Il sacrificio dei diritti fondamentali in nome della sicurezza
1. I profili della libertà personale tra ordinamento italiano e contesto giuridico statunitense
Diversamente da quelle tipiche dello stato borghese ottocentesco in cui la persona umana era sostanzialmente concepita come “Homo Economicus”, con la conseguente proiezione della proprietà sull‟individuo, la Costituzione italiana del 1948 si caratterizza per una precipua e quasi esclusiva focalizzazione dell‟interesse giuridico in favore la persona.
Per tali ragioni alcuni autori (tra cui Barile e Baldassarre) riconducono alla nostra Carta costituzionale la consacrazione d‟una fondamentale impostazione personalistica, destinata a “funzionalizzare” l‟apparato statuale alla massima tutela dei singoli nei diversi settori in cui gli stessi provvedono ad esplicare la rispettiva personalità373. Recitando che “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell‟uomo, sia
come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità e richiede l‟adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica economica e sociale”,
l‟art. 2 della Costituzione finisce dunque per ribaltare la concezione dello stato di derivazione ottocentesca, successivamente introiettata e consolidata dal regime fascista, per sostituire al paradigma libertà-proprietà quella di libertà-personalità374.
L‟individuo viene così a configurarsi come il più alto valore giuridico-positivo, determinando per un verso il depotenziamento delle libertà economiche e, per un altro, il consolidamento di quelle personali, configuranti il nucleo condizionante di tutte le
373 Sulla chiara impostazione personalistica radicata nell‟art. 2 Cost., v. G. AMATO, Individuo ed autorità
nella disciplina della libertà personale, Milano, 1967, pp. 304-305.
374 Occorre quivi rammentare come, all‟art 2, la Dichiarazione dei diritti dell‟uomo e del cittadino del
1789 enumeri tra i diritti naturali e imprescrittibili dell‟uomo “la libertà, la proprietà, la sicurezza e la resistenza all‟oppressione”.
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179 altre libertà e, come si esprimeva già la sentenza costituzionale n. 11 del 1956 “il patrimonio irretrattabile della persona umana”375
.
Le libertà individuali garantite dalla Costituzione repubblicana sono enumerate e descritte negli artt. 13 - 16 e si caratterizzano per un dato costante, ossia per la identificazione degli interessi ai quali ciascuna libertà può essere subordinata dalla legge, ovverosia dei modi nei quali il limite può essere apposto.
La diretta predeterminazione costituzionale degli interessi assoggettabili dal legislatore ordinario alla regolamentazione ed alla disciplina di ciascuna libertà rende queste ultime rigidamente vincolate a riserve di legge c.d. rinforzate, con cui la Costituzione non soltanto esige che unicamente la legge o l‟atto avente forza di legge disciplini una certa materia, ma procede essa stessa a fissare essa i principi, i contenuti ed i limiti inderogabili cui la legge è tenuta ad ispirarsi376.
Le riserve rinforzate risultano così tese a garantire le predette libertà sottraendole al libero ed arbitrario potere legislativo e, parallelamente, innalzandole ad un rango superiore implicante la loro conseguente insospendibilità377.
La Corte Costituzionale ha più volte incluso i diritti inviolabili dell‟uomo fra i contenuti costituzionali immutabili, assolutamente rigidi, così prevedendone la susseguente non assoggettabilità a procedure di revisione costituzionale378. Il primo di questi, garantito a fronte di ogni singolo individuo, risulta dato dalla cosiddetta libertà personale prevista dall‟art. 13 della costituzione, ove si recita che: “La libertà personale è inviolabile. Non
è ammessa alcuna forma di detenzione, di ispezione, o di perquisizione personale né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell‟autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l‟autorità di Pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro
376 Un esempio classico di “riserva rinforzata” risulta dato dall‟art. 32, c. 2, Cost., secondo cui: “Nessuno
può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in ogni caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana”. La riserva risulta in tal caso rinforzata dal momento che, non soltanto la materia dei trattamenti sanitari è rimessa alla legge (circostanza per cui sulla stessa non possono intervenire in prima battuta i regolamenti), ma la stessa legge non potrebbe violare i limiti del rispetto per la persona umana essendo la Costituzione stessa a vietarlo.
