Il contrasto del terrorismo in ambito europeo
3. La Decisione quadro n 2002/584 sul “Mandato di arresto europeo”
Sul versante degli interventi europei elaborati in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, una posizione di rilievo è occupata dalla Decisione 2002/584 relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna fra gli Stati membri, approvata dal Consiglio dell'Unione Europea il 13 giugno 2002236.
Quest‟ultima si caratterizza per aver segnato un notevole passo in avanti sul piano della effettiva realizzazione d‟una collaborazione giudiziaria all‟interno dell‟Unione, determinando l‟avvio di una nuova linea d‟azione fra gli Stati membri, basata sulla reciproca fiducia.
La stessa si pone infatti come la prima concretizzazione nel settore del diritto penale del principio di riconoscimento reciproco configurato dal Consiglio europeo di Tampere come il “fondamento della cooperazione giudiziaria”.
La ratio sottesa alla normativa in questione deve appunto rinvenirsi nel principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, concretizzandosi nel trasferimento di una persona da uno Stato membro ad un altro stato in modo da sostituire radicalmente la tradizionale procedura della estradizione237.
Il mandato d‟arresto europeo proposto dalla Commissione ha dunque per scopo quello di surrogarsi all‟attuale sistema di estradizione, imponendo ad ogni autorità giudiziaria nazionale (c.d. autorità giudiziaria dell'esecuzione) di riconoscere, a seguito dell‟espletamento di controlli minimi, l‟istanza di arresto o di consegna d‟un individuo formulata dall‟autorità giudiziaria d‟un altro Stato membro (c.d. autorità giudiziaria emittente), “ai fini dell'esercizio di un'azione penale o dell'esecuzione di una sentenza di condanna ad una pena o una misura di sicurezza, privative della libertà" (articolo 1, par. 1).
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Pubblicata in GUCE, L 190 del 18 luglio 2002.
237 Il provvedimento in esame si propone di sostituire le preesistenti convenzioni elaborate sul punto, in
seno al Consiglio d'Europa ed in ambito comunitario, tra cui, in particolare: la Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957, e i protocolli addizionali del 1975 e del 1978; la Convenzione europea per la repressione del terrorismo del 27 gennaio 1977; la Convenzione del 19 giugno 1990 di applicazione dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985, relativo alla soppressione graduale dei controlli alle frontiere comuni nelle relazioni tra gli Stati membri parte alla Convenzione (Titolo III, cap. 4); l'accordo del 26 maggio 1989 fra gli Stati membri delle CE sulla semplificazione e la modernizzazione delle modalità di trasmissione delle domande di estradizione; la Convenzione UE relativa alla procedura semplificata d'estradizione fra gli Stati membri dell'Unione europea del 10 marzo 1995 e quella relativa all'estradizione fra gli Stati membri dell'Unione europea del 27 settembre 1996 (tali ultime due, elaborate allo scopo di semplificare l‟applicazione della Convenzione del 1957, non sono tuttavia ancora entrate in vigore, essendo state ratificate da un numero insufficiente di Stati membri).
109 In applicazione dell‟articolo 34 comma 2 Trattato UE, la decisione quadro risulta vincolante per gli Stati membri relativamente al risultato da raggiungere, ossia in termini di conformazione degli ordinamenti nazionali alla normativa comunitaria238, lasciando questi ultimi con riguardo alla scelta degli strumenti da adottare per il perseguimento del risultato previsto.
Fermo restando il presupposto fondamentale costituito dal rispetto obbligatorio dei diritti umani e degli altri principi giuridici fondamentali consacrati nell‟articolo 6 del Trattato sull‟Unione Europea (libertà, democrazia, uguaglianza, stato di diritto e rispetto dei diritti dell‟uomo, cui devono aggiungersi quelli di sussidiarietà e di proporzionalità), la prima condizione legittimante l‟attivazione della procedura di esecuzione d‟un mandato di arresto europeo è data dalla fattispecie di reato, la quale deve riguardare dei crimini per i quali sia prevista l‟applicazione d‟una sanzione restrittiva della libertà o d‟una misura di sicurezza, anch‟essa limitativa della libertà personale di durata non inferiore a dodici mesi, ovvero che la condanna o la misura di sicurezza inflitta risultino di durata non inferiore a quattro mesi239.
