In generale con il termine governance si individuano le forme di governo e controllo sui soggetti demandati alla gestione dei servizi e/o delle attività dell’Ente locale.
Il sistema di regole che disciplina l’attività di governo delle aziende del Gruppo è riconducibile alla definizione di corporate
governance ossia un sistema di regole gestionali rivolte al
soddisfacimento delle condizioni di equilibrio generale e particolare dell’azienda garantendo la sua esistenza nell’ambiente esterno, nonché allo svolgimento di un’attività di controllo sul grado di raggiungimento dei risultati rispetto agli obiettivi prefissati a livello di Gruppo.
Se questa tematica ha forte portata innovativa per gli enti locali, soprattutto dopo l'introduzione del concetto di “efficienza gestionale” con la legge di stabilità 2014110 e alla luce dei recenti orientamenti della Cassazione, nel contesto privatistico si tratta di
una prassi ormai consolidata111.
In particolare, l'introduzione del principio di efficienza gestionale emerge dalla legge di stabilità 2014 in più punti in linea con principi di efficacia ed efficienza nell'utilizzo delle risorse pubbliche per il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica: nell'art. 1 comma 553 dove si prevede che “ a partire dal 2014, i soggetti di cui al comma 550112 a partecipazione di maggioranza diretta o indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, perseguendo la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità ed efficienza. [...]113”; sempre per i soggetti di cui al 111 Tonveronachi, I controlli dell’Ente socio sulla Società partecipata, in Le Società
partecipate da Enti pubblici , Slides del Convegno organizzato dal Centro Studi Enti locali
(10 giugno 2014, Milano).
112 “...Aziende speciali, Istituzioni, società partecipate...”
113 Più precisamente, sul punto, al comma 552 viene specificato che se i risultati di esercizio negativi che le imprese conseguiranno negli anni 2014, 2015 e 2016 saranno peggiori rispetto al risultato medio (che può essere positivo o negativo) relativo al periodo 2011- 2013, le perdite rileveranno ai fini della costituzione del fondo vincolato nei bilanci di previsione degli Enti soci non per l’intero ammontare, ma per il 25% nell’anno 2014 (importo da imputare nello strumento di programmazione 2015), per il 50% nell’anno 2015 (importo da imputare nello strumento di programmazione 2016), per il 75% nell’anno 2016 (importo da imputare nello strumento di programmazione 2017). Se i risultati di esercizio (ovviamente negativi) che le imprese conseguiranno negli anni 2014, 2015 e 2016 saranno migliori rispetto al risultato medio relativo al periodo 2011- 2013 (che quindi non può che essere negativo) l’accantonamento sarà così effettuato: differenza tra la perdita della società partecipata ed il valore di un determinato parametro calcolato come risultato medio del precedente arco temporale 2011-2013 migliorato, rispettivamente, del 25% con riferimento al fondo da costituire nel bilancio di previsione 2015, del 50% per quello da costituire nel 2016 e del 75% per quello da formare nel 2017.
comma 550114, i quali “[...] presentino un risultato di esercizio o saldo finanziario negativo, le pubbliche amministrazioni locali partecipanti, accantonano nell'anno successivo in apposito fondo vincolato un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di partecipazione. Per le società che redigono il bilancio consolidato, il risultato di esercizio è quello relativo a tale bilancio. […]” (comma 551).
Nella stessa ottica sono da inquadrare le novità legate ai commi 554115, 555116, 557 e 558117 dell'art. 1 della legge di stabilità e L’obbligo di istituzione del fondo non dovrebbe operare qualora la perdita riferita ad uno degli anni 2014, 2015 e 2016 sarà pari o inferiore al valore che il paramento testé specificato assumerà nell’esercizio di riferimento.
