Un passo fondamentale in vista dell’attuazione del Piano d’azione UE sulla lotta contro il terrorismo: la Decisione quadro 2002/475/GA

La Decisione quadro 2002/475/GAI riflette in modo esemplare l'impegno dell‟Unione nel contrasto del suddetto fenomeno, identificata come una delle più gravi violazioni dei principi universalmente riconosciuti dall‟U.E., rendendosi applicabile a tutti gli atti di terrorismo la cui preparazione, pianificazione e commissione sia avvenuta non soltanto all'interno dell‟Unione, con l‟obiettivo di diffondere il terrore negli Stati Membri e contro di essi, quanto pure contro gli interessi degli Stati terzi qualora la loro consumazione si sia materializzata all‟interno del territorio europeo225

.

Lo strumento si compone di 13 articoli preposti ad impartire i criteri definitori dei crimini di terrorismo internazionale, imponendo agli Stati membri l‟approvazione di misure legislative volte a reprimere tutte quelle fattispecie intenzionali di reato, in esso enunciate, che per loro natura e per il contesto possano danneggiare gravemente uno Stato o un‟organizzazione internazionale, quando siano commesse (anche nella forma della minaccia o del mero tentativo) con la finalità di: a) intimidire gravemente la popolazione; b) costringere indebitamente i poteri pubblici o un‟organizzazione internazionale a tenere una determinata condotta; c) destabilizzare seriamente o distruggere le strutture fondamentali costituzionali, politiche o economiche o sociali di uno Stato o di un‟organizzazione internazionale” (art. 1 par. 1).

Il segmento della disciplina giuridica di maggiore interesse risulta essere, indubbiamente, quello concernente la definizione dei reati terroristici, di quelli connessi e delle sanzioni previste, intorno al quale ruotano non soltanto le attività di indagine quanto pure le stesse competenze giudiziarie.

A questo riguardo, la decisione (art. 1 par. 1) procede a configurare alla stregua di reati terroristici un esteso catalogo di condotte intenzionali, ed in particolare: a) gli attentati alla vita di una persona che possono causarne il decesso; b) gli attentati gravi

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In tal senso, di straordinaria portata risultano le norme procedurali previste dall‟art. 9 in tema di giurisdizione. Infatti, al paragrafo 1 è statuita una serie di criteri concernenti l‟attribuzione della giurisdizione in ordine ai reati delineati nella decisione. Lo Stato membro deve adottate le misure necessarie a stabilire la propria giurisdizione, qualora: a) il reato sia commesso, integralmente o in parte, sul suo territorio, prescindere dalla nazionalità dell‟autore, in base al principio di territorialità; b) sia compiuto a bordo di una nave battente propria bandiera o d‟un aeromobile registrato nel proprio territorio; c) l‟autore del reato sia un suo cittadino o ivi residente, in conformità al principio della personalità attiva; d) il reato sia commesso a beneficio di una persona giuridica avente comunque sede nel suo territorio; e) il reato sia commesso contro le sue istituzioni, la sua popolazione o contro un‟istituzione comunitaria o da essa derivata ed avente sede sul suo territorio.

102 all'integrità fisica di una persona; c) il sequestro di persona e la cattura di ostaggi; d) le distruzioni di vasta portata di strutture governative o pubbliche, di sistemi di trasporto, infrastrutture, compresi i sistemi informatici, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero di luoghi pubblici o di proprietà private che possono mettere a repentaglio vite umane o causare perdite economiche considerevoli; e) il sequestro di aeromobili, di navi o di altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di trasporto di merci; f) la fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di armi da fuoco, esplosivi, armi atomiche, biologiche e chimiche, nonché, per le armi biologiche e chimiche, ricerca e sviluppo; g) la diffusione di sostanze pericolose, il cagionare incendi, inondazioni o esplosioni i cui effetti mettano in pericolo vite umane; h) la manomissione o interruzione della fornitura di acqua, energia o altre risorse naturali fondamentali il cui effetto metta in pericolo vite umane; i) la minaccia di realizzare uno dei comportamenti elencati alle lettere da a) ad h)”. La decisione quadro finisce per delineare una nozione di terrorismo coincidente con quella di eversione effettuata mediante un atto violento che rientri nelle categorie elencate226.

