Capitolo III Modalità operative
3. Criticità nell'architettura dei controll
Un problema che a lungo è rimasto irrisolto riguarda uno degli
aspetti fondamentali del SISTRI, quello dei controlli. Il sistema di tracciabilità, infatti, può pienamente funzionare solo se ogni organo di polizia, su strada e in ufficio, può accedere in tempo reale al medesimo sistema per i controlli di rito. A tale proposito il D.M. 17 dicembre 2009 prevedeva, all'articolo 9, che le informazioni detenute dal sistema SISTRI fossero rese disponibili agli organi deputati alla sorveglianza ed all'accertamento degli illeciti in violazione della normativa sui rifiuti, nonché alla repressione dei traffici illeciti e degli smaltimenti illegali dei rifiuti secondo modalità da definirsi con successivo decreto. Al 2011, tuttavia, un tale decreto non era stato emanato. A febbraio 2011 è entrato in vigore il D.M. 52/2011 (cd. Testo unico SISTRI).
Parte della dottrina9 ha fatto notare come a seguito di detto
decreto la definizione delle modalità attraverso cui rendere disponibili le informazioni agli organi di controllo non sono più demandate a un successivo decreto ministeriale, ma ad “uno o più accordi tra il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e i 9 M. Santoloci, Ripristinato il SISTRI. Ma resta un grande problema: come accedono al sistema
predetti organi”10.
La dottrina11 ha da subito sollevato alcuni dubbi in merito a
questi accordi, chiedendosi se ogni singola forza di polizia statale e locale, per accedere al SISTRI, dovesse stipulare un accordo con il Ministero dell'ambiente. Si sottolineava come, se così fosse stato, le forze di polizia statali avrebbero potuto non avere problemi a livello centrale, dato che un unico accordo sarebbe stato sufficiente per tutta la rete territoriale di quella stessa forza di polizia, rimanendo fermo il problema di come potessero accedere tecnologicamente al SISTRI, ma come, invece, il vero problema si ponesse per le forze di polizia locale. Se ogni singola forza di polizia avesse dovuto fare un accordo con il ministero dell'ambiente, si osservava come ci si sarebbe trovati di fronte a numerosissimi accordi in considerazione dell'elevato numero dei corpi di polizia locali, e inoltre ci si chiedeva cosa sarebbe successo se l'ente locale da cui dipende un organo di polizia giudiziaria non avesse voluto fare tale accordo. Infatti la dottrina osservava come nel testo del dispositivo non fosse riscontrabile alcun 10 Art. 25, comma 1, D.M. 18 febbraio 2011, n. 52 “Le informazioni detenute dal SISTRI sono
rese disponibili agli organi deputati alla sorveglianza e all’accertamento degli illeciti in violazione della normativa in materia di rifiuti nonché alla repressione dei traffici illeciti e degli smaltimenti illegali dei rifiuti di cui all’articolo 195, comma 5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modiÞ cazioni, secondo modalità da deÞ nirsi mediante uno o più accordi tra il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e i predetti organi”.
11 M. Santoloci, Ripristinato il SISTRI. Ma resta un grande problema: come accedono al sistema
le forze di polizia statali e locali?, e M. Santoloci e V. Vattani, Ma le forze di polizia, soprattutto locali, come accedono alle informazioni detenute dal SISTRI?, in www.dirittoambiente.net.
obbligo al riguardo.
Il 5 settembre 2011 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale l'accordo fra Governo, Regioni e Autonomie locali12 in merito alla
gestione delle informazioni sulla tracciabilità dei rifiuti detenute dal SISTRI, siglato in sede di conferenza unificata il 7 luglio 2011.
Questo accordo prevede che le Regioni, Province, Comuni e l'ARPA possano accedere al SISTRI attraverso il Catasto telematico, per finalità di consultazione delle informazioni in esso contenute. Le informazioni rese così disponibili, relative alle attività di produzione e gestione dei rifiuti, devono comprendere almeno i dati già contenuti nel MUD.