114 Vedi nota 112.
115 “A decorrere dall’esercizio 2015, le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali titolari di affidamento diretto da parte di soggetti pubblici per una quota superiore all’80% del valore della produzione, che nei tre esercizi precedenti abbiano conseguito un risultato economico negativo, procedono alla riduzione del 30% del compenso dei componenti degli Organi di amministrazione. Il conseguimento di un risultato economico negativo per due anni consecutivi rappresenta giusta causa ai fini della revoca degli amministratori. Quanto previsto dal presente comma non si applica ai soggetti il cui risultato economico, benché negativo, sia coerente con un piano di risanamento preventivamente approvato dall’ente controllante.”
116 “A decorrere dall’esercizio 2017, in caso di risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti, i soggetti di cui al comma 554 diversi dalle società che svolgono servizi pubblici locali sono posti in liquidazione entro sei mesi dalla data di approvazione del bilancio o rendiconto relativo all’ultimo esercizio. In caso di mancato avvio della procedura di liquidazione entro il predetto termine, i successivi atti di gestione sono nulli e la loro adozione comporta responsabilità erariale dei soci.”
117 Si realizza la sostituzione totale del comma 2-bis dell’art. 18 del D.L. 112/2008, relativo all’estensione alle società pubbliche: dei divieti e delle limitazioni all’assunzione del personale previste per le Amministrazioni controllanti, delle politiche per il contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per le consulenze; dei vincoli imposti dal Patto di Stabilità. Il nuovo comma 2-bis dell’art. 18 del
il divieto di soccorso finanziario per le società partecipate dagli enti locali che negli ultimi tre esercizi abbiano conseguito un risultato negativo118.
Nel tentativo di diminuire la spesa pubblica e razionalizzare le D.L. 112/2008 prevede che le disposizioni che stabiliscono a carico delle Amministrazioni di cui all’art. 1 comma 2 del d.lgs. 165/2001 dei divieti o delle limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l’Amministrazione controllante, anche alle aziende speciali, alle istituzioni e alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara (in passato la norma faceva riferimento solo a quelle affidatarie dirette di SPL senza gara), ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT. A tali organismi partecipati si applicano anche le disposizioni che stabiliscono, a carico delle rispettive Amministrazioni locali, obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze, attraverso misure di estensione al personale dei soggetti medesimi della normativa vigente in materia di vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria. A tal fine, su atto d’indirizzo dell’ente controllante, nella contrattazione di secondo livello è stabilita la concreta applicazione dei citati vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria, fermo restando il contratto nazionale di lavoro vigente all’01/01/2014. Le società che gestiscono SPL a rilevanza economica sono escluse dall’applicazione diretta dei vincoli previsti dal comma 2-bis; per queste società, l’Ente locale controllante, nell’esercizio delle prerogative e dei poteri di controllo, dovrà stabilire le modalità e l’applicazione dei citati vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive, che verranno adottate con propri provvedimenti. E’ stato inoltre previsto che gli Enti locali possono escludere, con propria motivata deliberazione, dal regime limitativo di cui al comma 2-bis le assunzioni di personale per le singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi, scolastici, per l’infanzia, culturali e alla persona, fermo restando l’obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale. L’esclusione può essere prevista anche per gli organismi che gestiscono le farmacie. La possibilità per gli enti locali di definire con propri atti d’indirizzo le modalità di applicazione dei vincoli assunzionali e di contenimento della spesa per il personale delle società che gestiscono SPL a rilevanza economica e delle aziende speciali ed istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi, scolastici, per l’infanzia, culturali e alla persona, nonché le farmacie, deve comune tenere conto dei limiti previsti all’art. 76 comma 7 del d.l. 112/2008: divieto di effettuare assunzioni a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale qualora l’incidenza della spesa per il personale sia pari o superiore al 50% delle spese correnti; possibilità di effettuare assunzioni entro il limite del 40% della spesa corrispondente alle cessazioni avvenute nell’anno precedente.
risorse a disposizione nonché per migliorare le performance, nel quadro di un processo di privatizzazione e liberalizzazione, nell'ultimo decennio abbiamo assistito ad un massiccio fenomeno di esternalizzazioni, soprattutto a livello locale.
