1. Nozione di sistema di tracciabilità
1.3 Proroghe, abrogazione del SISTRI e successivo riavvio
La storia del SISTRI si caratterizza per le sue incertezze e numerose proroghe subite dal 2009 ad oggi.
Come più volte detto, il decreto ministeriale 17 dicembre 2009 istituisce il SISTRI ed originariamente prevedeva l'entrata in vigore del nuovo sistema per luglio 20105, ma questo decreto è stato più volte
4 A. Scarcella, Il decreto di recepimento della direttiva-quadro sui rifiuti tra modifiche,
abrogazioni e novità, in Cass. Pen., fasc.4, 2011, pag. 1302B.
5 In realtà il D.M. 17 dicembre 2009 prevedeva due termini iniziali: un primo termine di 180
giorni dall'entrata in vigore del decreto per i produttori di rifiuti più grandi e gestori variamente concepiti e 210 giorni per i piccoli produttori di rifiuti.
oggetto di modifiche nel corso degli anni, con le quali si è provveduto a posticipare la data di partenza del sistema. La prima di questa serie di modifiche si è avuta con il D.M. 15 febbraio 2010, che ha prorogato di trenta giorni i termini previsti dal D.M. 17 dicembre 2009. Tuttavia il SISTRI non è potuto partire, essendosi riscontrati vari problemi a livello tecnico e con il manuale operativo del SISTRI (anche quest'ultimo oggetto di svariate modifiche) e con il D.M. 9 luglio 2010 è stata prevista come data di avvio il primo ottobre 2010.
Con il D.M. 28 settembre 2010 è stato stabilito che la data di entrata in vigore del SISTRI sarebbe rimasta il 1° ottobre, ma è stato prorogato il termine entro il quale completare le procedure di ritiro dei dispositivi elettronici dal 12 settembre, al 30 novembre 2010 e il termine fino al quale continuare ad usare i formulari ed i registri di carico e scarico, insieme al Sistri, dal 1° novembre al 31 dicembre 2010. Questo per permettere alle aziende e ai loro addetti di verificare la piena funzionalità del sistema. Era stata quindi prevista una fase sperimentale di tre mesi sia per chi era in possesso dei dispositivi elettronici, sia per chi, in data 1° ottobre, ancora non li avesse. In questo modo era possibile assicurare la piena funzionalità del SISTRI. Con questo decreto, quindi, sotto un profilo formale, il sistema
SISTRI era partito dal 1° ottobre, sotto quello sostanziale era rimandato tutto al 1° gennaio 2011.
Con il D.M. 22 dicembre 2010 si interviene, ancora una volta, sulla data di partenza del SISTRI che è stata posticipata al 31 maggio 2011. Questo decreto, inoltre, aveva rinviato al 30 aprile 2011, il termine per la presentazione del MUD 2010. Quindi sino al 31 maggio 2011 le imprese erano tenute ad operare seguendo un doppio regime documentale, essendo tenute ad adempiere sia alle formalità del SISTRI, sia a tenere i registri di carico e scarico ed i formulari di trasporto.
Nel 2011 viene adottato il Testo Unico SISTRI con il D.M. 18 febbraio 2011, n. 526, il “Regolamento recante istituzione del Sistema
di Controllo della Tracciabilità dei Rifiuti”. Tale regolamento è entrato in vigore l'11 maggio 2011 e raggruppa le definizioni e le modifiche dei precedenti decreti ministeriali, e non prevedendo nessuna proroga all'entrata in vigore del SISTRI, confermava la data del 1° giugno 2011 per l'avvio operativo del sistema e la data del 31 dicembre 2011 per la trasmissione dei dati riguardanti il prodotto, lo smaltito o il recuperato. Dalla data di entrata in vigore del regolamento hanno
cessato di produrre effetti i decreti ministeriali 17 dicembre 2009, ad esclusione dei soli termini indicati all'art. 12, commi 1 e 2, e relative successive modificazioni, del 15 febbraio 2010, del 9 luglio 2010, del 28 settembre 2010 e del 22 dicembre 2010 sopracitati.
Con questo decreto il legislatore ha voluto riordinare la materia, garantendo la coordinazione dei decreti SISTRI emanati precedentemente.
Il citato decreto era stato comprovato dalla necessità di permettere il completamento della fase di configurazione e di consegna dei dispositivi elettronici. Il SISTRI, infatti, può essere avviato solo quando tutti i soggetti della filiera posseggono i dispositivi elettronici necessari. I problemi collegati alla distribuzione di questi dispositivi e la necessità delle imprese di utilizzare agevolmente il sistema, hanno reso necessario dilatare da uno a tre mesi il periodo di sperimentazione, per assicurare la piena funzionalità del SISTRI.