Pertanto, nell‟evenienza in cui tali atti siano commessi intenzionalmente da individui o da organizzazioni227 contro uno o più Paesi, le loro istituzioni o popolazioni a scopo intimidatorio ed al fine di destabilizzarne od annientarne le strutture politiche, sociali ed economiche, gli stessi dovranno considerarsi come atti terroristici.

La tecnica redazionale impiegata finisce per mutuare una soluzione giuridica già utilizzata nella Convenzione delle Nazioni Unite sulla soppressione del finanziamento del terrorismo del 1999228, introducendo preliminarmente l‟elemento della finalità politica – tanto controverso durante i lavori preparatori dei diversi strumenti di tenore internazionale e comunitario precedentemente configurati in materia – ed assicurando la piena tutela giuridica agli interessi espressamente enucleati.

Al punto 11 del preambolo è poi inserita una apposita clausola concernente la non applicabilità della disciplina disposta alle “attività delle forze armate in tempo di

226 _{Cfr. Sul punto, L. BAUCCIO, op. cit., pp. 506-509.} 227

All‟articolo 2 par. 1‟organizzazione terroristica è identificata con un‟associazione strutturata in due o più persone, stabilita nel tempo ed operante in modo concertato allo scopo di porre in essere atti terroristici. Il termine “associazione strutturata” suole designare un'associazione che non risulti costituita fortuitamente per la commissione estemporanea di un reato e che non deve necessariamente prevedere ruoli formalmente definiti per i suoi membri, ma deve comunque prospettare una certa continuità nella sua composizione ed una struttura articolata. Risultano inoltre incriminate le condotte di direzione, partecipazione e finanziamento in qualunque modo concepite.

228 _{L‟art. 2 par. 1 della c.d. convenzione financing si pone come un chiaro riferimento giuridico:}

“[…]ogni atto…la cui finalità per natura o contesto, sia quella di intimidire una popolazione o di costringere un governo o un‟organizzazione internazionale a fare o ad omettere qualche atto […]”.

103 conflitto armato, secondo le definizioni date a questi termini dal diritto internazionale umanitario, in quanto regolamentate da questo stesso diritto, così come pure a quelle “svolte dalle forze armate d‟uno Stato nell‟esercizio delle loro funzioni ufficiali, disciplinate da altre norme del diritto internazionale”.

L‟inserimento della citata disposizione, non presente nella bozza di decisione originaria, è stato frutto d‟una successiva valutazione da parte del legislatore comunitario, probabilmente mirata a scongiurare il rischio di discrasie nell‟ordinamento, a fronte del sempre più frequente utilizzo di contingenti militari nei contesti di conflitto armato. Nel definire le regole per prevenire e reprimere i reati terroristici negli stati membri, la decisione quadro afferma solennemente il rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell‟uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e dalla Carta di Nizza229.

Coerentemente con questa esigenza, il punto 10 del preambolo sancisce che “Nella presente Decisione Quadro nulla può essere interpretato come una misura intesa a limitare o ad ostacolare diritti o libertà fondamentali quali il diritto di sciopero, le libertà di riunione, di associazione o di espressione, compreso il diritto di fondare un sindacato insieme con altre persone ovvero di affiliarsi ad un sindacato per difendere i propri interessi ed il conseguente diritto a manifestare”. La scelta di inserire il punto 10 nasce dall‟esigenza di sottolineare l‟intangibilità dei diritti fondamentali e delle libertà sancite nelle costituzioni nazionali e nelle dichiarazioni convenzionali, traendo origine da un lungo dibattito sulle forme associative affermatesi in Europa, rispetto alle quali gli Stati membri hanno voluto creare un alone di garanzia, nel timore che le loro attività ed i loro potessero finire avviluppati nelle ampie spire nozionistiche del terrorismo.