Per questo motivo la dottrina economico-aziendale, ha delineato il concetto di gruppo ente locale, che in virtù della caratterizzante unitarietà da un punto di vista economico119 è ascrivibile nella categoria più ampia del gruppo aziendale se pur con alcune differenze.
Per parlare di gruppo però, oltre ad un'unitarietà soggettiva
118 Art. 6 comma 9 del d.l. 78/2010, “ Al fine del perseguimento di una maggiore efficienza delle società pubbliche, tenuto conto dei principi nazionali e comunitari in termini di economicità e di concorrenza, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 cc, effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, ne' rilasciare garanzie a favore delle società partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in ogni caso consentiti i trasferimenti alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti. Al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l'ordine pubblico e la sanità, su richiesta della amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei Conti, possono essere autorizzati gli interventi di cui al primo periodo del presente comma”.
119 Il gruppo, quindi le sue componenti, sono considerate un unico soggetto da un punto di vista economico a differenza considerazione frammentata per singole componenti a livello giuridico.
economica, è necessario avere la possibilità di delineare una strategia operativa comune alle componenti.
La crescita esponenziale delle partecipate, ha posto gli enti locali al vertice di veri e propri gruppi, in particolare nell'erogazione dei servizi pubblici120. Rispetto al passato è cambiato il ruolo dell'Ente locale: da semplice erogatore di servizi ad in molti casi “azionista”, mantenendo comunque il ruolo di rappresentante della collettività.
La distinzione tra titolarità della funzione pubblica (responsabilità politica) e la gestione dei servizi (responsabilità manageriale) ha prefisso una nuova mission per l'Ente locale, che operando in un complesso sistema economico-sociale ed ambientale deve essere in grado, in base al principio di accountability, di dimostrare la rispondenza delle politiche alle esigenze dei portatori d'interesse indipendentemente dall'assetto organizzativo scelto.
120 Un'indagine della Corte dei conti ha individuato 5.680 organismi partecipati da 5.928 enti tra comuni e province (3.787 società e 2.073 organismi diversi, in prevalenza consorzi, ma anche fondazioni e, in misura minore, istituzioni, aziende speciali e aziende di servizi della persona). Corte dei conti, sezione delle Autonomie locale, Indagine sul fenomeno delle partecipazioni in società ed altri organismi da parte di Comuni e Province, deliberazione n. 14/AUT/2010.
L'Ente locale quindi assume tre ruoli in questo contesto.
Come azionista, l'Ente locale ha poteri più o meno incisivi in base al “peso” della sua partecipazione, deve contribuire alla gestione dell'azienda con l'obiettivo di coniugare l'efficienza produttiva con le attese dei portatori d'interesse.
Come titolare di servizi, l'Ente locale dovrà controllare la qualità e l'efficienza, verificando il rispetto, da parte del gestore, della strategia definita.
Come parte della pubblica amministrazione, l'Ente locale è responsabile nei confronti della collettività.
La difficoltà di conciliare questi tre profili dell'Ente locale è data dalla diversità dei ruoli che può dar adito a situazioni di conflitto d'interesse.
Con riferimento ai gruppi pubblici locali è sempre discusso se considerare l'Ente locale come socio responsabile ex art. 2497 cc121, ovvero se per le conseguenze dannose cagionate al patrimonio sociale dalla condotta illegittima, è previsto che l’Ente assuma una 121 Responsabilità degli enti che “esercitando attività di direzione e coordinamento di società, agiscono nell’interesse proprio o altrui in violazione dei principi di corretta gestione societaria e imprenditoriale delle società medesime”.
responsabilità diretta nei confronti dei soci e dei creditori sociali. Tale responsabilità ha come presupposto la sussistenza di una soggezione all’altrui attività di direzione e di coordinamento, e si presenta quando l’Ente locale sia tenuto a consolidare i bilanci della società; quando l’Ente dispone della maggioranza dei voti nell’assemblea ordinaria della società.