377 L‟apparato di garanzia approntato dalla Costituzione a tutela della libertà personale nell‟intento di
limitare il più possibile il potere discrezionale della Autorità pubblica non trova unicamente espressione nella previsione dei meccanismi della riserva di giurisdizione e della riserva assoluta di legge. In tal senso, l‟art. 111 Cost. prevede infatti che “Contro i provvedimenti che incidono sulla libertà personale sia sempre ammesso ricorso davanti alla Corte di Cassazione, per violazione di legge”.
378 C. LAVAGNA, Considerazioni sui caratteri degli ordinamenti democratici, in Riv. Trim. dir. Pubbl.,
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quarantotto ore all‟ autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto. E‟ punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà. La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva”.
La norma in commento procede dunque a sancire l‟inviolabilità della libertà personale, consistente nella libertà fisica della persona da ogni restrizione che possa impedirne o limitarne il movimento e le azioni, finendo così per inglobare anche il concetto di libertà morale, ossia il diritto dell‟individuo alla libera determinazione ed alla integrità della propria coscienza, che non può essere coartata direttamente o indirettamente, con minacce o intimidazioni, al fine di annientarne la volontà e renderla accondiscendente al potere dei più forti.
La prescrizione appena descritta risulta a sua volta cristallizzata nel IV comma della medesima disposizione, destinato a sanzionare “ogni violenza fisica o morale sulle persone sottoposte a restrizione”.
A garanzia della libertà in esame, i diritti dell‟uomo vengono com‟è noto qualificati alla stregua di “inviolabili”, cioè immodificabili anche ad opera del potere revisionale, almeno con riguardo al loro nucleo essenziale. Nel bilanciamento tra tali diritti e gli altri valori costituzionali, gli stessi tendono ad assumere una posizione privilegiata, nel senso di assurgere al rango di “valori che messi a confronto con altri valori, posseggono una
posizione primaria, cosicché nel bilanciamento, il loro contenuto essenziale deve essere comunque salvaguardato, salvo i limiti che sono previsti dalla stessa Costituzione”379. Con la sentenza n. 168/1971, la Corte Costituzionale ha tuttavia inteso necessario chiarificare sul punto che “la garanzia dei diritti inviolabili dell‟uomo diventerebbe
illusoria per tutti, se ciascuno potesse esercitarli fuori dell‟ambito delle leggi, della civile regolamentazione, del ragionevole costume. Anche i diritti primari e fondamentali debbono venir contemperati con le esigenze di una tollerabile convivenza”380.
Nel consacrare la libertà personale, intesa nella sua più certa accezione come libertà dagli arresti (writ of habeas corpus), l‟articolo 13 cost. trova a sua volta conferma nelle molteplici voci dell‟assemblea costituente e nella relazione preliminare sui diritti
379 Cfr. P. BARILE, Le libertà nella costituzione. Appendici di aggiornamento, in Lezioni, Padova, 1972,
p. 99.
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181 affrontata in dibattito in assemblea, ove si ribadisce che la libertà personale si esplica come libertà fisica senza coercizioni sul corpo381.
La norma statuisce, innanzitutto, che “non è ammessa forma alcuna di detenzione, di
ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell‟autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge”.
Quanto enucleato sottintende preliminarmente che il limite della libertà personale non risulta limitato unicamente alla non detenzione, introiettando simultaneamente anche l‟immunità da qualunque forma di violazione della libertà corporale e anche morale, quando tale menomazione implichi un assoggettamento totale della persona all‟altrui potere382.
Il concetto di detenzione finisce così per inglobare qualsivoglia modalità di costrizione sulle persone fisiche, ossia sul corpo umano, non vietata dalla Costituzione in modo assoluto, tale in ogni caso da impedirne i movimenti e le azioni: si va, quindi, dalla costrizione nel senso più letterale del termine (l‟incatenamento, l‟apposizione di manette e simili) a quelle forme di detenzione considerate universalmente equivalenti alle prime, quale la detenzione forzosa applicata all‟interno d‟un locale chiuso, come nel caso della detenzione carceraria.
Con riguardo alla nominata “ispezione o perquisizione personale”, con il primo termine suole farsi riferimento, per universale convinzione, ad un‟indagine compiuta direttamente sul corpo di una persona, intendendosi invece con il secondo, un‟ indagine eseguita su indumenti, o qualsiasi altra cosa la persona abbia indosso.
