A questa revisione si accompagna anche la prima riforma dei fondi strutturali in relazione al periodo di programmazione 1989-1993 e si introducono i “Programmi di
Iniziativa comunitaria” che si concretizzano in programmi indirizzati alla risoluzione di
problematiche specifiche presenti nei territori rurali. Tra questi programmi si inserisce l’approccio LEADER I (Liaison Entre Actions de Developpement de l’Economie
Rural), col fine di animare e sviluppare le comunità locali attraverso partenariati
pubblici-privati costituiti dai Gruppi di Azione Locale (GAL)21. Parallelamente si rileva
20 Comunicazione della Commissione al Consiglio, Prospettive per la politica agricola comune, COM
(85) 333 def.
21 L’approccio Leader fu introdotto durante il primo ciclo di programmazione comunitaria di natura
pluriennale (periodo 1989-1993) per promuovere lo sviluppo endogeno e sostenibile delle aree rurali. Si tratta di uno strumento basato sull’approccio detto bottom-up che poneva al centro dell’azione i GAL, i quali avevano il compito di elaborare e mettere in pratica a livello locale una strategia pilota, innovativa, multisettoriale e integrata che si configurava nei Piani di Sviluppo Locale (PSL). (Di Napoli R., 2015, p.6)
Si deduce da queste poche righe come il Leader sia stato il primo provvedimento capace di integrare i principi introdotti dalle riforme dei fondi strutturali costituiti da approccio integrato, programmazione e partenariato.
Questa visione è confermata anche da Storti D. (2000, p.89), secondo cui Leader presenta una «impostazione che (…) si basa su un obiettivo di carattere generale: promuovere e consolidare dei modelli di sviluppo integrato, endogeno e sostenibile, delle aree rurali, modelli basati su una maggiore e attiva partecipazione della popolazione locale - sia nella fase di programmazione che di attuazione - e su un utilizzo congiunto e coordinato degli strumenti di intervento (fondi FERS, FEOGA e FSE).»
Durante il secondo periodo di programmazione 1994-1999 in luogo del programma LEADER I subentrò nel 1994 il LEADER II, il quale introduceva aspetti sicuramente più innovativi. Si rileva come solamente con il LEADER II si realizza una prima vera e propria integrazione verticale e orizzontale per l’attuazione
come, nel 1988, all’interno della Comunicazione della Commissione Europea “Il futuro
del mondo rurale” COM (88) 501 def., si afferma per la prima volta la necessità di
dotarsi di una politica di sviluppo rurale.
Nello stesso anno prende forma anche il Regolamento Generale sui Fondi Strutturali (Regolamento CEE n. 2052/88, Consiglio del 24 giugno 1988), in cui i fondi vengono gestiti in base a degli obiettivi precisi:
1. Promuovere lo sviluppo e l’adeguamento di regioni con ritardo di sviluppo (FESR, FSE, FEAOG-O);
2. Riconvertire le regioni e le aree colpite da declino industriale (FESR, FSE); 3. Avviare una lotta contro la disoccupazione di lunga durata (FSE);
4. Facilitare l’inserimento dei giovani nel mondo del lavoro (FSE); 5. In prospettiva della riforma della PAC:
5a. Accelerare l’adeguamento delle strutture agrarie (FEAOG-O), 5b. Promuovere lo sviluppo delle zone rurali (FEAOG-O, FSE, FESR).
Gli interventi per lo sviluppo rurale sono relativi soprattutto all’Obiettivo 1, con riferimento alle regioni in ritardo di sviluppo e all’Obiettivo 5, con riferimento diretto alla PAC.
Da questo momento l’approccio adottato inizia ad essere sempre più territoriale e meno settoriale contemplando esplicitamente la possibilità di dare vita ad altre forme di sviluppo nelle aree rurali, capaci di integrare, ad esempio, il settore turistico con l’agricoltura.
Nel periodo a cavallo tra gli anni Ottanta e Novanta la PAC si trova davanti a nuove sfide connesse ai temi della qualità, della sicurezza e dell’accessibilità economica degli alimenti, di un’economia più ecologica, equa e solidale (CE, 2012)22, da cui si approderà a un nuovo assetto.
La PAC non è più ora orientata verso il sostegno alla produzione ma mira a stabilire un equilibrio tra i due pilastri su cui si basa: le politiche di mercato, attraverso i sostegni al reddito degli agricoltori e gli interventi di gestione, e le misure di impronta sociale e
strutturale con interventi finalizzati proprio allo sviluppo rurale.
dei Piani d’Azione Locali (PAL) attraverso i partenariati tra attori pubblici e privati, non senza problemi data la novità dello strumento.
22 Commissione Europea (2012), La politica agricola comune – Continua…, Ufficio delle pubblicazioni
dell’unione europea, Lussemburgo [http://ec.europa.eu/agriculture/50-years-of- cap/files/history/history_book_lr_it.pdf]
Nel 1992 si ebbe la riforma targata Mac Sharry, che prende il nome anch’essa dall’allora responsabile europea per l’agricoltura. La riforma partiva dall’analisi di due documenti di riflessione sullo sviluppo e sul futuro della PAC. Si iniziava dalla premessa che non erano più sostenibili i meccanismi di sostegno al prezzo e le correlate eccedenze alimentari, e questo comportava un necessario avvicinamento gradualmente dei prezzi agricoli comunitari a quelli mondali per renderli più concorrenziali, compensando con aiuti diretti le perdite subite dagli agricoltori (Provincia di Milano, 2008)23.
