I. L’EVOLUZIONE NORMATIVA NELLA PROSPETTIVA DELLA DEFINIZIONE
9. Il d.lgs 9 aprile 2008, n 81
Quello fino ad ora illustrato è il quadro normativo sino al 15 maggio 2008 data di entrata in vigore del d.lgs. 81/2008, Attuazione dell’art. 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, dai più definito come Testo Unico sulla sicurezza sul lavoro52.
Il primo invito rivolto al Governo alla formulazione di un Testo Unico in materia prevenzionistica risale ai tempi della riforma sanitaria, ed era contenuto nell’art. 24 della legge 833/1978. Anche successivamente il legislatore si era confrontato con la necessità di riordinare, in un unico testo, la disciplina generale del lavoro e della produzione al fine della
52 P.PASCUCCI, Dopo la legge n. 123 del 2007. Prime osservazioni sul Titolo I del decreto legislativo n. 81 del
2008 in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, in Working Papers C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT – 73, 2008; S.VERGARI., Ancora una delega per il riassetto e la riforma delle
disposizioni vigenti in materia di salute e sicurezza dei lavoratori. Commento all’art. 1, Legge 3 agosto 2007, n. 123, in Commentario alla sicurezza del lavoro. Misure in tema di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e delega al governo per il riassetto e la riforma della normativa in materia, F. BACCHINI (a cura di), Ipsoa, 2008,
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prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali – che peraltro, nel frattempo, si era largamente implementata sia in termini quantitativi che qualitativi – provando ad intervenire con disegni di legge, ma non ci era mai riuscito53. Occorsero ben trent’anni e
un forte impulso mediatico, prima che l’originario invito venisse accolto.
Fu con la legge delega 123/2007, Misure in tema di tutela della salute ed ella sicurezza sul lavoro e delega al Governo per il riassetto e la riforma della normativa in materia, che venne finalmente dato il via alla strutturazione del “Testo Unico” in materia.
A dire il vero non sembra corretto indicare il d.lgs. 81/2008 con l’appellativo “Testo Unico”. Deve infatti sottolinearsi, innanzitutto, che l’attuale versione del d.lgs. 81 è il frutto dell’importante intervento correttivo ed integrativo apportato con il d.lgs. 106/2009; in secondo luogo non deve dimenticarsi che molti articoli della norma attendono completamento mediante decretazione ministeriale o mediante accordi da raggiungersi in sede di confronto tra Stato e Regioni. Sebbene deve riconoscersi che con il d.lgs. 81/2008, così come modificato dal d.lgs. 106/200954, si sia compiuto un organico riassetto della
53 Tra i principali tentativi si ricorda il d.d.l. “Toth, Lama e altri”, n. 2451/1990; la legge delega n. 146/1994, art.
8; il d.d.l. “Smuraglia”, n. 23889/1999; la delega n. 229/2003, art. 3. Sui vari progetti di Testo Unico si veda, per tutti, M.LAI, Flessibilità e sicurezza del lavoro, Giappichelli, 2006, p. 231 ss.
54 Con il d.lgs. 106/2009, noto anche come “correttivo al d.lgs. 81/2008” si è intervenuti, per l’appunto, a
correggere alcuni degli errori materiali e tecnici in esso riscontrati. Sono stati previsti alcuni interventi volti a superare le difficoltà operative manifestatesi con le prime applicazioni, ma anche alcuni interventi di carattere più strettamente politico. Cfr.N.D’ANGELO, Infortuni sul lavoro e responsabilità penale dopo le modifiche del
T.U., Maggioli, 2009, p 60 ss. che, senza pretese di esaustività elenca nei seguenti termini le principali modifiche
introdotte dal d.lgs. 106/2009: differente indicazione dei lavoratori “volontari” cui è esteso l’obbligo di garanzia di sicurezza, tenendo conto delle modalità di lavoro; introduzione, in tema di valutazione dei rischi, dell’obbligo di tenere conto delle diverse tipologie contrattuali con cui sono inseriti i lavoratori nell’organizzazione aziendale; per quanto riguarda lo stress lavoro-correlato, l’obbligo di valutarlo viene rinviato al momento in cui la Commissione consultiva permanente elaborerà i criteri valutativi e, in ogni caso, a partire dal 1 agosto 2010; la consultazione del DVR da effettuarsi esclusivamente in azienda; la possibilità di apporre la data certa sul DVR anche mediante la firma di datore di lavoro, RSPP, RLS e medico competente; la possibilità di visita medica preassuntiva, con facoltà per il datore di lavoro di rivolgersi