Non è diversa la previsione contenuta nel “Patto internazionale sui diritti civili e politici del 1966 (articolo 4) per la generalità degli Stati membri Nazioni unite”. La deroga alla garanzia dei diritti prevista dalla citata Convenzione non può infatti intaccare ed estendersi oltre il diritto alla vita, il divieto della torture e di trattamenti disumani e degradanti, il divieto di riduzione in schiavitù, il principio di tipicità delle fattispecie penali ed, ancora, il divieto di retroattività in tale materia.

229 _{Al titolo I, CEDU contempla la tutela i diritti fondamentali tra cui il diritto alla vita, alla libertà e}

sicurezza, ad un equo processo, al rispetto della vita privata, ponendo tuttavia una deroga all‟art. 15. In caso di guerra o di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, ogni parte contraente può infatti procedere all‟adozione di misure derogatorie alle obbligazioni previste dalla convenzione, nella misura in cui la situazione lo esiga e a condizione che queste misure non siano in contrasto con le obbligazioni del diritto internazionale.

104 Gli attacchi terroristici dell‟11 settembre costituiscono, come già più volte accennato, un momento storico dopo il quale la percezione del pericolo del terrorismo è radicalmente cambiata in tutti i Paesi occidentali.

La Comunità internazionale ha preso coscienza di un problema gravissimo che, per il suo modo di manifestarsi in maniera imprevedibile, richiede un‟azione congiunta ed uno sforzo comune costante. Con la Risoluzione 1368 (2001) del 12 settembre, il Consiglio di Sicurezza dell‟ONU sollecitava la Comunità internazionale a raddoppiare gli sforzi volti ad impedire e a reprimere gli atti terroristici, fino a che l‟Unione europea insieme alle Nazioni Unite, alla NATO e agli Stati Uniti ha cominciato a parlare della necessità di una guerra ad un male comune. Il 21 settembre 2001, il Consiglio europeo si riunì in sessione straordinaria, a Bruxelles, per “analizzare la situazione internazionale in seguito agli attacchi terroristici sferrati negli Stati Uniti ed imprimere l'impulso necessario all'azione dell'Unione europea”.

Risultato di tale iniziativa furono le due “Conclusioni” del Consiglio “sulla lotta contro il terrorismo” e “sulle azioni dell‟Unione Europea in materia di lotta contro il terrorismo”, da cui sono scaturite, tra le altre cose, un ampliamento della direttiva sul riciclaggio di denaro ed una decisione quadro sul sequestro dei beni di provenienza terroristica, con la contestuale esortazione rivolta a tutti gli Stati membri di procedere con urgenza alla ratifica della Convenzione delle Nazioni Unite sulla repressione del finanziamento del terrorismo del 1999.

Profondamente sconvolto dagli attentati terroristici successivamente perpetrati a Madrid, il Consiglio europeo, riunitosi a Bruxelles il 25 marzo 2004, ha inoltre provveduto ad adottare la nota “Dichiarazione sulla lotta al terrorismo”, ribadendo l‟impegno a realizzare tutto quanto in suo potere per contrastare il fenomeno in tutte le sue forme, secondo i principi fondamentali dell'Unione, le disposizioni della Carta delle Nazioni Unite e gli obblighi sanciti nella risoluzione 1373 del 2001 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Da qui, l‟aggiornamento d‟una ampia serie di “obiettivi strategici” approntati al fine di pervenire ad un piano d‟azione dell‟UE, riveduto e potenziato in vista della lotta contro il terrorismo.