Con questo decreto sono sorti problemi (che saranno esaminati nel paragrafo sulle sanzioni) relativi al procedimento sanzionatorio penale circa il trasporto di rifiuti speciali pericolosi. Infatti,secondo parte della dottrina, non è stato colmato il vuoto normativo esistente
da gennaio 2011, determinato dal fatto che il 3 dicembre 2010 è stato emanato un decreto legislativo con cui sono stati abrogati gli artt. 193 e 258 e inseriti gli artt. 188 bis e 260 bis,rivoluzionando la disciplina in materia di rifiuti.
A distanza di pochi mesi dall'adozione del Testo Unico viene adottato un nuovo decreto ministeriale che, per l'ennesima volta, proroga l'entrata in vigore del sistema di tracciabilità. Il D.M. 26 maggio 2011 aveva previsto l'avvio del SISTRI a tappe, sanzioni meno gravose e una graduazione delle stesse nel primo semestre di efficacia. Il decreto, inoltre, si impegnava a creare un iter alternativo nel caso in cui il SISTRI avesse determinato rallentamenti esecutivi maggiori a tre minuti. Questo perché a seguito del cd. “click day”, una giornata voluta dalle associazioni imprenditoriali per testare il nuovo sistema, prevista per l'11 maggio 2011, si erano verificati vari problemi.
Il nuovo decreto aveva previsto cinque date per l'avvio del SISTRI in base alla dimensione delle aziende, ed aveva stabilito che il SISTRI sarebbe dovuto essere operativo dal 1° settembre 2011 per le grandi imprese, più precisamente per i produttori di rifiuti con più di 500 dipendenti, per gli impianti di smaltimento, incenerimento e per i
trasportatori che movimentano quantità annue maggiori a 3000 tonnellate; dal 1°ottobre 2011 per i produttori di rifiuti che avevano da 250 a 500 dipendenti e “Comuni, Enti ed Imprese che gestiscono rifiuti urbani della regione Campania”; dal 1° novembre 2011 per i produttori di rifiuti che avevano da 50 a 249 dipendenti; dal 1° dicembre 2011 per i produttori di rifiuti che avevano da 10 a 49 dipendenti e i trasportatori che trasportavano fino a 3000 tonnellate annue; dal 2 gennaio 2012 per i produttori di rifiuti che avevano sino a 10 dipendenti. La norma faceva riferimento ai “dipendenti” a cui si deve dare la definizione dalla stessa introdotta nel Testo Unico in materia di SISTRI. Ai sensi dell'art. 2, comma 1 , lett c), per dipendenti si intendono “il numero di addetti, ossia delle persone occupate nell’unità locale dell’ente o dell’impresa con una posizione di lavoro indipendente o dipendente a tempo pieno, a tempo parziale, con contratto di apprendistato o contratto di inserimento, anche se temporaneamente assente per servizio, ferie, malattia, sospensione dal lavoro, cassa integrazione guadagni, eccetera. I lavoratori stagionali sono considerati come frazioni di unità lavorative annue con riferimento alle giornate effettivamente retribuite”.
primo semestre che risultavano essere irrisorie.
È nell'estate del 2011 che il SISTRI sembrava destinato ad essere abbandonato. Il D.L. 13 agosto 2011, n.138 recante “ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”7, la cd.
“manovra correttiva di ferragosto”, aveva abrogato il SISTRI con grande sgomento da parte della dottrina8. L'art. 6, comma 2, alle
lettere a) e b), intendeva abrogare i due provvedimenti che prevedevano il finanziamento del sistema di tracciabilità, mentre la lett. c), abrogava gli artt. 188 bis e 188 ter del Testo Unico ambientale che prevedevano l'uno la gestione dei rifiuti, per quel che concerne la loro tracciabilità, dovesse rispettare quanto disposto dall'art. 14 bis del D.L. 78/2009 convertito nella legge n. 102/2009, e l'altro individuava i soggetti che dovevano e quelli che potevano aderire al SISTRI. La lett. d), invece, abrogava il sistema sanzionatorio del SISTRI di cui all'art. 260 bis TUA, mentre la lett. e) cancellava la norma che prevedeva l'inserimento nel TUA degli artt. 188 bis e 188 ter dopo l'art. 188. Infine le lett. g) e h) cancellavano, rispettivamente, il D.M. 17 dicembre 2009 e s.m. E il D.M. 18 febbraio 2011, n. 52. Tuttavia il parlamento con la legge 14 settembre 2011, di conversione del D.L. 7 Pubblicato in G.U. 13 agosto 2011, n. 188.