Dopo aver menzionato la detenzione, l‟ispezione e la perquisizione, la Costituzione seguita con la locuzione: “né qualsiasi altra restrizione della libertà personale”; una clausola, quella in oggetto, in cui si riflette l‟essenza di quell‟ampio ed indeterminato aspetto di garanzia costituzionale già precedentemente menzionato. La necessità di pervenire alla estromissione od alla inclusione della distinta congerie dei casi di limitazione della libertà personale, originata a fronte della suddetta locuzione “aperta”, è stata affrontata dalla Corte costituzionale ricorrendo ad una chiave interpretativa di contenuto ambivalente.
381 Cfr. G. AMATO, Commentario della Costituzione. Rapporti civili (artt. 13-20), Bologna, 1977, p 4 ss. 382 Cfr. P. BARILE, op. ult. cit., p. 117.
182 Accanto al parametro “quantitativo” impiegato dai giudici costituzionali al precipuo scopo di eludere la meccanica riconducibilità nel veto di cui all‟art. 13 Cost. di qualsivoglia tipologia di condotta che si ponga come inibente e restrittiva della libertà dell‟individuo383
, trova infatti spazio anche un metro di stampo “qualitativo”, teso a dilatare la sfera della coercizione fisica sino al punto ricomprendervi ogni ipotesi di coazione risultante oltraggiosa ed aggressiva della dignità della persona (c.d. divieto di violenza morale)384.
Nell‟elencare con nettezza i tre casi tipici di limitazione della libertà personale (detenzione, ispezione e perquisizione), il testo costituzionale lascia tuttavia chiaramente intendere che la libertà personale non può venir ridotta unicamente a dette singole fattispecie, prospettando dei margini di interpretazione maggiormente estesi385. In merito a codesto più ampio limite, secondo una prima pacifica interpretazione, è da ritenersi che qualsiasi attività umana in qualche modo limitativa della libera disponibilità del corpo d‟un individuo, oltre nei casi espressamente previsti nell‟art. 13 ed al di fuori dei casi previsti in altre garanzie di libertà, possa includersi nella previsione di tale norma, risultando per questo assoggettata ai limiti ed alle garanzie ivi previste.
Dunque, concludendo, qualsiasi attività che in qualche modo possa limitare la libera disponibilità del corpo di una persona, che non rientri nella previsione di altre garanzie costituzionali (come, ad esempio, la garanzia della libertà di circolazione e di soggiorno), può ricadere sotto la sfera applicativa dell‟articolo 13, il quale conferma la sua natura di norma generale sulla libertà fisica, inviolabile ogni qual volta non possa invocarsi una norma più specifica386.
383
Esorbitano infatti dall‟alveo della fattispecie censurata tutte quelle forme di limitazione che non risultino di per sé idonee a determinare un assoggettamento dell‟individuo all‟altrui potere e, quindi, a procurare una effettiva lesione della libertà personale.
384 In tale ambito sono da ricomprendere tutte quelle condotte che, pur non integrando una specifica
manifestazione di coercizione fisica, siano comunque tali da produrre una “degradazione giuridica” dell‟individuo. Cfr. R. BIN, G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino, 2004, pp. 482-483.
385 La polivalenza nozionistica ricollegabile al concetto di libertà personale è da ricondursi al suo
inquadramento, anziché all‟interno della specifica e definita categoria delle c.d. “libertà-facoltà”, in quella delle meglio definite “libertà-situazione”, differenziate dalla circostanza che il livello di garanzia ad esse apprestato finisce per estendersi a qualsivoglia tipologia di facoltà il cui esercizio possa invocarsi in una condizione di libertà. Cfr. sul punto, G. AMATO, op. ult. cit., p. 2.
386 U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bologna, 1997, pag. 634 -635. Alla libertà fisica individuale
deve riconnettersi anche una libertà considerata nella propria dimensione spazio-temporale, risultando possibile estendere l‟art. 13 fino a ricomprendervi anche la libertà morale di una persona, ossia la libertà da vincoli che pur non essendo fisici, se esistenti siano tali da ridurre la propria sfera di determinazione rispetto alle altre. Nel nucleo delle libertà personale deve essere inoltre addotta anche la libertà psicofisica, intesa come libertà della mente e del corpo, nella loro indissolubile unità, che in quanto al
183 Inoltre, come espressamente sancito nel testo costituzionale, soltanto l‟autorità giudiziaria può disporre del potere di porre limitazioni a tale sfera di libertà, sempre nei modi e nei casi previsti dalla legge e mediante atto motivato (c.d. riserva della giurisdizione).