Le problematiche aumentano quando L'Ente locale ricopre il ruolo di azionista di controllo ex art. 2359 cc122 ed è quindi chiamato a determinare scelte amministrative e gestionali della controllata.
Anche la Corte di conti, con delibera 14/AUT/2010, ha sottolineato le ricadute gestionali, organizzative, contabili, economiche, finanziarie delle esternalizzazioni sugli enti locali che diventano centri di governo del sistema di partecipazioni e 122 Società controllate e società collegate. “Sono considerate società controllate: 1) le società in cui un'altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria; 2) le società in cui un'altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria; 3) le società che sono sotto influenza dominante di un'altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa. Ai fini dell'applicazione dei numeri 1) e 2) del primo comma si computano anche i voti spettanti a società controllate, a società fiduciarie e a persona interposta; non si computano i voti spettanti per conto di terzi. Sono considerate collegate le società sulle quali un'altra società esercita un'influenza notevole. L'influenza si presume quando nell'assemblea ordinaria può essere esercitato almeno un quinto dei voti ovvero un decimo se la società ha azioni quotate in borsa”.
contemporaneamente autorità di regolazione e di garanzia per il sistema123.
I problemi di gestione del gruppo Ente locale sono numerosi e di varia natura.
In generale, la governance di un gruppo consiste nell'individuare gli organi di amministrazione, proprietà e controllo, il loro compiti, le loro responsabilità e i rapporti che li legano.
Spesso però nella pratica in molte realtà non viene definita una
governance formale anche se l'Ente ha il compito di definire la
strategia da seguire per raggiungere adeguati livelli di economicità, efficienza, efficacia e qualità dei servizi e garantire alla collettività di riferimento un rendiconto veritiero.
È importante stabilire una linea di continuità tra i vari profili di
governance dell'Ente locale e quelli del gruppo124.
123 Ciò non significa solo verificare economicità e qualità della prestazione ma il rispetto di vincoli ben precisi che attengono sia all'attività dell'Ente locale (come l'obbligo che l'oggetto societario abbia finalità istituzionali o di interesse generale, di assicurare l'adeguatezza dell'asset societario) che al funzionamento dell'organismo societario (es. vincoli alle società strumentali, limiti finanziari e quantitativi ai componenti dei consigli di amministrazione, obblighi nel reclutamento del personale e nel conferimento di incarichi, divieti o limitazioni all'assunzione di personale, sottoposizione alla normativa pubblicistica in tema di costo del personale e di consulente).
124 Esistono due profili di governance dell'Ente locale: quella interna (composta dal controllo di regolarità amministrativa, il controllo di gestione, la valutazione delle performance il controllo strategico che fa da collegamento con gli altri profili di governance) e quella
Grazie ad una stretta collaborazione con le componenti del gruppo sarà anche possibile un controllo strategico in grado di adeguare le performance economiche finanziarie e sociali alle necessità della comunità locale.
Le componenti dovranno programmare la propria attività in modo che sia coerente con l'indirizzo strategico individuato dall'Ente locale. Quindi il legame finanziario di partecipazione tra Ente locale e componenti del gruppo si affianca a quello di indirizzo politico e di controllo strategico125.
Queste attività saranno concretizzabili solo sulla base di un sistema informativo adeguato126.
La governance unitaria del gruppo rappresenta un elemento strumentale alla massimizzazione dell'efficacia, dell'efficienza ed economicità dell'azione amministrativa in linea con i principi di imparzialità e buona andamento della pa previsti all'art. 97 della
esterna (definire un sistema di governo e controllo, nell'ambito della fase di programmazione, che consenta di verificare i risultati conseguiti in modo che i portatori d'interesse possano orientarsi correttamente). Si cerca di raggiungere questo obiettivo tramite lo strumento del bilancio consolidato in queste realtà di gruppo.
