Il principio del pareggio di bilancio, pur essendo frutto dell'attuale momento di crisi economica, politica e istituzionale e di scelte prese in sede sovranazionale, fu elaborato da Buchanan, all'interno della teoria contrattualistica nella seconda metà del XX secolo per frenare le esplosioni di spesa pubblica e l'interventismo dello Stato nell'economia.
Rispondere ad un'esigenza di regolamentare in modo chiaro e preciso la finanza pubblica non significa necessariamente “ingabbiarla”39 con la rigidità tipica del principio del pareggio di bilancio. Sicuramente questa scelta è dettata dalla necessità di arginare la crisi del debito sovrano che colpisce gli Stati membri dell'UE ma essendo una misura emergenziale dovrebbe essere temporanea o almeno modulabile ad eventuali mutamenti delle condizioni economico-finanziarie altrimenti si avvale l'idea bizzarra di voler separare le dinamiche di bilancio dall'economia reale.
39 Nardini, La costituizionalizzazione del pareggio di bilancio secondo la teoria economica.
Sulle dinamiche di bilancio incidono da un lato, la discrezionalità politica, la policy maker; dall'altro l'andamento del ciclo economico con il meccanismo degli “stabilizzatori automatici”40.
Stabilire l'obbligo di conseguire annualmente il pareggio di bilancio ridimensiona l'effetto anticiclico di alcune voci di bilancio e delle politiche attive41, nonché gli effetti dell'economia reale sul bilancio stesso se non legati alla discrezionalità politica. In questo modo senza distinguere le variazioni “automatiche”, legate all'andamento del ciclo economico, da quelle legate alla discrezionalità politica, inducono i policy makers a concentrarsi unicamente sul saldo contabile perdendo di vista il collegamento esistente tra bilancio ed economia reale, atteggiamento che risulta essere incompatibile con le esigenze dello Stato sociale.
Senza poter attuare una politica di deficit spending, essendo vincolati alla rigidità del pareggio di bilancio, in fase di recessione economica, si innesca un meccanismo perverso che porta ad una 40 Le fluttuazioni del ciclo economico incidono sui flussi di entrata e di spesa.
spirale recessiva: scelte di bilancio recessive in successione, sempre più restrittive, nel tentativo di colmare un disavanzo che ha natura ciclica quindi legato all'andamento dell'economia reale che sicuramente in questo modo non cambierà “rotta”.
Una lettura superficiale del nuovo art. 81 Cost. sembrerebbe escludere tali rigidità visto il riferimento al concetto di equilibrio di bilancio e la previsione di deroghe. Ma l'ostentata flessibilità espressa a livello letterale risulta essere solo apparente. Inoltre c'è da considerare a priori il dubbio e confusionario atteggiamento del legislatore italiano che parla nel titolo del ddl di revisione costituzionale di “pareggio di bilancio” per poi parlare nel teso di “equilibrio di bilancio”.
Come evidenziato dal Prof. M. Luciani, durante un'audizione alla Camera nell'Ottobre del 2011, l'origine di tale scelta è legata alla crisi ma anche a pressioni esterne (Francia, Germania, Bce con la famosa “lettera”). Nemmeno con il Patto Europlus del 2011 né con la famosa “lettera” si obbligava l'Italia, infatti, ad inserire il pareggio di bilancio in Costituzione ma si richiedeva solo che la
“regola aurea” fosse espressa in una fonte di “adeguato grado di vincolatività”.
I difetti normativi, tra cui, la vaghezza sul livello di deficit considerabile come accettabile scostamento dal principio di pareggio di bilancio,i problemi di coordinamento della finanza pubblica tra i vari livelli di governo dopo il passaggio da materia di competenza concorrente a esclusiva, la compressione della golden
rule con i piani di ammortamento per gli enti di governo e
concomitante estensione dell'equilibrio di bilancio, l'incerto legame con l'andamento del ciclo economico, in generale una carenza di dinamicità dei vincoli di bilancio, assumono poi un carattere patologico nel “caso italiano” in virtù dell'alto debito pubblico.