Per quanto riguarda l'esercizio dell'attività di vigilanza, controllo ed accertamento degli illeciti commessi in violazione della normativa sui rifiuti, è previsto che province ed ARPA (Agenzia regionale per la protezione ambientale) accedano alle informazioni contenute nei registri cronologici e nelle schede di movimentazione del SISTRI che, secondo quanto previsto dall'art 188 bis, comma 3, del D.Lgs. 152/2006, devono essere resi disponibili, da parte dei soggetti iscritti 12 L'accordo trova fondamento nell'art. 9, comma 2, lettera c), del D.Lgs. 281/1997 che attribuisce
alla Conferenza Unificata la facoltà di promuovere e sancire accordi tra Governo, Regioni, Province, Comuni e Comunità montane, al fine di coordinare l'esercizio delle rispettive
al SISTRI, all'autorità di controllo in qualsiasi momento essa ne faccia richiesta. Quindi l'acquisizione dei dati relativi alla produzione e gestione dei rifiuti da parte delle autorità di controllo viene svolta direttamente presso l'unità locale o la sede dell'ente o dell'impresa sottoposta a verifica. L'art. 188 bis prevede l'obbligo, di conservare in formato elettronico il registro cronologico e le schede area movimentazione per almeno tre anni dalla data di registrazione o di movimentazione dei rifiuti, ad eccezione di quelli relativi alle operazioni di smaltimento dei rifiuti in discarica, che devono essere conservati a tempo indeterminato ed al termine dell'attività devono essere consegnati all'autorità che ha rilasciato l'autorizzazione.
Secondo l'accordo gli enti locali competenti devono trasmettere al SISTRI tutte le informazioni sugli atti autorizzativi e sulle comunicazioni riguardanti le attività di recupero in procedura semplificata, degli impianti di recupero e/o smaltimento dei rifiuti, attraverso l'interconnessione con il Catasto telematico.
L'ISPRA (Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale) si impegna a rendere disponibili, alle Regioni, alle Province, ed ai Comuni, non dotati di sistemi informativi strutturati, le banche dati relative alle autorizzazioni e comunicazioni del territorio
di propria competenza.
Per garantire l'attuazione dell'accordo si è prevista l'istituzione presso l'ISPRA di un apposito Comitato consultivo, composto da due rappresentanti, rispettivamente, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, dell’ISPRA, di questa Conferenza unificata e del sistema delle ARPA regionali/provinciali.
A seguito di tale accordo, che conferma che se un ente pubblico vuole accedere al SISTRI, deve siglare questo tipo di accordi, la dottrina continua a chiedersi cosa succede se l'amministrazione di una forza di polizia locale o statale non firmi l'accordo. Un altro problema sottolineato dalla dottrina riguarda l'esercizio dell'attività di vigilanza, controllo e accertamento degli illeciti commessi in violazione della normativa sui rifiuti. Si fa notare come essa venga limitata alle informazioni contenute nei registri cronologici e nelle schede di movimentazione del SISTRI che devono essere consultati recandosi presso le aziende, evidenziando come nulla cambi rispetto le dinamiche di controllo che vengono operate mediante documentazione cartacea. Secondo alcuni autori il SISTRI così come concepito non può funzionare, in quanto l'unico strumento contro l'illegalità è un
controllo capillare, costante ed uniforme su strada e impianto13. Parte
della dottrina auspica che i controlli di cui all'accordo richiamato vengano affiancati dall'accesso, da parte delle autorità di controllo, ai dati sulla movimentazione dei rifiuti raccolti in tempo reale in via centralizzata dal nuovo sistema informatico. Questo, come vedremo, è quanto avviene in Germania.
Una novità in materia di controlli è stata introdotta dal D.L. 91/201414, il quale all'art. 10, comma 12 bis, prevedeva che con
decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, da emanare antro 60 giorni dall'entrata in vigore della disposizione, si disciplinasse l'interconnessione da parte del Corpo forestale dello Stato al SISTRI, al fine di intensificarne l'azione di contrasto alle attività illecite di gestione dei rifiuti, con particolare riferimento al territorio campano.
Questa disposizione affronta quindi il problema del collegamento informatico delle polizie giudiziarie con la piattaforma SISTRI, prevedendo una corsia preferenziale per il corpo forestale dello Stato, valorizzando la funzione istituzionale di quest'ultimo, quale polizia 13 P. Ficco, Il Sistri non sbaraglia(va) l'ecomafia, al massimo preoccupa(va) gli ecofurbi, in
www.reteambiente.it.
specializzata nella prevenzione e repressione dei reati in materia ambientale.
Il decreto che attua questa norma è il D.M. 15 gennaio 201515,
intervenuto oltre il termine previsto dall'art. 10, comma 12 bis. Tale decreto che interconnette il Corpo forestale dello stato al sistema di tracciabilità dei rifiuti, è composto da tre articoli, i quali stabiliscono che il Corpo forestale operi in stretto collegamento con il ministero dell'ambiente, assicurando l'accesso da parte di quest'ultimo, ai fini degli adempimenti delle proprie attività istituzionali, alle informazioni non riservate presenti in ambito SISTRI.