Per tali reati, tuttavia, a norma dell‟art. 4 cit. decisione, l‟esecuzione del mandato di arresto può venire facoltativamente negata relativamente ad ipotesi rispetto alle quali lo Stato dell'esecuzione ha giurisdizione e per le quali sia in corso in tale Stato un‟azione penale, o si sia deciso di non esercitare l‟azione penale o il reato o la pena siano caduti in prescrizione, ovvero qualora i motivi addotti nella richiesta non costituiscano un reato secondo la legge dello Stato dell'esecuzione (cd. principio della doppia incriminazione)240.
Ancora, nel caso in cui la persona ricercata si trovi sul territorio dello Stato di esecuzione (in qualità di cittadino, residente, o semplicemente vi dimori) e ci sia
238 Con specifico riferimento al contesto italiano, in tema di recepimento interno della normativa
articolata nella Decisione 2002/584, occorre rilevare che lo Stato italiano ha rilasciato una dichiarazione, in cui si afferma che tutte le richieste relative ai reati commessi anteriormente alla data di entrata in vigore del mandato di arresto (7 agosto 2002) verranno trattate secondo la procedura classica dell'estradizione (tempus commissi delicti).
239 Cfr. M. LUGATO, La tutela dei diritti fondamentali rispetto al mandato d‟arresto europeo, in Riv.
Dir. int., n. 1, 2003, pp. 27 ss.
240 Al riguardo, occorre notare che, riferendosi al principio del ne bis in idem, il punto 2 dell‟art. 4
prevede un‟ipotesi di rifiuto obbligatorio del mandato di arresto, ma soltanto nell‟eventualità in cui la persona ricercata sia stata giudicata per i medesimi fatti da parte di uno Stato membro. Laddove, invece, qualora la stessa persona sia già stata giudicata da uno Stato terzo, il rifiuto del mandato di arresto diventa facoltativo, ai sensi dell'art. 4, par. 5. Tra le ipotesi di “diniego obbligatorio”, l‟art. 3, ai punti 1 e 3, considera anche la circostanza che il reato in oggetto sia coperto da amnistia nello Stato dell'esecuzione e questo risultava competente a perseguire il reato, nonché quella per cui, in base alle leggi dello Stato dell'esecuzione, la persona non possa più considerarsi, in virtù della sua età, penalmente responsabile dei fatti oggetto del mandato di arresto.
110 l'impegno di tale Stato ad eseguire la pena o misura di sicurezza secondo il proprio diritto interno, ritenendo preferibile per il condannato che la pena venga eseguita – anche ai fini di un futuro reinserimento sociale – nel proprio Stato, piuttosto che all'estero.
La seconda categoria di reati, legittimante l‟esecuzione d‟un mandato di arresto europeo si riferisce, invece, ad una ampia serie di delitti per i quali, prescindendo dalla regola della doppia incriminazione, lo Stato emittente preveda una pena detentiva (o una misura di sicurezza) pari o superiore nel massimo a tre anni.
In tale previsione rientrano le seguenti fattispecie di reato241: 1) partecipazione a un'organizzazione criminale; 2) terrorismo; 3) tratta di esseri umani; 4) sfruttamento sessuale dei bambini e pornografia infantile; 5) traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope; 6) traffico illecito di armi, munizioni ed esplosivi; 7) corruzione; 8) frode, compresa la frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee ai sensi della convenzione del 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee; 9) riciclaggio di proventi di reato; 10) falsificazione di monete, compresa la contraffazione dell'euro; 11) criminalità informatica; 12) criminalità ambientale, compreso il traffico illecito di specie animali protette e il traffico illecito di specie e di essenze vegetali protette; 13) favoreggiamento dell'ingresso e del soggiorno illegali; 14) omicidio volontario, lesioni personali gravi; 15) traffico illecito di organi e tessuti umani; 16) rapimento, sequestro e presa di ostaggi; 17) razzismo e xenofobia; 18) furti organizzati o con l‟uso di armi; 19) traffico illecito di beni culturali, compresi gli oggetti d'antiquariato e le opere d'arte; 20) truffa; 21) racket e estorsioni; 22) contraffazione e pirateria in materia di prodotti; 23) falsificazione di atti amministrativi e traffico di documenti falsi; 24) falsificazione di mezzi di pagamento; 25) traffico illecito di sostanze ormonali ed altri fattori di crescita,26) traffico illecito di materie nucleari e radioattive; 27) traffico di veicoli rubati; 28) stupro; 29) incendio volontario; 30) reati che rientrano nella competenza giurisdizionale della Corte penale internazionale; 31) dirottamento di aerei e navi; 32) sabotaggio.
