1. Nozione di sistema di tracciabilità
2.2 I soggetti che possono aderire volontariamente
I soggetti che non sono tenuti ad aderire al SISTRI sono individuati dal comma 2 dell'art. 188 ter che stabilisce che possono aderire al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) di cui all'articolo 188-bis, comma 2, lettera a), su base volontaria i produttori, i gestori e gli intermediari e i commercianti dei rifiuti diversi da quelli di cui al comma 1.
La norma, dunque, individua per esclusione i soggetti che sono esentati dall'obbligo di aderire al nuovo sistema di tracciabilità. Tali soggetti sono i produttori iniziali di rifiuti non pericolosi, gli enti e le imprese che effettuano attività di raccolta, trasporto e gestione dei rifiuti non pericolosi, i raccoglitori e i trasportatori di rifiuti urbani del territorio di Regioni diverse dalla Regione Campania (costoro, limitatamente ai rifiuti urbani pericolosi, sono comunque interessati alla fase di sperimentazione introdotta dalla legge di conversione) ed infine, a seguito del D.M. 24 aprile 2014, gli enti e le imprese che occupano fino a dieci dipendenti, produttori iniziali di rifiuti speciali pericolosi e gli enti e le imprese di cui all'art. 2135 del codice civile
che conferiscono i propri rifiuti nell'ambito di circuiti organizzati di raccolta, indipendentemente dal numero di dipendenti.
Questi sono i soggetti che in base all'art. 188 bis possono scegliere se aderire al SISTRI o al tradizionale sistema di tracciabilità.
3. Contributi
Sin dal decreto istitutivo del SISTRI si è previsto che la copertura degli oneri derivanti dalla costituzione e dal funzionamento gravino sugli operatori iscritti al SISTRI e sia assicurata mediante il pagamento di un contributo annuale relativo all'anno solare di competenza, indipendentemente dal periodo di effettiva fruizione del servizio. Il contributo avviene, quindi, per la semplice iscrizione da parte dei soggetti al sistema.
L'art. 4, comma 3, del D.M. 17 dicembre 2009 prevedeva il versamento del contributo, in sede di prima applicazione, entro la scadenza del termine di iscrizione e, successivamente, entro il 31 gennaio di ogni anno.
Il D.M. 18 febbraio 2011 n. 52 all'art. 7, comma 3, ha modificato il termine per il versamento per il 2011, stabilendo che le somme devono essere versate al momento dell'iscrizione e negli anni
successivi entro il 30 aprile dell'anno al quale i contributi si riferiscono. È da osservare che questo decreto è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale 26 aprile 2011 e che quindi è entrato in vigore l'11 maggio 2011, dopo la scadenza del termine previsto per il pagamento dei contributi, nascendo già anacronistica14.
Singolare è anche il fatto che prima del citato decreto era stato pubblicato nel manuale operativo sul sito ww.sistri.it il testo dell'art. 7 dell'emanando decreto, anticipando che la data di scadenza per il versamento del contributo sarebbe stata il 30 aprile 2011. In modo poco ortodosso, un nuovo atto sembrava aggiungersi al novero delle fonti del diritto: l'anteprima di un decreto ministeriale presentata in un manuale operativo riportato su un sito on line15.
Per quanto riguarda le sanzioni il citato decreto prevedeva la loro applicabilità a partire dal 1° giugno 2011, termine che come abbiamo visto è stato prorogato più volte sino allo scorso 1° aprile. A partire da questa data sono, infatti, entrate in vigore le sanzioni che riguardano i contributi e la mancata iscrizione al SISTRI secondo quanto previsto dal D.L. 31 dicembre 2014, n. 192 (cd. decreto milleproroghe).
14 S. Pallotta, Contributo Sistri 2011 tra scadenza del termine e certezza del diritto, in
www.dirittoambiente.net
4. Sanzioni
Il D.Lgs. 205/2010 ha introdotto un nuovo regime sanzionatorio in conseguenza dell'introduzione del SISTRI. Questo regime non è ancora entrato in vigore, infatti l'art. 39 del D.Lgs. 205/2010 prevedeva la sua applicabilità a partire dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all'articolo 12, comma 2, del D.M. 17 dicembre 2009, termine che, come si è visto, è stato prorogato più volte. Da ultimo il decreto milleproroghe 2015 ha prorogato il cd. doppio binario sino al 31 dicembre 2015 e con esso le sanzioni di cui all'art. 260 bis comma 3 e successivi. Le sanzioni previste dai commi 1 e 2, invece, sono entrate in vigore dallo scorso primo aprile. Quest'ultime riguardano la mancata iscrizione al SISTRI e il mancato pagamento del contributo annuale nei termini previsti che sono punite con una sanzione amministrativa pecuniaria da 2600 euro a 15500 euro. In caso di rifiuti pericolosi è,invece, prevista una sanzione amministrativa pecuniaria più grave, che va da 15500 euro a 93000 euro. Per l'omissione del pagamento dei contributi è inoltre prevista come obbligatoria la sospensione immediata dal servizio fornito dal sistema di controllo della tracciabilità nei confronti del trasgressore.