125 Gori, Pozzoli, Il sistema dei controlli negli enti locali, Rimini Maggioli, 2013, pp. 513- 518.
Costituzione
In particolare la governance può esprimersi secondo due modelli in riferimento alle diverse esigenze e situazioni esistenti alla base della formazione del gruppo pubblico locale.
Il modello tradizionale è il più diffuso ma va esaurendosi man mano che prende corpo il processo di aziendalizzazione della pa, nel quale l'Ente locale opera direttamente come capogruppo.
Abbiamo due versioni del modello tradizionale.
La soluzione “frammentata”, dove gli organi politici si avvalgono del supporto di strutture già esistenti nell'ente e competenti nelle diverse aree di attività in cui opera ogni azienda controllata. In questa ipotesi, le funzioni di indirizzo strategico si aggiungono a quelle istituzionali degli organi politici e tecnici.
Il rischio maggiore di questa soluzione è quello della disarmonia e frammentarietà eccessiva all'interno del gruppo perchè non risulta possibile individuare un punto di riferimento nella gestione dei rapporti con le componenti. Le componenti del gruppo in questo contesto hanno un diverso referente in base e
limitatamente alla singola materia da affrontare, quindi al settore in cui operano127. Ci sarà quindi una bassa qualità del reporting interno ed esterno e gli obiettivi contabili non saranno considerati adeguatamente.
Il controllo della pa sulle aziende pubbliche risulta essere debole, in alcuni casi addirittura inesistente, perchè le responsabilità risultano divise tra i vari settore dell'amministrazione coinvolti.
La soluzione “dipartimentale” del modello tradizionale, prevede che all'interno del gruppo pubblico venga istituita un'apposita unità organizzativa ad hoc, con il compito di mantenere un collegamento stabile con le componenti. Svolge un'attività di supporto, complementare a quella dell'organo politico, nella definizione degli obiettivi strategici di gruppo nonché rappresenta un punto di riferimento fisso per le componenti in fase di implementazione degli obiettivi. Di conseguenza avremo una maggiore qualità del reporting interno ed esterno nonché un'equilibrata considerazione degli obiettivi contabili ed 127 Es. un'azienda che si occupa del tpl instaura esclusivamente relazioni l'ufficio dell'ente che
extracontabili.
Con questa soluzione vengono fatti passi notevoli passi in avanti sul lato del controllo sulle aziende pubbliche, con attività di monitoraggio da parte del dipartimento ad hoc designato per quella funzione, rispetto alla precedente, con personale fornito di competenze contabili ed extracontabili128.
Il modello tradizionale, è in parte superato e spesso, soprattutto negli enti locali di medio-grandi dimensioni129, si opta per il secondo modello misto130 ovvero il modello holding.
La più significativa innovazione apportata con l'introduzione di questo modello è la costituzione, da parte dell'Ente locale, di una società capogruppo di cui è unico proprietario, la holding appunto, alla quale vengono conferite tutte le partecipazioni in società di capitali possedute e che svolge attività di supporto agli organi politici nella definizione degli obiettivi strategici riguardanti il 128 Competenze giuridiche ed ingegneristiche.
129 Corte dei conti, Sezione Autonomie, Deliberazione n. 13 del 2008 : ”Particolarmente adatta agli Enti di grande dimensione, centrali rispetto a reti di società “satellite”, potrebbe essere la creazione di un apposito organismo societario, totalmente partecipato dall’Ente locale, che opera come holding titolare delle partecipazioni in precedenza detenute dall’Ente, il quale coadiuva e fornisce servizi a tutte le Aziende del gruppo e supporta gli Organi politici nelle decisioni strategiche”.
gruppo pubblico.
Si delinea così un modello misto dove l'Ente locale si riserva l'esercizio di mere funzioni proprietarie mentre la holding131 si
assume compiti di coordinamento e direzione delle società di