È proprio, dunque, la tassatività sottesa alla determinazione dei reati delimitanti l‟ambito di applicazione ad evidenziare uno dei cardini essenziali su cui poggia l‟intero impianto normativo della decisione. In tale categoria figura, tra gli altri, il reato di terrorismo (per il quale gli Stati membri avrebbero dovuto provvedere ad una
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111 definizione nell‟ambito dei rispettivi ordinamenti), contestualmente ad altri illeciti che ne possono a loro volta costituire un‟ulteriore connotazione (si pensi, ad esempio, al traffico di armi, munizioni ed esplosivi.
E‟ fatto salva, tuttavia, la possibilità riconosciuta al Consiglio di introdurre ulteriori categorie di reato, previa deliberazione unanime e consultazione del Parlamento europeo in base alle condizioni di cui all‟art. 39. par. 1 del Trattato.
Sul piano della ottemperanza delle formalità richieste per la sua concreta attuazione da parte della autorità giudiziaria competente a decidere sulla consegna del reo, Il mandato di arresto europeo risulta sottoposto ad un preciso controllo di legittimità sia dal punto di vista sostanziale che sul piano formale242.
Il magistrato dell‟esecuzione è tenuto infatti ad effettuare un‟analisi valutativa in relazione alla sussistenza di eventuali motivi di non esecuzione del mandato di arresto europeo243.
242 A questo riguardo, l‟art. 9 sancisce al punto 1 la necessaria indicazione all‟interno del mandato delle
seguenti informazioni: : -Identità e cittadinanza del ricercato; - nome, l‟indirizzo, il numero di telefono e di fax, l‟indirizzo di posta elettronica dell‟autorità giudiziaria emittente; -indicazione dell‟ esistenza di una sentenza esecutiva, di un mandato di arresto o di qualsiasi altra decisione giudiziaria equipollente; - natura e qualificazione giuridica del reato; -descrizione delle circostanze del reato, compresa la data il luogo ed il grado di partecipazione del ricercato; -pena inflitta, se vi è una sentenza definitiva, oppure pena minima e massima stabilita dalla legge per quel reato; residualmente, ogni ulteriore, utile circostanza integrante la fattispecie per la quale si procede.
243 Cfr. A. MAMBRIANI, Il mandato di arresto europeo. Adeguamento dell‟ordinamento italiano e
diritti della persona, in Mandato d‟arresto europeo e garanzie della persona, (a cura di M. Pedrazzi), Milano, 2004, pp. 9-10: “Gli organi giudiziari competenti alla esecuzione del mandato di arresto europeo sono la Procura Generale presso la Corte di Appello e la Corte di Appello, in ragione della competenza tradizionalmente attribuita in Italia a tali organi in materia di estradizione. Il presidente della Corte di Appello nel cui distretto è avvenuto l‟arresto, cui il verbale di arresto deve essere trasmesso immediatamente e comunque entro 48 ore, quando non deve disporre la liberazione dell‟arrestato, lo convalida con ordinanza disponendo una misura coercitiva in relazione soprattutto alla concretezza ed attualità del pericolo di fuga, anche se non è escluso che possano essere resi rilevanti il pericolo di inquinamento delle prove ed il pericolo di reiterazione di delitti della stessa indole. Tale udienza dovrebbe essere preceduta dal deposito degli atti con avviso alla difesa, dovrebbe essere tenuta presso la Corte di Appello competente – che non è necessariamente quella del luogo di arresto – entro un termine congruo da un lato per rendere effettivo il diritto dell‟arrestato a preparare la difesa, dall‟altro per rispettare i ristretti termini di cui all‟art. 17 della decisione.