alle strutture pubbliche o al medico competente, con la tutela del lavoratore mediante ricorso avverso il giudizio di idoneità anche per le visite preassuntive; modifiche alla procedura del provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale; in materia di delega è stata prevista la possibilità di una subdelega subordinandola ad alcune condizioni; valorizzazione dei modelli organizzativi, stabilendosi che l’obbligo di vigilanza (che residua dopo il conferimento di delega) si intende assolto mediante l’adozione e l’efficace attuazione dei modelli stessi; rivisitazione dell’apparato sanzionatorio in senso chiaramente regressivo rispetto all’incremento registrato con il T.U.; è soprattutto la pena pecuniaria ad essere stata modificata in senso decrescitivo dal momento che essa e solo essa costituisce punto di riferimento nel caos, piuttosto frequente, in cui si ricorre al meccanismo estintivo del reato contravvenzionale previsto da d.lgs.758/1994; estensione dall’applicabilità del meccanismo estintivo previsto dal d.lgs. 758/1944 punite con la sola ammenda; possibilità, anche per gli illeciti amministrativi, di ricorrere ad un meccanismo di estinzione agevolata strutturato, nella sostanza, sul d.lgs. n. 758/1994; è stato introdotto un meccanismo autonomo ed automatico di rivalutazione delle sanzioni prevedendosi (dall’art. 147 del d.lgs. 106/2009) l’introduzione dell’art. 306, del comma 4-bis; sono state previste numerose modifiche agli allegati.
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disciplina in materia, sia attraverso interventi riorganizzativi di una normazione stratificatasi nel corso di circa sessant’anni, sia con interventi di rinnovazione della normativa anche alla luce dei nuovi orientamenti giurisprudenziali e dottrinali, sia anche mediante l’accorpamento e l’abrogazione di innumerevoli disposizioni, sembra insensato parlare di Testo Unico in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro proprio perché, nonostante tutto, per aver un quadro completo delle normativa non è sufficiente interfacciarsi con il d.lgs. 81/2008, dovendosi invece ricercare le norme – se ci sono – che diano attuazioni ai rinvii ivi contenuti55. È per queste osservazioni che nel presente lavoro
non si farà mai ricorso all’appellativo “Testo Unico” preferendo invece citare gli estremi del decreto.
Il d.lgs. 81/2008, nel suo impianto novellato, che consta di 306 articoli e di 51 allegati tecnici è suddiviso in 13 Titoli.
Nel Titoli I (artt. 1-61) sono contenuti i Principi comuni, cioè le disposizioni di carattere generale da applicare a tutti i datori di lavoro, che si ricollegano alla direttiva quadro n. 89/391 (disposizioni generali, sistema istituzionale, gestione della previdenza nei luoghi di lavoro, disposizioni penali). I titoli seguenti invece, sono dedicati all’attuazione delle direttive particolari. Il Titolo II (artt. 62-62) è dedicato ai Luoghi di lavoro (disposizioni generali e sanzioni); il Titolo III (artt. 69-87) Uso delle attrezzature di lavoro e dei dispositivi di protezione individuale (uso delle attrezzature di lavoro, uso dei dispositivi di protezione individuale, impianti ed apparecchiature elettriche); il Titolo IV (artt. 88-160) Cantieri temporanei o mobili (misure per la salute e sicurezza nei cantieri temporanei o mobili, norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro nelle costruzioni in quota, sanzioni); il Titolo V (artt. 161-166) Segnaletica di salute e sicurezza sul lavoro (disposizioni generali, sanzioni); il
55 Dello stesso avviso P.CAMPANELLA, Finalità della riforma, in Codice commentato della sicurezza sul lavoro,
F.CARINCI -E.GRAGNOLI (a cura di), op. cit., 2010, p. 62 ss. secondo la quale è da escludersi, in ogni caso, che
la qualificazione in termini di “unico testo normativo” del d.lgs. 81/2008 valga ad accreditarne l’inclusione entro la categoria dei testi unici. Invero, osserva l’A., che sebbene il d.lgs. 81 abbia assorbito gran parte delle disposizioni in materia di salute e sicurezza dei lavoratori non ha comunque inteso comprenderle tutte, come ad esempio le norme di cui ai decreti legislativi 271/272 e 298 del 1999 in materia navale. Si vedano anche L. FANTINI –A.FAVENTI, L’impianto del testo unico: quadro di sintesi, in Il Testo Unico della salute e sicurezza
nei luoghi di lavoro,M.TIRABOSCHI (a cura di), Giuffrè, 2008, p. 39; P.PASCUCCI, Dopo la legge n. 12 del 2007.
Prime osservazioni sul Titolo I del decreto legislativo n. 81 del 2008 in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, in Working Papers C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT – 73/2008, p. 29; G.
NATULLO, L’assetto delle fonti, le abrogazioni e le disposizioni finali, in Le nuove regole per la salute e la
sicurezza dei lavoratori. Commentario al D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, ZOPPOLI L.-PASCUCCI P.,NATULLO G. (a cura di), Ipsoa, 2008, p. 23; M.CINELLI, Il progetto di “Testo Unico” della sicurezza sul lavoro: alcune
osservazioni “a margine”, in Il Testo Unico sulla sicurezza del lavoro, Atti del Convegno di Urbino, 4 maggio
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Titolo VI (artt. 167-171) Movimentazione manuale dei carichi (disposizioni generali, sanzioni), il Titolo VII (artt. 172-179) Attrezzature munite di video terminali (disposizioni generali, obblighi del datore di lavoro, dei dirigenti, e dei preposti, sanzioni); il Titolo VIII (artt. 180-220) Agenti fisici (disposizioni generali, protezione dei lavoratori contro i rischi di esposizione al rumore durate il lavoro, protezione dei lavoratori dai rischi di esposizione a vibrazioni, protezione dei lavoratori dai rischi di esposizione a campi elettromagnetici, protezione dei lavoratori dai rischi di esposizione a radiazioni ottiche, sanzioni); il Titolo IX (artt. 221-265) Sostanze pericolose (protezione da agenti chimici, protezione da agenti cancerogeni e mutageni, protezione dai rischi connessi all’esposizione all’amianto, sanzioni); il Titolo X (artt. 266-286) Esposizione ad agenti biologici (obblighi del datore di lavoro, sorveglianza sanitaria, sanzioni); il Titolo XI 8artt. 287-2979 Protezione da atmosfere esplosive (disposizioni generali, obblighi del datore di lavoro, sorveglianza sanitaria, sanzioni); il Titolo XII 8artt. 298-303) Disposizioni diverse in materia penale e procedura penale, il Titolo XIII (artt. 304-306) Norme transitorie e finali.
Non può certo in questa sede approfondirsi il disposto di ciascun precetto contenuto nel d.lgs.81/2008. Tuttavia, volendo ricercare i confini delle responsabilità dei soggetti coinvolti nel sistema prevenzionistico, particolare rilievo assume l’art. 2 recante le definizioni56: alcune
esattamente recuperate dal d.lgs. 626/1994, altre di nuova introduzione. Tra queste, innanzitutto, la lett. o) offre una definizione piuttosto ampia del concetto salute57 tale da far
ritenere che anche nel d.lgs. 81/208 si sia voluta mantenere la lettura più garantista del diritto di cui all’art. 32 Cost e, dunque, si si sia inteso assoggettare il datore di lavoro al dovere di garantire la massima sicurezza possibile.
A ciò si aggiunga che alla lett. q) viene per la prima volta data la definizione di valutazione dei rischi non presente nel d.lgs. 626/1994, che ben fa comprendere la centralità di tale adempimento sia per l’efficacia dell’intero sistema prevenzionistico, sia per l’individuazione dei confini dello stesso. Della valutazione dei rischi, proprio in ragione della sua centralità, meglio si dirà nel proseguo (infra cap. I, sez. III, § 3), quel che qui preme anticipare è che nel richiedere al datore di lavoro di procedere alla valutazione globale di tutti i rischi si confermano gli ampi confini del dovere di sicurezza. Infine, di particolare rilievo è anche la
56 Sull’art. 2, d.lgs. 81/2008 si veda P.CAMPANELLA, La riforma del sistema prevenzionisitico: le definizioni in
Codice commentato della sicurezza sul lavoro,F.CARINCI -E.GRAGNOLI (a cura di), op. cit., p. 72 ss.
57 La salute viene qui intesa come «stato di completo benessere fisico, mentale e sociale, non consistente solo in
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rinnovata definizione di lavoratore di cui alla lett. a) che estende il campo di applicazione della norma (infra…), così ulteriormente ampliando i confini del dovere di sicurezza (infra…).