Sarebbe stato maggiormente idoneo allo scopo il “vecchio” art. 81 Cost. che contemplava un disavanzo ciclico nel documento “formale” di bilancio in cui si parlava di equilibrio, e al comma 4 il principio di copertura come vincolo al pareggio per la sola spesa legata alla discrezionalità politica. In questo modo, pur escludendo la possibilità di deficit spending con politiche attive per stimolare la
crescita, si eviterebbero però politiche pro-cicliche ovvero che “assecondano” l'andamento del ciclo economico senza permettere un “cambio di rotta”.
Il vizio della vecchia formulazione si evidenziò però nella prassi di ignorare il principio di copertura in assenza di adeguati controlli42 con la tecnica della legge finanziaria che andava ad influire sui saldi che la legge di bilancio non poteva modificare. Il principio di pareggio così era legato alle singole operazioni compiute durante l'esercizio di riferimento e non al quadro generale di entrate ed uscite.
Il problema non è il deficit in sé, visto che l'Italia è da anni in avanzo primario bensì il debito che non si riduce con “il pareggio” ma riducendo il debito stesso si produce una diminuzione della spesa per interessi che genera effetti positivi sui saldi di bilancio.
Il Fiscal Compact, pur ribadendo “il pareggio di bilancio” e rimanendo per larga parte “sganciato” dagli andamenti dell'economia reale, ha dato un minimo di dinamicità ai vincoli di 42 Sarebbe stato opportuno introdurre un controllo della Corte Costituzionale sul rispetto del principio di copertura attivabile da una minoranza parlamentare, magari prevedendolo anche a livello regionale e locale.
bilancio, precisando il deficit strutturale tollerabile43 e impostando un piano di rientro del debito, in rapporto con il PIL, di un ventesimo annuo fino al conseguimento del saldo obiettivo del 60% che però è influenzato da una serie di variabili44.
La stessa Commissione europea risulta essere più “tollerante” nelle inadempienze a questo parametro considerando vari fattori45 che hanno permesso più volte all'Italia, pur avendo un debito pubblico alto, attualmente intorno al 132,6%, di non essere sanzionata.
Il rapporto deficit/PIL, attualmente vicino alla soglia del 3%, ci dà il polso dell'efficacia e dell'efficienza delle politiche economiche sulla crescita: il rapporto rimarrà invariato se l'incremento della spesa genererà un pari aumento del PIL. La rigidità, più che dai parametri numerici di bilancio europei, che comunque potrebbero essere articolati in una “forbice” modulabile in base all'andamento del ciclo economico, è legata all'ancorare tali parametri ad una base 43 Non può superare lo 0,5% del PIL
44 Dinamica dei saldi di bilancio, dei livelli di tassi d'interesse, dell'inflazione, della crescita economica.
45 Ad esempio la solidità sistema bancario, l'indebitamento settore privato, la sostenibilità nel lungo periodo del sistema pensionistico.
annuale: sarebbe auspicabile che venissero riferiti a periodi più ampi, acquistando così flessibilità, vista anche la natura previsionale46 del bilancio pubblico. I parametri numerici non risolvono le cause sottese all'andamento negativo della finanza pubblica legate ad inadeguate procedure di bilancio. Il vizio di questa impostazione contrattualistica, che si pone l'obiettivo di limitare la policy makers, sta nella distinzione netta tra meccanismi di bilancio ed economia reale. Infatti l'inserire “il pareggio” in Costituzione non dà la garanzia della lungimiranza delle scelte dei governanti in quanto non viene rimosso l'incentivo a comportamenti opportunistici da parte dei politici ma si pone solo un ostacolo di dubbia validità al loro esercizio. Quindi la sua efficacia dipende dalle scelte dei politici.
Per ovviare a tale vizio si potrebbe limitare la spesa pubblica mediante l'acquisto di titoli che però potrebbe andare a danno della spesa in conto capitale. La golden rule potrebbe limitare l'atteggiamento strategico dei politici ma c'è il rischio di “trucchi
contabili”47, che producono effetti pro-ciclici pericolosi48, contrastabili solo con adeguati controlli, ad esempio si potrebbe introdurre un controllo, della Corte dei Conti o della commissione bilancio in modo da ridare centralità al Parlamento sull'argomento, sulla qualificazione della spesa, attivabile da una minoranza parlamentare49, e con l'accrescimento della trasparenza di bilancio.