In tal senso, l‟art. 13 comma 3 dispone infatti che “in casi eccezionali di necessità e
d‟urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l‟autorità di P.S. può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all‟autorità giudiziaria e se questa non li convalida nelle successive quaranta ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto”.
La norma citata rende dunque ammissibile l‟intervento immediato della polizia in casi eccezionali di necessità e di urgenza, imponendo che tale iniziativa possa prodursi esclusivamente in ipotesi tassativamente contemplate dalla legge e che il provvedimento della autorità di pubblica sicurezza sia comunque immediatamente sottoposto al giudizio del magistrato, pena l‟emersione della responsabilità civile, penale e disciplinare in capo a coloro che abbiano abusato d‟un simile potere.
Dunque, non soltanto deve trattarsi di casi debbono contemplati dalla legge, bensì pure in termini di tassatività, ciò a voler dire in modo così netto, analitico e circoscritto, tale da non rendere possibile alla stessa autorità di pubblica sicurezza una applicazione orientata su motivazioni ed aspetti di matrice meramente discrezionale e, al contempo, afferire ad ipotesi di necessità e di urgenza, ossia fatti per i quali è necessario intervenire in via tempestiva (è il caso dell‟arresto in flagranza e del fermo di indiziati di delitto).
In virtù di tale unica deroga387 al predetto regime ordinario di garanzia, l‟autorità di pubblica sicurezza può dunque sostituirsi ai giudici soltanto provvisoriamente, in attesa che questi, entro termini tassativi e rigorosi, provvedano a pronunciarsi definitivamente sulla questione, riconnettendosi alla mancata tempestiva comunicazione del provvedimento restrittivo da essa adottato (entro 48 ore), ovvero al difetto di pronuncia di alcuna decisione da parte dell‟autorità giudiziaria competente (entro le successive 48 ore), o, ancora, alla intervenuta negazione della convalida della misura applicata, l‟inefficacia e la caducazione automatica ed immediata dello stesso provvedimento.
vertice delle condizioni comportamentali, risulta dotata d‟una comprensività potenzialmente illimitata, poiché non dipende che dal suo autonomo svolgimento.
387 Si tratta comunque d‟una deroga parziale, risultando l‟intervento della autorità di pubblica sicurezza da
un lato vincolato al giudizio dell‟autorità giudiziaria competente cui è riservata l‟ultima parola, dall‟altro, limitato nel tempo, in ragione delle restrizioni di ordine temporale previsti imposte dalla medesima disposizione costituzionale.
184 A completamento dell‟apparato di garanzia delineato nella norma in commento interviene, inoltre, l‟affermazione di due ulteriori principi. Innanzitutto, quello che vincola il legislatore al doveroso sanzionamento di qualunque tipologia di condotta implicante l‟esercizio di violenza fisica o morale ai danni di individui già sottoposti a misure restrittive della libertà personale (art. 13, c. 4). In tal senso, l‟art. 608 c.p. prevede espressamente la condanna detentiva del pubblico ufficiale che assoggetti il detenuto o l‟arrestato a forme di coercizione, sia pure transitorie, non autorizzate dalla legge (ad es., ingiurie, percosse ed altre manifestazioni violente)388.
Per un altro verso, il principio susseguente (art. 13, c. 5) da cui scaturisce l‟obbligo di predeterminazione dei limiti massimi della carcerazione preventiva, al precipuo scopo di impedire che, nell‟attesa del definitivo accertamento d‟una qualche responsabilità penale, nessuno possa venire sottoposto a forme di pena anticipate389.
La disposizione di cui all‟art. 13 comma 3, insieme a tutto quanto considerato, prospetta inoltre una problematica interessante in merito a quello che da taluni autori390 viene definito come “limite alla situazione soggettiva di vantaggio”.
Infatti, in dottrina si ritiene che sussistano dei limiti che possano essere operanti se richiamati o meno dalla Costituzione.