e ss. si ispira a quello prima previsto dall'art. 258 D.Lgs. 152/2006 con riferimento al MUD, al registro di carico e scarico e al FIR. La scelta del legislatore di prendere come modello il sistema sanzionatorio già previsto per il sistema cartaceo di comunicazione dei dati in materia di rifiuti, per la dottrina appare ragionevole in considerazione del fatto che il SISTRI si sostituisce, per i soggetti obbligati ad iscrivervisi, al “vecchio” sistema per il controllo della tracciabilità dei rifiuti16.
In sintesi, il sistema sanzionatorio si è conformato, in punto di entità delle sanzioni, a quello previsto dal Testo Unico ambientale per il sistema di identificazione cartaceo creando, tuttavia, nuove fattispecie per tenere conto degli obblighi stabiliti dal D.M. 17 dicembre 2009 istitutivo del SISTRI. Quest'ultimo, oltre a stabilire obblighi di iscrizione per varie tipologie di soggetti, prevede, infatti, una serie di comunicazioni obbligatorie da effettuare secondo determinati criteri e tempistiche.
In considerazione di ciò, l'art. 260 bis (oltre a quanto già visto con riferimento ai primi due commi) sanziona l'omessa compilazione, secondo i tempi, le procedure e le modalità stabilite dal SISTRI, del registro cronologico o della scheda SISTRI-Area movimentazione. 16 F. Giampietro (a cura di), La nuova disciplina dei rifiuti, commento al D.Lgs. 205/2010,
Inoltre è sanzionabile chi fornisce al SISTRI informazioni incomplete, inesatte o insufficienti. La norma in questione prevede delle sanzioni più severe in caso di rifiuti pericolosi, e delle sanzioni più ridotte nel caso di imprese che occupino un numero di unità lavorative inferiori a quindici dipendenti oppure qualora le indicazioni riportate, pur incomplete o inesatte, non pregiudichino la tracciabilità dei rifiuti.
Per quanto riguarda il trasporto, in considerazione del fatto che i rischi collegati alla gestione dei rifiuti aumentano sensibilmente, l'art. 260 bis prevede oltre ad una serie di sanzioni oltre che amministrative anche penali. Il comma 7 sancisce per alcune violazioni che riguardano il trasporto di rifiuti pericolosi la pena di cui all'art. 483 c.p. (reclusione fino a due anni) e il comma 8 prevede per l'alterazione fraudolenta della copia cartacea della scheda SISTRI-Area movimentazione la pena prevista dal combinato disposto degli artt. 477 e 482 c.p. (reclusione da 4 mesi a 2 anni che viene aumentata fino ad un terzo in caso di rifiuti pericolosi).
Il nuovo articolo 260 ter prevede, infine, una serie di sanzioni amministrative accessorie come, per esempio, la sanzione accessoria del fermo amministrativo del veicolo utilizzato per l'attività di trasporto.
Come accennato nei paragrafi precedenti, in materia sanzionatoria sono sorti problemi interpretativi a seguito delle modifiche al Testo unico ambientale apportate dal D.L.gs. 205/2010. Si tratta della questione di applicabilità dell'art. 258 del TUA nella formulazione precedente alle modifiche previste dall'art. 35 del D.Lgs. 205/2010. Secondo alcune interpretazioni si sarebbe creato un vuoto normativo in materia di trasporto dei rifiuti pericolosi e speciali in conto terzi a seguito dell'entrata in vigore del D.Lgs. 205/2010.
L'art. 258, prima del citato intervento normativo, sanzionava il trasporto illegale dei rifiuti non pericolosi senza il formulario, ovvero l'indicazione nello stesso di dati incompleti o inesatti, con una sanzione amministrativa. Lo stesso articolo prevedeva una sanzione più grave (sanzione penale) nel caso di rifiuti pericolosi.
Il nuovo articolo 258, invece, prevede sanzioni solo per i trasportatori di rifiuti non pericolosi senza formulario o con formulario incompleto o inesatto, perché, come si è visto, solo quest’ultimi hanno la facoltà di decidere se iscriversi al SISTRI o meno. Per i soggetti che decidono di non aderire, quindi, vi è sempre un sistema sanzionatorio. Per i soggetti obbligati ad iscriversi al SISTRI, fra cui vi sono i trasportatori di rifiuti pericolosi, le sanzioni
sono previste dai nuovi articoli 260 bis e 260 ter che, però, entreranno in vigore solo quando il SISTRI sarà pienamente operativo.