Fondamentale sarebbe rivedere i meccanismi di bilancio riferendoli ad una base temporale più ampia rispetto ad un anno50, ad esempio 5 anni, in modo da recuperare l'effettività della fase di programmazione e “il voto fiscale”51 dei cittadini sarebbe così riferito all'intero programma di governo e non a singoli atti.
Affrontando la questione in ottica keynesiana, si è evidenziato che l'equilibrio finanziario è più facilmente raggiungibile senza una regola ex ante che lo preveda perchè con essa non si tiene conto degli effetti prodotti dal bilancio in concreto: non solo si priva il 47 Far passare spesa corrente per spesa per investimento.
48 Ovvero surriscaldando l'economia in fase di sua crescita; deprimendo l'economia ulteriormente in fase recessiva.
49 Controllo estendibile anche a livello locale, anche per verificare il rispetto del Patto di stabilità interno.
50 Scelta legata ad un maggior controllo dell'indebitamento.
51 Le politiche di spesa e fiscali del governo vengono approvate o meno dai cittadini in base al livello di acquisto dei titoli di Stato, una sorta di voto simile a quello “delle urne”.
settore pubblico della possibilità di intervenire nell'economia ma si producono anche effetti pro-ciclici soprattutto perchè c'è una parte della spesa pubblica il cui andamento è legato a quello dell'economia reale.
In conclusione, il legislatore italiano appare confusionario nell'introdurre “la regola aurea”. La flessibilità del concetto di equilibrio di bilancio rispetto a quello di pareggio, non pare sfruttata a pieno: non vengono definiti in modo chiaro i casi di deroga sull'indebitamento52 e rimangono dubbi sui reali spazi di “manovra” di regioni ed enti locali in base anche al nuovo art. 97 della Costituzione, in una contrapposizione tra responsabilità e solidarietà53.
Sulla stessa lunghezza d'onda, non è previsto un apparato sanzionatorio se non di tipo politico in sede europea.
È necessario sviluppare una flessibilità concreta e non solo astratta dei conti pubblici dando la possibilità di attuare politiche di
52 Che pur mostrano un impianto interventista dello Stato di stampo keynesiano non ben definito.
53 Passalacqua, Pareggio di bilancio contro intervento pubblico nel nuovo art. 81 della
bilancio e fiscali anti-cicliche, legate ad una politica del deficit
spending e ad una classificazione qualitativa della spesa pubblica
collegata a controlli efficaci (Corte costituzionale, Corte dei Conti, Parlamento), pur salvaguardando il valore dell'equilibrio di bilancio complessivo. Per regioni ed enti locali il Patto di stabilità interno deve esser “allentato” ulteriormente se si vuole garantire la sostenibilità dei servizi pubblici nel lungo periodo e soprattutto per le spese in conto capitale “tollerando” gli effetti ciclici sulla spesa, ancorando maggiormente i saldi di bilancio all'economia reale.
Il punto è quello di garantire l'efficacia e l'efficienza della spesa in riferimento all'economia reale. Tendendo a far coincidere la variazione di spesa con la variazione del reddito non avremo una modifica dei parametri di Maastricht né effetti ciclici per l'economia. Sarebbe necessario introdurre anche dei limiti di tolleranza legati agli effetti ciclici dell'andamento economico sulle poste di bilancio54.
Attualmente il Ministro dell'economia Padoan ha comunicato 54 Es. sul lato della spesa per i sussidi di disoccupazione nei periodi di recessione.
alla Commissione europea che il raggiungimento dell'equilibrio di bilancio è rimandato dal 2015 al 2016, che quest'anno ci sarà una tenue se pur fragile “ripresa” dell'economia e che la riduzione del debito verrà rispettata nella scadenza concordata del 2016. Stima prudenzialmente un aumento del PIL dello 0,3% per il 2014, che potrebbe raggiungere complessivamente nel 2018, secondo la sua opinione, 2,25 punti percentuali in più, se non risultati migliori. Il DEF55 2014 stima uno 0,8, valore più basso rispetto a quello quantificato dal precedente Governo Letta56.
55 Documento di economia e finanza che fissa gli obiettivi programmatici per il bilancio di stato.
3. Controllo del debito pubblico e armonizzazione dei