di risorse che di personale, tuttavia è sicuramente disorganico nell'azione e nell'approccio che varierà a seconda dell'interpretazione personale della funzione di controllo33.
Un'altra soluzione diversa potrebbe essere quella di creare un'unità organizzativa ad hoc per la gestione del rapporto con le partecipate e alla realizzazione dell'attività di indirizzo, programmazione e controllo. L'ufficio partecipate svolgerà una funzione coadiuvante agli organi politici nella definizione degli 32 Ad esempio, il settore che si occupa della gestione territoriale con il servizio di trasporto pubblico locale, il settore tecnico con il servizio idrico. Il tema verrà approfondito nel par. 5 di questo capitolo.
33 Ad esempio in alcuni ambiti sarà data più importanza al controllo qualità, in altri al controllo ispettivo.
obiettivi strategici e di programmazione nonché nella successiva attività di controllo, operando quindi in stretta collaborazione con gli altri settori dell'Ente che hanno le competenze necessarie per poter svolgere un'analisi completa del gruppo. Dovrà inoltre produrre il contenuto del contratto di servizio34 e della carta del servizio e predisporre un controllo in grado di recepire le informazioni esterne nonché la verifica di condizioni di efficacia, efficienza, economicità, equilibrio e qualità. Come risultato della sua attività, l'ufficio delle partecipate produrrà un reporting periodico per gli uffici tecnici e politici.
Questa soluzione specialistica favorisce la collaborazione tra Ente e partecipate perchè il controllo è maggiormente organico rispetto alla precedente soluzione: le partecipate avranno un unico punto di riferimento a cui eventualmente rivolgersi, semplificando così anche le varie procedure di programmazione e monitoraggio.
Tuttavia rispetto alla soluzione tradizionale saranno necessari maggiori investimenti, sia in termini di risorse finanziarie sia 34 Con questo strumento l'Ente locale affida al gestore il compito di erogare la prestazione
umane.
In virtù della nuova formulazione dell'art. 147 TUEL, a seguito della riforma del 2012, l'Ente locale ha la possibilità di creare un organo intermedio tra top management politico e la struttura gestionale con il compito di coordinare il processo di definizione degli obiettivi, l'attività di monitoraggio e analisi degli scostamenti nella reportistica35.
La terza soluzione riguarda la creazione di una holding società di capitali di cui l'Ente locale è l'unico azionista, con il compito di svolgere il ruolo di capogruppo nel gruppo pubblico locale, coordinando l'attività strategica con il vertice politico nonché altre attività di supporto al gruppo36. Questa possibilità appare più adatta agli enti locali di grandi dimensioni. Utilizzando questo format però l'Ente locale dovrà mantenere appositi apparati interni di controllo sui gestori esterni al gruppo nei casi di esternalizzazione dei servizi.
35 Ad esempio può essere il Comitato per il controllo delle società partecipate composto da Presidente o Sindaco e/o un Assessore delegato, dal Dirigente dei servizi finanziari, dai Dirigenti dei servizi competenti per materia e responsabili dei contratti di servizio, dal Dirigente di eventuali servizi specifici per la programmazione e il controllo delle partecipate.
Per questo appare una scelta molto controversa37 nonchè dispendiosa in termini di risorse e dispersiva del controllo che verrebbe articolato su due binari.
Una variante possibile a questa soluzione potrebbe essere quella di creare delle Agenzie per il controllo sulla qualità dei servizi con il compito di supportare l'Ente locale nella verifica delle
performance di efficienza, efficacia, ed economicità e nel fornire
consulenza per la redazione del contratto di servizio e della carta di servizio. Tuttavia anche qui c'è il rischio di duplicazione dei controlli essendo necessario creare anche un controllo interno con uffici ad hoc dell'Ente locale tipici della soluzione tradizionale.
Il controllo sulle società non quotate partecipate è svolto anche dal Collegio dei revisori dell'Ente locale, il quale se rileva criticità in relazione alla salvaguardia degli equilibri di bilancio dell'Ente dovrà informare il Consiglio proponendo eventuali azioni correttive.
37 Potrebbero sorgere problemi di coordinamento con la legge finanziaria per il 2008 che vieta la costituzione di società aventi per oggetto attività non istituzionali dell'Ente e l'assunzione o mantenimento di partecipazioni anche di minoranza anche in via indiretta.
3. Necessità di definire un'area di consolidamento: