Dalla cooperazione alla comunitarizzazione delle politiche di asilo

E’ proprio negli anni ’90 che si sviluppa e si attua un sistema comunitario in materia di asilo. Negli anni precedenti la materia non era contemplata tra le competenze comunitarie, basti pensare che il trattato di Roma del 1957, istitutivo della Comunità Economica Europea non disciplina nulla sull’argomento considerato materia di competenza statale. Negli anni ’80 si assiste solo a dichiarazioni di intenti, ad esempio con l’Atto Unico Europeo, adottato a Lisbona nel 1986, dove si parla di politica comunitaria dei diritti umani e si delinea l’idea di una strategia sovranazionale per il coordinamento delle politiche degli Stati membri (SM) in materia di immigrazione; o con le dichiarate intenzioni nel Libro Bianco della Commissione europea del 1985 di presentare entro il 1988 la proposta di una direttiva

su rifugiati e richiedenti asilo per armonizzare le politiche degli SM in materia. Ma anche in questo periodo gli Stati dimostrarono forte opposizione ad una comunitarizzazione in questo ambito, ritenendolo di esclusiva competenza dei singoli governi. Si può pertanto parlare solo di un periodo di cooperazione intergovernativa che non porta alla concretizzazione di indirizzi ed impegni per gli SM.48

Negli anni ’90, dopo la caduta del muro di Berlino, la fine della guerra fredda e l’aumento dei richiedenti asilo, si assiste ad un’accelerazione dei lavori delle istituzioni della UE; nel 1990 viene firmata la Convenzione di Schengen che completa l’omonimo Accordo del 1985 e che regolamenta la libera circolazione delle persone della Ue, prevedendo la progressiva abolizione delle frontiere interne, il rafforzamento dei controlli delle frontiere esterne e la collaborazione fra forze di polizia per la lotta alla criminalità organizzata, ivi compresa l’immigrazione clandestina. In questa convenzione si parla di determinazione di unico Stato responsabile per l’esame della domanda di asilo per evitare che i richiedenti asilo ripetano la domanda in più Stati alla ricerca della legislazione più favorevole, esame da assegnare a quello Stato che ha la maggior responsabilità per il suo ingresso nell’area Ue.

La fattiva collaborazione e l’impegno degli Stati in ambito comunitario in materia di immigrazione e richiedenti asilo si avvia quindi con la motivazione di contenere l’immigrazione illegale ed individuare le competenze nell’esame dei richiedenti asilo, il Consiglio europeo di Londra del dicembre 1986 crea il “Comitato per l’immigrazione” che istituisce il CIREFI (Centre for information, discussion and exchange on the crossing of frontiers and immigration) per monitorare i flussi migratori e le procedure di controllo con l’incarico di esaminare le «misure da intraprendere per giungere ad una politica comune e porre fine al ricorso abusivo del diritto di asilo»49_{. I lavori di questo gruppo, composto dai ministri dell’Interno e/o}

della Giustizia degli allora dodici SM portarono alla redazione della Convenzione sulla “Determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati Membri delle Comunità Europee” firmata a Dublino sempre nel 199050_{. Tale atto dà un’importante spinta all’evoluzione della politica}

48 _{cfr Lauso Zagato “Le competenze della UE in materia di asilo dopo i trattati di Amsterdam e di Nizza e}

nella prospettiva del Trattato su una Costituzione per l’Europa”, in Lauso Zagato, a cura di, Verso una

politica comune del diritto di asilo, edizioni Cedam, Padova 2006. 49 _{Lauso Zagato, op.cit, pag. 138}

comunitaria in materia di asilo, anche se poi di fatto si dimostrò uno strumento che ha agito spesso scorrettamente e in maniera restrittiva. L’obiettivo della Convenzione è quello di evitare che i richiedenti asilo si spostino di Stato in Stato in Europa alla ricerca del Paese che li accolga per esaminare la loro richiesta (fenomeno chiamato dei “rifugiati in orbita”), e di impedire che la stessa persona richieda asilo in più Paesi della Ue (fenomeno chiamato “asylum shopping”); la Convenzione introduce la “regola della possibilità unica” di esame della richiesta, in uno solo degli SM, secondo il principio del Paese di primo arrivo (cioè quello che rilascia il visto, o il permesso di soggiorno, o quello da cui la persona è entrata irregolarmente), e con criteri comuni condivisi (che tengono conto di alcune clausole familiari ed umanitarie, come si vedrà nel capitolo successivo) al fine di evitare che uno Stato possa essere ritenuto più idoneo di un altro. Questa convenzione entra però in vigore solo dal settembre 1997, dopo l’adozione di altri importanti atti comunitari, come il Trattato di Maastricht e il Trattato di Amsterdam, e viene praticamente applicata dopo l’emanazione del conseguente Regolamento Dublino II nel 2003.

Il Trattato di Maastricht emanato nel 1992 è il trattato sull’Unione Europea, che consente di avviare l’integrazione politica tra gli SM, e cerca di superare l’originale obiettivo meramente economico e di mercato della cooperazione fra gli Stati aderenti51_{. Questo trattato rappresenta un passaggio di svolta anche in merito}

alle politiche migratorie e di asilo, anch’esse non più strettamente funzionali al mercato, prevedendo, nel cosiddetto terzo pilastro del documento che riguarda la cooperazione in materia di giustizia e affari interni, una cooperazione intergovernativa in materia (articoli K1 e K3), lasciando cioè il potere decisionale ai governi degli SM e non alle istituzioni comunitarie che si limitano a stipulare convenzioni non vincolanti per gli SM, che sostanzialmente non portano a risultati concreti in materia di asilo. Al Trattato viene allegata la Dichiarazione n°31 sull’asilo che impegna gli SM ad adottare entro il 1993 un’azione comune per armonizzare alcuni aspetti concernenti la politica di asilo senza ulteriori precisazioni, termine che non viene rispettato.

Con il trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore, dopo la ratifica degli allora 15 SM, il 1° maggio 1999, che modifica e integra i precedenti Trattati istitutivi della CE e il Trattato sull’Unione europea, si avvia una

51_{cfr Ezio Benedetti, Il diritto di asilo e la protezione dei rifugiati nell’ordinamento comunitario dopo} l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, edizoni CEDAM, Padova 2010.

comunitarizzazione52_{, seppur incompleta, delle politiche di asilo, di immigrazione, di}

prevenzione e lotta alla criminalità e di controllo delle frontiere esterne53_{, svelando un}

approccio, alla tematica dell’asilo e dell’immigrazione, di controllo, limitazione, associato alla difesa delle frontiere e alla lotta alla criminalità. La novità di questo trattato in merito all’asilo è il trasferimento della materia dal Terzo Pilastro (quello della cooperazione intergovernativa) al Primo Pilastro, cioè la promozione a materia di regolamentazione sovranazionale da parte delle istituzioni della Ue, vincolanti per gli SM. Le competenze comunitarie in materia di asilo riguardano i criteri per determinare lo SM responsabile per l’esame della domanda, le norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo, le norme minime relative all’attribuzione della qualifica di rifugiato e le procedure applicabili per la concessione e la revoca dello status di rifugiato. Prevede inoltre l’adozione di norme minime per concedere protezione temporanea agli sfollati di Paesi terzi e misure di equilibrio degli sforzi tra Stati che ricevono rifugiati e sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi54. Si parla di norme minime al fine di rispettare le normative dei governi degli SM, norme minime che spesso sono più basse rispetto a quanto prevedono le normative degli Stati e quindi spesso diventano un appiglio per i governi per restringere i diritti per i richiedenti asilo e i rifugiati e non obbligano a fare di più. Non si può tralasciare di sottolineare come la politica sull’asilo della Ue manifesti sin dall’inizio una rilevante dimensione esterna, tramite il tentativo di esternalizzare il problema dei richiedenti asilo, stabilendo accordi con i Paesi terzi di transito o di origine, e utilizzando strumenti di prevenzione per rafforzare i controlli alle frontiere e la lotta al traffico di migranti illegali.