Di conseguenza parte della dottrina17 sosteneva che l'art. 35 del
D.Lgs. 205/2010 avesse modificato l'art. 258, poiché non contiene un ipotetico comma 2 che stabilisce, espressamente, che anche le modifiche all'articolo in questione si applicano dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all'art. 12, comma 2, del D.M. 17 dicembre 2009 e successive modificazioni.
Di parere diverso sono coloro18 che ritengono che, per tutto il
periodo in cui il SISTRI sarà affiancato (senza sanzioni specifiche per il SISTRI) dal tradizionale sistema di tracciabilità, si applicheranno le sanzioni previste per il sistema cartaceo, ossia il “vecchio” art. 258. A sostegno di questa tesi si fa notare come l'art. 16, comma 2, del D.Lgs. 205/2010 preveda che le disposizioni relative all'intero sistema di tracciabilità (costituito, da un lato, dal SISTRI e, dall'altro, dal registro di carico e scarico, formulario e MUD) entrino in vigore allo scadere del termine di cui all'art.12 del comma 2 del D.M. 17 17 A.L. Vergine, La nuova disciplina dei rifiuti,commento al D.Lgs. 205/2010, Aggiornato al Testo
Unico Sistri, p. 304 ss.; P. Ficco, Si chiama abolitio criminis la vera sorpresa del correttivo rifiuti, in www.retambiente.it.
18 G. Amendola, Ma è vero che il quarto decreto correttivo sui rifiuti ha liberalizzato il trasporto
dei rifiuti industriali anche pericolosi?, in www.dirittambiente.net; M. Santoloci, Nessuna vacatio legis per le sanzioni sul trasporto: dopo le modifiche del D.Lgs. n. 205/10, fino al 1 giugno 2011 si applica l'ordinario sistema sanzionatorio del D.Lgs. n. 152/06 (parte quarta), in
dicembre 2009 ( e successive proroghe). Anche l'articolo 39, comma 1, del medesimo decreto, in tema di sanzioni, contiene analogo riferimento al termine stabilito dall'art. 12, comma 2, del D.M. 17 dicembre 2009.
Da queste due disposizioni si desume che anche il nuovo art. 258 rientra nella previsione del citato art. 39. Infatti, la modifica all'art. 258 è finalizzata ad adeguare e coordinare la vecchia disciplina sanzionatoria alla revisione impressa dal sistema sanzionatorio previsto per il SISTRI. La nuova formulazione dell'art. 258 si è resa necessaria per distinguere, anche sotto il profilo sanzionatorio, i soggetti che operano esclusivamente in regime SISTRI e i soggetti che continuano ad operare indistintamente con il registro di carico e scarico, il formulario e il MUD. Di conseguenza, secondo questo orientamento dottrinale, si comprende come la distinzione introdotta a livello di sanzioni dal D.Lgs. 205/2010 non sia ancora rilevante, o meglio, attuale19.
Ad ulteriore conferma che le disposizioni contenute nell'art. 35 sono ricomprese nel concetto di “sanzioni relative al SISTRI” utilizzato dall'art. 39, comma1, si considera che quest'ultimo articolo 19 F. Giampietro (a cura di), La nuova disciplina dei rifiuti, commento al D.Lgs. 205/2010,
non opera un rinvio ad una specifica norma sanzionatoria, ma ricomprende in toto il sistema sanzionatorio collegato all'introduzione e alla piena operatività del nuovo sistema di tracciabilità dei rifiuti, attualmente prevista per il 1° gennaio 2016. Inoltre la nuova formulazione dell'art. 258 fa riferimento a norme quali l'art. 188 bis e 190 che, in base all'art. 16, comma 2, del D.Lgs. 205/2010, non sono ancora entrate in vigore.
A conferma di questo orientamento dottrinale è intervenuta una sentenza della Corte di Cassazione del 201320, la quale stabilisce che
“L'art. 39, comma 2 bis D.Lgs. 205/2010, come modificato dall'art. 4 d.lgs. 7 luglio 2011, n. 121, laddove stabilisce l'applicabilità delle sanzioni previste dall'articolo 258 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nella formulazione precedente all'entrata in vigore del presente decreto ha natura di norma interpretativa e non innovativa, con la conseguenza che dette sanzioni sono applicabili ai fatti commessi antecedentemente alla entrata in vigore del D.Lgs. 121/2011”.
Capitolo III