Rimane da capire come verranno effettuati i controlli su strada e da parte di quali forze di polizia. Attualmente, infatti, il controllo su strada del trasporto dei rifiuti è riservato agli organi di polizia specializzati, ma questo comporta minori controlli, dato il ristretto numero di organi specializzati a fronte dell'elevato numero di mezzi che ogni giorno trasportano illegalmente rifiuti che vengono smaltiti in discariche abusive sotterranee.
Sarebbe opportuno che ogni organo di polizia potesse effettuare i controlli sul trasporto dei rifiuti su strada.
Strettamente collegato al tema dei controlli è quello sulla ripartizione di responsabilità fra i vari soggetti della filiera. L'art. 188, comma 116, afferma, come regola generale, il principio di
corresponsabilità di tutti i soggetti coinvolti nel ciclo di gestione dei rifiuti. In base a questa norma ciascun produttore e detentore di rifiuti assume un dovere di verifica e controllo sugli altri soggetti coinvolti nel ciclo di gestione dei rifiuti, poiché essi sono investiti di una posizione di garanzia in ordine al corretto smaltimento dei rifiuti stessi17.
La ratio della norma è quella di assicurare un elevato livello di tutela dell'interesse ambientale e costituisce un'attuazione del principio comunitario del “chi inquina paga”.
La finalità del trasporto è quella che il rifiuto prodotto e/o detenuto , tramite un trasportatore autorizzato, venga conferito ad un soggetto anch'egli autorizzato ed idoneo a ricevere quel dato rifiuto, affinché possa essere correttamente recuperato o smaltito.
16 L'art. 188, comma 1, stabilisce che “Il produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provvedono
direttamente al loro trattamento, oppure li consegnano ad un intermediario, ad un commerciante, ad un ente o impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti, o ad un soggetto pubblico o privato addetto alla raccolta dei rifiuti, in conformità agli articoli 177 e 179. Fatto salvo quanto previsto ai successivi commi del presente articolo, il produttore iniziale o altro detentore conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento, restando inteso che qualora il produttore iniziale o il detentore trasferisca i rifiuti per il trattamento preliminare a uno dei soggetti consegnatari di cui al presente comma, tale responsabilità, di regola, comunque sussiste”.
Quindi il destinatario dei rifiuti per non incorrere in sanzioni, non dovrà accettare il carico di rifiuti qualora esso risulti essere in parte o totalmente non conforme in via formale a quanto dichiarato documentalmente, o manchino i documenti previsti obbligatoriamente dalla normativa di settore (quindi qualora manchi il FIR o, nel caso di soggetti iscritti al SISTRI, la scheda area movimentazione).
L'art. 188, comma 2, modificato dal D.Lgs. 205/2010, introduce un'eccezione alla regola per cui il produttore del rifiuto, o altro detentore, conserva la responsabilità per l'intera catena di trattamento del rifiuto. Esso stabilisce che per il produttore iniziale, il produttore e il detentore, che abbiano adempiuto agli obblighi di cui al sistema di tracciabilità dei rifiuti, la responsabilità di ciascuno di tali soggetti è limitata alla rispettiva sfera di competenza stabilita dal SISTRI.
Tuttavia tale regola non si applica in caso di concorso di persone nel fatto illecito e di quanto previsto dal Regolamento CE n. 1013/2006 in tema di esportazione dei rifiuti.
Questa scelta è giustificata dal fatto che il SISTRI permettendo di monitorare il rifiuto in tutte le sue fasi di gestione, renderebbe ragionevole alleviare, a certe condizioni, dalla responsabilità il produttore del rifiuto originario.
In materia era già intervenuto il decreto ministeriale istitutivo del SISTRI che, però, riprendeva la disciplina prevista per il formulario di identificazione dei rifiuti escludendo la responsabilità del produttore dei rifiuti per il corretto recupero o smaltimento degli stessi, a seguito dell'invio da parte del SISTRI, alla casella di posta elettronica attribuitagli automaticamente dal sistema, della comunicazione di accettazione dei rifiuti medesimi da parte dell'impianto di recupero o smaltimento.
Per i soggetti non iscritti al SISTRI, l'art. 188, comma 3, lett. b) prevede l'esclusione da responsabilità per i produttori di rifiuti non pericolosi a seguito del conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, a condizione che il produttore sia in possesso del FIR controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore, ovvero alla scadenza del predetto termine abbia provveduto a dare comunicazione alla provincia della mancata ricezione del formulario.