8 M. Salntoloci, Abolito il SISTRI. Siamo senza parole. Ma non ci venite a dire adesso che c'e'
138/2011, ha apportato modifiche a quest'ultimo, ripristinando il SISTRI e stabilendo la sua entrata in operatività per il 9 febbraio 2012. Già all'indomani dell'entrata in vigore del decreto legge, l'abrogazione del SISTRI era stata oggetto di molte critiche. Come si può leggere nella relazione della Corte di Cassazione9, un primo passo
verso il reinserimento del SISTRI si era avuto dopo che le commissioni congiunte Bilancio del Senato e della Camera dei Deputati avevano disposto l'audizione delle parti sociali sulla manovra durante la Seduta n. 28 del 25 agosto 2011. In un secondo momento la Commissione Territorio, Ambiente e Beni ambientali del Senato aveva votato, quasi all'unanimità dei suoi componenti, un parere che mirava al mantenimento del SISTRI. La commissione osservava come l'art. 6 del D.L. 138/2011 avesse disposto la soppressione del SISTRI e il ritorno al “vecchio” sistema cartaceo. La commissione, inoltre, osservava come quest'ultimo regime, affidato al principio di autodichiarazione, in passato non avesse funzionato, non sapendo evitare quell'assoluta incertezza intorno alla sorte definitiva di ingenti quantitativi di rifiuti, non solo pericolosi, che pone a serio rischio la salute dei cittadini oltre che la tutela dell'ambiente, creando i 9 Cass. Ufficio del massimario e del Ruolo, relazione III 13/2011.
presupposti per il perdurare di traffici illeciti legati al settore dei rifiuti. Si prevedeva poi che la soppressione del SISTRI avrebbe esposto l'Italia agli oneri finanziari conseguenti al probabile esito di una procedura di infrazione per violazione della normativa comunitaria, che impone l'obbligo della tracciabilità per i rifiuti pericolosi. L'improvviso ritorno al sistema cartaceo, infine, rendeva elevato il rischio di un contenzioso da parte di chi aveva già adempiuto agli obblighi previsti dal SISTRI sostenendone i costi necessari.
Con la reintroduzione del SISTRI si prevedeva anche la necessità di semplificazione del sistema previo utilizzo di tecnologie di utilizzo più semplice e di nuovi test da condurre con la collaborazione delle maggiori associazioni di categoria.
Il decreto 29 dicembre 2011 n. 216 (cd. Decreto milleproroghe) interviene sul SISTRI prorogandone l'entrata in vigore al 2 aprile 2012. Successivamente il D.M. 20 marzo 2013, n. 96, ha previsto come termine iniziale di operatività del SISTRI il 1° ottobre 2013, data confermata dal D.L. 101/2013 convertito in L. 125/201310.
Quest'ultima legge, però, ha prorogato fino al 1° agosto 2014 il cd.
“periodo binario”, ossia il periodo in cui le imprese sono tenute agli adempimenti relativi sia al SISTRI, che al sistema cartaceo, ha sospeso le sanzioni di cui agli artt. 260 bis e ter prevedendo che, nei dieci mesi successivi al 1° ottobre 2013, non verranno applicate, ma che si applicheranno gli artt. 188, 189, 190 e 193 D.Lgs. 152/2006 nel testo previgente alle modifiche apportate dal D.Lgs. 205/2010. La legge in questione ha previsto una fase di sperimentazione per l'applicazione del SISTRI, a decorrere dal 30 giugno 2014, agli enti o imprese che raccolgono o trasportano rifiuti urbani pericolosi a titolo professionale, compresi i vettori esteri che effettuano trasporti di rifiuti urbani pericolosi all'interno del territorio nazionale o trasporti transfrontalieri in partenza dal territorio, o che effettuano operazioni di trattamento, recupero, smaltimento, commercio e intermediazione di rifiuti urbani pericolosi, a partire dal momento in cui detti rifiuti sono conferiti in centri di raccolta o stazioni ecologiche comunali o altre aree di raggruppamento o stoccaggio.
Per i produttori iniziali di rifiuti pericolosi, nonché per i Comuni e le imprese di trasporto dei rifiuti urbani del territorio della Regione Campania, il termine iniziale di operatività è stato fissato al 3 marzo 2014.
Da ultimo è intervenuto in materia il cd. “Decreto milleproroghe” 2015.