Tra questi rientrano l‟ordine pubblico, la sicurezza, la sanità, l‟incolumità pubblica e l‟igiene, il buon costume e l‟interesse generale dello Stato nel settore patrimoniale. Il limite di sicurezza pubblica finisce così per incidere sul concetto di libertà personale laddove l‟attività di sicurezza, di cui si parla in relazione all‟omonima polizia, si traduce nell‟attività di prevenzione dei reati ed è questo elemento che distingue la polizia di sicurezza da quella giudiziaria, la quale ha invece il compito di reprimere i reati. Nel concetto di prevenzione rientra un‟attività di vigilanza, avente per scopo, come è stato detto, l‟accertamento della condotta dei cittadini in ordine all‟osservanza dei limiti imposti dalla legge alle loro libertà. I limiti delle situazioni soggettive di vantaggio previste nella Costituzione per motivi di sicurezza pubblica, sono dunque quei limiti che
388 La citata disposizione (“Abuso di autorita' contro arrestati o detenuti”) così testualmente recita: “Il
pubblico ufficiale, che sottopone a misure di rigore non consentite dalla legge una persona arrestata o detenuta di cui egli abbia la custodia, anche temporanea o che sia a lui affidata in esecuzione di un provvedimento dell'Autorita' competente, è punito con la reclusione fino a trenta mesi. La stessa pena si applica se il fatto è commesso da un altro pubblico ufficiale, rivestito, per ragione del suo ufficio, di una qualsiasi autorità sulla persona custodita”.
389
Ciò configgerebbe infatti con la presunzione di non colpevolezza sancita dalla stessa Costituzione. Ex art. 27 Cost., infatti: “La responsabilità penale è personale. L‟imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva. Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato [cfr. art. 13 c. 4]. Non è ammessa la pena di morte”.
390
185 trovano la loro causa nel necessario controllo statale preventivo sull‟attività dei soggetti privati.
Tale limite sussiste laddove si attribuisce alla polizia la competenza, in casi eccezionali di necessità e d‟urgenza, di intervenire per adottare provvedimenti provvisori in tema di libertà personale e domiciliare, indicati tassativamente dalla legge, per poi sottoporre tali misure al controllo dell‟habeas corpus da parte del magistrato.
Da ciò risulta evidente che la ratio della norma si esplica nella necessità di controllo e prevenzione, insita nel concetto stesso di sicurezza pubblica.
La progressiva individuazione di circostanze fattuali di emergenza globale in cui, per la eterogeneità e difficile connotabilità delle stesse, risulti sempre più impercettibile il passaggio da una condizione di pace ad uno stato di guerra, ha com‟è noto determinato il tendenziale superamento del rapporto distintivo tipico del diritto costituzionale dello stato liberale fra diritto ordinario e diritto eccezionale. Una tendenza resa ancor più accentuata dalla sempre più capillare fenomenologia sovranazionale di eventi di violenza, qual è quello rappresentato dal terrorismo islamico-radicale, in grado di sortire effetti devastanti direttamente all‟interno d‟un ordinamento statale.
Proprio per tali ragioni, talune recenti riflessioni giuridico-dottrinarie sul tema del terrorismo sembrano ammettere la possibilità di ricorrere a misure limitative, anche al di là della mancanza d‟una preventiva abilitazione del costituente391
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Se in molti casi infatti gli impianti costituzionali possono prevedere anticipatamente le situazioni di extra-ordinarietà configgenti con la continuità ed il funzionamento del proprio apparato, acciò predisponendo talune apposite modalità di intervento, potrebbe anche prospettarsi, per contro, l‟inadeguatezza o addirittura l‟assenza in essi di alcun regime giuridico disciplinante contesti eccezionali di deroga alla normalità.
Sul fronte nazionale si è ritenuto che la norma da porsi a fondamento di un simile potere di portata eccezionale, possa rinvenirsi nell‟art. 78 della Costituzione, ove si stabilisce che le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari autorizzando l‟adozione di provvedimenti sospensivi delle garanzie costituzionali. Sempre sul versante interno, il coinvolgimento in contesti emergenziali di livello internazionale, quale quello incarnato dall‟odierno fenomeno del terrorismo, è stato affrontato senza ricorrere all‟attivazione della clausola costituzionale di cui all‟art. 78 Cost., privilegiandosi invece l‟iniziativa governativa seguita dall‟adozione di atti
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186 parlamentari di indirizzo e delle altre fonti normative costituzionalmente previste. Come emerge dall‟esperienza italiana, peraltro, la mancata predisposizione di norme costituzionali disciplinanti gli stati di emergenza interna spiana la strada ad incerti tentativi di interpretazione estensiva.
La circostanza per cui la disposizione di cui all‟art. 78 non consenta di attribuire una