Tra gli obiettivi definiti ed approvati dal Consiglio assumono rilievo i particolare: 1) l‟aumento del consenso internazionale ed il potenziamento degli sforzi internazionali per combattere il terrorismo; 2) la limitazione dell‟accesso alle risorse finanziare e ad altre risorse economiche da parte dei terroristi; 3) la massimizzazione della capacità degli organi dell‟UE e degli Stati membri in materia di individuazione, indagine e

105 perseguimento dei terroristi e di prevenzione degli attentati terroristici; 4) la protezione della sicurezza dei trasporti internazionali e l‟assicurazione di efficaci sistemi di controllo alle frontiere; 5) il potenziamento della capacità degli Stati membri di far fronte alle conseguenze di un attentato terroristico; 6) affrontare i fattori che favoriscono il sostegno al terrorismo ed il reclutamento dei seguaci; 7) focalizzare le azioni nel quadro delle relazioni esterne dell‟UE sui Paesi terzi prioritari di cui occorre rafforzare la capacità antiterrorismo o l‟impegno a combattere il terrorismo230.

In tale dichiarazione il Consiglio europeo esprime inoltre la convinzione della necessità di procedere con fermezza un‟azione di prevenzione avente ad oggetto le fonti di finanziamento delle organizzazioni terroristiche, interrompendo quel flusso di risorse finanziarie verso i gruppi terroristici e le entità ed persone collegate.

Pertanto un‟altra categoria di interventi europei comprende tutti gli atti finalizzati alla prevenzione e alla repressione del fenomeno del finanziamento del terrorismo. Per la preparazione delle attività illecite, il fenomeno terroristico importa, com‟è noto, l‟impiego di rilevanti ed ingenti capitali in ragione della propria dimensione transnazionale e globale. le associazioni terroristiche infatti, necessitano, di ingenti mezzi finanziari per le attività di preparazione di addestramento e di gestione dei soggetti coinvolti nella realizzazione degli attacchi terroristici. Di qui l‟esigenza di individuare la localizzazione dei flussi di denaro e dei capitali impiegati per la realizzazione dei reati e per il mantenimento delle relative associazioni231.

Già nel 1999 venne varata dal Consiglio una importante Raccomandazione recante lo scopo di indicare talune linee guida per il rafforzamento della cooperazione interstatuale nel contrasto al finanziamento del terrorismo internazionale. Attraverso uno scambio di informazioni tra le singole Autorità nazionali in relazione ai gruppi terroristici aventi collegamenti in più Stati, realizzato anche mediante l‟impiego delle strutture dell‟ Europol, fu delineata una procedura che consentisse al Consiglio Europeo di valutare la possibilità di un‟azione comune e concertata nei confronti di particolari gruppi terroristici.

Nel periodo compreso tra il 2001 e il 2004, il Consiglio ha imposto nei confronti di determinati Paesi terzi alcune misure restrittive al fine di garantire la realizzazione degli

230 _{Cfr. R. BARBERINI, op. cit., pp. 11-16.}

231 _{Le linee guida per la lotta al finanziamento al terrorismo internazionale sono state recentemente (2003)}

106 obiettivi indicati all‟art. 11 TUE, tra cui la difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali ed il rafforzamento dell‟Unione europea.

Le misure restrittive devono essere rivolte nei confronti di soggetti determinati e per limitate categorie di operazioni finanziarie, spettando alla Commissione il compito di aggiornare periodicamente gli elenchi delle persone fisiche o giuridiche investite dai procedimenti di restrizione fissati da Regolamenti CE.

L‟individuazione di questi soggetti deve avvenire in base a criteri certi ed idonei a garantire una loro identificazione, nonché il rispetto dei principi di libertà, democrazia e dei diritti umani. In tal senso, di particolare rilievo è la “posizione comune 931/2001” (ex art. 15 TUE), in cui viene fornita, nel quadro del potenziamento della cooperazione degli Stati, una definizione di gruppo e di reati terroristici, dando vita alla elaborazione di specifici standards europei a cui tutte le legislazioni nazionali avrebbero dovuto uniformarsi nell‟elaborare le disposizioni incriminatici del terrorismo. Tale ultimo provvedimento finiva per anticipare la Decisione quadro del Consiglio sulla lotta contro il terrorismo del 2002, avente all‟epoca della redazione della posizione ancora la natura giuridica di proposta.