In sede di fissazione dell‟udienza camerale dovrà essere notificato all‟arrestato, in una lingua a lui comprensibile, l‟avvertimento che può consentire alla consegna e rinunciare espressamente ad avvalersi della regola della specialità di cui all‟art. 27 l.q. In tale udienza dovrebbero essere svolti i seguenti incombenti: acquisizione del consenso dell‟arrestato alla consegna ed eventuale rinuncia ad avvalersi della regola della specialità; tale consenso potrebbe essere anche reso dal difensore munito di procura speciale; in mancanza di consenso si dovrebbe procedere all‟audizione dell‟arrestato che vi consenta. Soprattutto in tale udienza la difesa, in mancanza di consenso, avrebbe la possibilità di contestare la fondatezza e la opportunità della misura cautelare in corso di applicazione e di eccepire tutti i possibili motivi di non esecuzione del mandato di arresto europeo che fossero stati previsti. La Corte di appello potrà chiedere informazioni integrative all‟autorità giudiziaria emittente (art. 15 comma 2 d.q.). All‟esito dell‟udienza la Corte di Appello potrebbe confermare o modificare in melius la misura cautelare applicata; e dovrebbe decidere sulla consegna dell‟arrestato. La decisione fondata sul consenso dell‟arrestato dovrebbe essere non impugnabile.
112 A tal proposito, l‟art. 3 della decisione quadro attribuisce all‟autorità giudiziaria dell‟esecuzione l‟obbligo di rifiutare l‟esecuzione del mandato di arresto nei casi seguenti: “1) se il reato alla base del mandato d‟arresto è coperto da amnistia nello Stato membro di esecuzione e se quest‟ultimo era competente a perseguire il reato secondo la legge penale; 2) se in base ad informazioni in possesso della autorità giudiziaria dell‟esecuzione risulta che la persona ricercata è stata giudicata con sentenza definitiva per gli stessi fatti da uno Stato membro a condizione che, in caso di condanna, la sanzione sia stata applicata o sia in fase di esecuzione o non possa più essere eseguita in forza delle leggi dello Stato membro della condanna; 3) se la persona oggetto del mandato di arresto non può ancora essere considerata a causa dell‟età, penalmente responsabile del fatti all‟origine del mandato d‟arresto europeo in base alla legge dello Stato membro di esecuzione”.
L‟articolo 5 della citata decisione prevede inoltre un ampio apparato di garanzie in relazioni a particolari casi di esecuzione, così smentendo le preoccupazioni ed i dubbi di liceità dell‟arresto e della detenzione sollevati su taluni fronti europei (ivi compresa la politica italiana).
In tal senso il punto 3 della disposizione prevede che nel caso in cui la persona richiesta abbia la cittadinanza o la residenza nello Stato dell'esecuzione, quest'ultimo può subordinare la consegna alla condizione che tale persona, dopo essere stata ascoltata, rientri nello Stato di esecuzione per scontare la pena o la misura di sicurezza.
Ancora, nell'ipotesi in sia stato emesso un mandato di arresto al fine di eseguire una condanna pronunciata in contumacia, le autorità dell'esecuzione possono richiedere allo Stato emittente - come condizione alla consegna - di fornire “assicurazioni sufficienti” a garantire che la persona oggetto del mandato possa chiedere un nuovo processo e di essere presente in giudizio (art. 5, p. 1).
Infine, all‟art. 5 punto 2, sono previste ipotesi di mandati di arresto per reati punibili con una pena o misura di sicurezza privative della libertà perpetue.
In tali casi, le autorità dell'esecuzione possono condizionare la consegna al fatto che nell'ordinamento dello Stato emittente sia prevista la revisione della pena (su richiesta
La decisione non ammette impugnazione nel merito ma deve ammettere ricorso per cassazione in attuazione del disposto dell‟art. 111 comma 7 cost.