La riforma apporta inizialmente risultati positivi ma ben presto si dimostra insufficiente per via del quadro geografico ed economico dell’Unione che si è accresciuto, complicandosi. Durante i diversi processi di allargamento dell’Unione, infatti, come quello 1995, altri Paesi con economie basate prevalentemente sull’agricoltura si sono uniti ai Sei iniziali del Trattato di Roma, richiedendo una diversa impostazione nella gestione delle politiche comunitarie.
La Commissione europea, con la Conferenza sullo sviluppo rurale di Cork del 1996, mette in risalto come esso sia ormai diventato centrale nello sviluppo socio-economico dell’Unione, definendo l’impostazione della nuova politica di sviluppo rurale i cui contenuti sono esplicitati nel documento programmatico stilato nel luglio 1997, nota come Agenda 2000.
Il documento, che tratta diversi argomenti relativi ai vari aspetti che incidono sul futuro dell’UE, assegna allo sviluppo rurale un ruolo di estrema importanza inquadrandolo come il secondo pilastro della PAC.
Agenda 2000 si configura come un nuovo modello di agricoltura multifunzionale
(Tassone, p.19) che mira a:
Promuovere la competitività dei mercati, sia interni che esterni; Garantire la sicurezza e la qualità dei prodotti agricoli;
Contribuire alla stabilità dei redditi agricoli; Integrare gli obiettivi ambientali nella PAC; Sviluppare una riforma dei fondi strutturali;
Assicurare un equo tenore di vita per la popolazione agricola; Semplificare la normativa comunitaria.
23 Provincia di Milano (2008), La nuova Politica Agricola Comune (PAC). Principi e Strumenti
Quindi Agenda 2000 sposta l’attenzione da un modello incentrato sulla produttività e sulla quantità ad un altro che fa perno sulla multifunzionalità dell’agricoltura, la quale continua a rimanere un elemento centrale per le aree rurali. Oltre alla multifunzionalità si introduce anche la necessità di attivare processi di tipo bottom-up e si fa strada il concetto di sostenibilità ambientale riconoscendo all’agricoltura un ruolo importantissimo nella conservazione del paesaggio. (Marchini A. e Checcarelli M., 2007, p.88)
Agenda 2000 introduce anche la riforma dei fondi strutturali per il periodo di
programmazione 2000-2006, col Reg. CEE n.1260/99 recante Disposizioni generali sui
fondi strutturali, con cui gli obiettivi passano da sei a tre:
Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo;
Obiettivo 2: Favorire la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali;
Obiettivo 3: favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione;
e anche le Iniziative comunitarie vengono ridotte da 13 a quattro, tra cui figura il rinnovo dell’approccio LEADER col LEADER+24 dedicato allo sviluppo rurale e finanziato dal FEAOG – Orientamento.
Col Regolamento CE n.1257/99 si approva un nuovo assetto della PAC che per la prima volta riunisce le misure dello sviluppo rurale in un unico strumento, semplificando di molto la normativa. In questo periodo viene introdotto, per favorire la programmazione e l’attuazione degli interventi, il Piano di Sviluppo Rurale finanziato dal FEAOG – Garanzia, uno strumento in grado di coordinare e concertare le strategie e le misure per lo sviluppo delle aree rurali.
24 Durante il periodo di programmazione 2000-2006, in seguito alla terza riforma dei fondi strutturali, fu
introdotta l’iniziativa LEADER +. Come ricordato da Leonardi I e Sassi M., (2004, P.5) LEADER + «(…) rafforza l’approccio bottom-up e i principi di partenariato, innovazione, sviluppo integrato, rete e cooperazione (…). Essa (…) favorisce l’attuazione di strategie integrate di dinamizzazione della crescita rurale con il duplice obiettivo di sostenere i progetti pilota innovativi condotti dai GAL e di favorire scambio di esperienze e la cooperazione transnazionale nel settore».
Gli autori ribadiscono come il LEADER + si sviluppasse attraverso quattro Assi:
Asse 1 – Strategia pilota di sviluppo rurale territoriale e integrato fondato su un approccio ascendente e sul partenariato orizzontale;
Asse 2 – Sostegno alla cooperazione interterritoriale e transnazionale; Asse 3 – Creazione di una rete tra tutti i territori rurali della Comunità; Asse 4 – Gestione, sorveglianza e valutazione.
1.3.3. Da Agenda 2000 alla Riforma Fishler
A breve distanza dall’adozione di Agenda 2000, la Commissione Europea, dopo oltre un anno di confronto e dibattito, effettua una revisione di medio termine meglio nota come
Riforma Fishler, dal nome dell’allora commissario all’agricoltura, i cui testi giuridici
furono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’UE il 21 ottobre 2003 (De Filippis, 2004). Questa revisione aveva l’obiettivo di valutare gli impatti di Agenda 2000, verificando i meccanismi utilizzati per la sua attuazione e quindi apportare opportune modifiche. I tre pilastri su cui si basa la Riforma Fishler sono: il concetto di disaccoppiamento, quello di modulazione e quello di condizionalità
A) Il disaccoppiamento o decoupling intende spostare il sostegno finanziario dal