Ulteriori misure restrittive nei confronti dei soggetti direttamente o indirettamente in attività di matrice terroristica risultano contenuti anche in taluni regolamenti comunitari. Il Regolamento CE n. 2580 del 2001, ad esempio, si pone come misura complementare alle procedure amministrative e giudiziarie applicate nell‟U.E. e nei paesi terzi nei confronti delle organizzazioni terroristiche. Dopo alcune norme dedicate alla definizione di capitali, di interessi finanziari ed economici ed alla previsione di obblighi di cooperazione in capo ai soggetti finanziari, il provvedimento in questione provvede ad elencare le persone e le entità che dovranno subire la sanzione del congelamento e la confisca dei beni232.

Lo stesso individua il modo per il diminuire le attività di finanziamento del terrorismo in talune misure che vanno dal congelamento dei capitali e al divieto di porre a disposizione di determinati soggetti (siano essi persone fisiche o giuridiche) capitali, attività finanziarie e risorse economiche.

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In base al regolamento 2001/2580 CE, con il termine “capitali” deve intendersi ogni attività, materiale o immateriale, mobile o immobile, documenti o strumenti giuridici, in forma anche elettronica o digitale, dalla quale possa dedursi il coinvolgimento in attività di finanziamento, vengono così compresi i crediti bancari, gli assegni bancari, gli ordini di pagamento, gli assegni turistici, le azioni, i titoli, le obbligazioni, le tratte e le lettere di credito.

107 Il congelamento impone il divieto di trasferire, modificare, spostare, utilizzare e trattare i capitali in modo tale da alterarne il volume, l‟importo la proprietà, il possesso, la natura e la destinazione233. Altri regolamenti CE, tra cui il n. 2002/881, intervenuto ad abrogazione del Regolamento n. 467 del 2001, pur riprendendone in parte il contenuto234, prevedono inoltre l‟applicazione di misure di restrizione applicabili esclusivamente nei confronti di talune categorie di soggetti appartenenti ad entità associate o, comunque, collegate ad Osama Bin Laden, alla rete Al Qaida ed al regime dei Talebani, il cui elenco risulta costantemente aggiornato.

Così, ad esempio, il Regolamento n. 881 del 2001 prevede il congelamento dei fondi e delle risorse economiche direttamente o indirettamente riconducibili alle persone fisiche o giuridiche considerate, impartendo il divieto di mettere a disposizione di quest‟ultimi gli stessi capitali.

A tali previsioni si aggiunge inoltre il divieto di concedere, vendere o fornire, direttamente o indirettamente, consulenze tecniche ed assistenza alle organizzazioni in questione, con particolare riguardo all‟espletamento di attività militari ed all‟impiego di armi235.

233 _{Cfr. A. PECCIOLI., op. cit., 24: “È previsto un obbligo di cooperazione con le autorità giudiziarie}

competenti per l‟applicabilità del predetto Regolamento, in capo agli istituti finanziari, bancari e di assicurazione, nel rispetto della riservatezza e del segreto professionale, devono fornire, in maniera tempestiva, dati e le informazioni in loro possesso per agevolare le indagini e l‟eventuale esercizio dell‟azione penale dello Stato competente”.

234 _{Pubblicato in GUCE, 9 marzo 2001, L 67.}

235 _{Occorre inoltre rammentare che l‟abrogato Regolamento 2001/467 procedeva, tra le altre cose, ad}

inibire la vendita, la fornitura, l‟esportazione e la spedizione di una sostanza chimica denominata Anidride Acetica, vietando al contempo a qualsiasi aeromobile decollato dall‟Afghanistan ovvero atterrato in quel territorio, di sorvolare il territorio della Comunità europea.

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