Tale ricorso per cassazione dovrà essere strutturato in modo speciale, con congrua riduzione dei termini ordinari, allo scopo di rispettare quelli previsti dall‟art. 17 commi 3 e 4 d.q., anche se si deve notare che sono termini non previsti a pena di caducazione della misura cautelare, a differenza di quelli previsti per la consegna dall‟art. 23 d.q.
Quando divenuta definitiva, la decisione positiva sulla consegna deve essere immediatamente notificata all‟autorità giudiziaria emittente (art. 22 d.q.)”.
113 del condannato o, al più tardi, dopo 20 anni) oppure l'applicazione di misure di clemenza affinché tali sanzioni non siano interamente eseguite244.
Nel caso in cui un‟autorità giudiziaria emittente decida di segnalare la persona ricercata al SIS (Sistema di Informazione Schengen) tale segnalazione assume il valore di un mandato di arresto, purchè ricorrano i requisiti richiesti dall'art. 8 della decisione quadro.
La trasmissione può avvenire anche mediante l‟ Interpol o il sistema di telecomunicazioni protetto della Rete giudiziaria europea. A seguito dell‟emissione del mandato di arresto l‟autorità dell‟esecuzione decide se procedere245
.
Premesso che il rifiuto della esecuzione dev‟essere sempre motivato, occorre rilevare che nel caso in cui la persona ricercata presti proprio consenso al trasferimento, tale decisione deve essere emessa nel termine di 10 giorni dalla comunicazione di questo, altrimenti la decisione deve giungere entro 60 giorni dall‟arresto del ricercato, prorogabili di ulteriori 30 giorni in casi particolari. Viceversa, qualora il consenso non sia stato prestato, il ricercato avrà diritto all‟audizione di fronte l‟autorità giudiziaria con la partecipazione di un‟altra persona designata dallo Stato che ha emesso il mandato. In caso di arresto, la persona ricercata ha diritto di essere assistito da un difensore legale e da un interprete e può decidere di acconsentire al trasferimento.
L‟autorità dell'esecuzione deciderà quindi, se la persona debba o meno rimanere in stato di custodia, tale decisione sulla libertà personale sarà, ovviamente, affidata ad un organo giurisdizionale, visto il riferimento alle norme interne dello Stato della esecuzione. L‟art. 23 dispone che la consegna deve intervenire entro 10 giorni dalla decisione definitiva di eseguire il mandato di arresto, salvo ipotesi particolari. La consegna, tuttavia, può essere differita per gravi motivi umanitari.
Qualora, infine, la consegna non venga effettuata entro i 10 giorni ordinari o entro il termine previsto per il differimento per motivi umanitari e la persona si trovi ancora in stato di custodia, questa deve essere liberata246.
244
Cfr. A. DAMATO, Il mandato d‟arresto europeo e la sua attuazione nel diritto italiano, in Il Diritto dell‟Unione Europea, n. 2, 2005, pp. 203 ss.
245 Cfr. A. MAMBRIANI, op. cit., p. 10: “La fase è immediatamente quella esecutiva: il ricercato viene
arrestato in forza del mandato di arresto europeo. Da questo momento prendono corpo le garanzie processuali previste dall‟art. 11 della decisione quadro: diritto all‟informazione sul titolo detentivo e sul suo contenuto; possibilità di acconsentire alla consegna; diritto all‟assistenza legale; diritto ad un interprete”.
246 Congiuntamente alla consegna delle persone ricercate il mandato di arresto prevede tra l‟altro la
possibilità di confiscare e trasferire anche i beni acquisiti dal ricercato a seguito del reato, in quanto fungibili come elementi probatori.
114 La previsione d‟un simile istituto conferma la molteplicità degli strumenti innovativi di cooperazione internazionale e di omogeneizzazione delle norme nazionali contro il terrorismo. E‟ necessario tuttavia rilevare come i più complessi problemi giuridici in confronto al rispetto dei principi fondamentali vengono a prospettarsi allorché gli strumenti internazionali in questione siano da attuarsi all‟interno dei singoli sistemi costituzionali.
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