2.2. L’evoluzione normativa
2.2.2. La direttiva 98/30/CE e il Decreto Letta
La direttiva 98/30/CE fu proposta dalla Commissione Europea nel Febbraio del 1992 ed approvata il 22 Giugno del 1998, per essere poi recepita all’interno dell’ordinamento italiano nel D.lgs. 164/2000 (Decreto Letta).
La direttiva era articolata su due livelli per cui, da una parte, si fissavano alcuni principi fondamentali a cui tutti gli Stati membri dovevano attenersi e, dall’altra, si riconosceva ad ogni Stato membro il pieno diritto di decidere le specifiche modalità attraverso cui rispettarli; tali principi fondamentali erano:
- l’eliminazione di ogni monopolio nel campo della produzione, negli scambi commerciali, nel trasporto, nella distribuzione;
- il diritto d’accesso alle infrastrutture a rete ed ai servizi accessori; - l’apertura omogenea e crescente dei mercati nazionali;
- la trasparenza delle imprese mediante la separazione contabile delle loro attività, sia interne che esterne alla filiera del gas;
144 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
seguente indirizzo internet:
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- la gradualità nel processo di apertura del mercato.
Ogni Stato doveva dunque rispettare questi principi scegliendo il modello organizzativo che riteneva più funzionale, con riguardo alle finalità di interesse generale che ogni Stato intendeva o meno applicare all’erogazione di gas in base alle caratteristiche interne del proprio mercato. Nel pieno rispetto dell’art. 90 del trattato dell’UE ogni Stato membro poteva imporre obblighi di servizio pubblico riguardanti la sicurezza degli approvvigionamenti, la regolarità, la qualità, il prezzo delle forniture e la protezione dell’ambiente; venne stabilito che, quando veniva richiesta un’autorizzazione per la costruzione o la gestione degli impianti di gas naturale, gli Stati membri o le autorità competenti da essi designate avrebbero potuto rilasciare permessi stabilendo criteri obiettivi e non discriminatori a cui l’impresa richiedente avrebbe dovuto attenersi145.
Venne dunque definito l’obbligo per ogni impresa di trasporto, stoccaggio, fornitura, distribuzione (anche sotto forma di GNL) di sviluppare tali servizi a condizioni economiche favorevoli rispondendo a criteri di affidabilità, efficienza, sicurezza e rispetto dell’ambiente; tali imprese non dovevano inoltre effettuare discriminazioni tra gli utenti del sistema e dovevano fornire informazioni sufficienti affinché i vari servizi potessero essere compatibili con il funzionamento sicuro ed efficiente del sistema146.
145 E. Grippo; F. Manca, Manuale breve di diritto dell’energia, CEDAM, Padova, 2008.
146 Mariani, Menaldi & Associati; Studio Fracasso s.r.l. (a cura di), Il servizio di distribuzione del gas. Aspetti giuridico-amministrativi, processuali, tecnici, economici e tributari, Halley Editrice,
Ogni impresa operante nel settore del gas naturale doveva redigere e sottoporre a revisione i conti annuali, secondo le norme di diritto nazionale, tenendo i conti separati in base alle diverse attività della filiera del gas147 in modo da redigere uno stato patrimoniale ed un conto economico diverso per ognuna di queste attività; in tal modo veniva assicurata la trasparenza societaria e poteva essere inserito
l’unbundling societario148 in alcune fasi della filiera con lo scopo di impedire, da
parte degli operatori che controllavano le infrastrutture di rete, l’innalzamento di barriere all’entrata nel mercato finale.
Per quanto riguardava l’accesso al sistema fu stabilito il cosiddetto Third Party
Access, regolato dall’Autorità per l’Energia, in cui si dava la piena facoltà agli
Stati membri di scegliere tra accesso negoziato o regolamentato o per entrambe le opzioni contemporaneamente: l’accesso negoziato consiste nella scelta degli Stati membri di adottare misure per far si che le imprese e i clienti idonei possano negoziare l’accesso al sistema concludendo tra loro contratti di fornitura sulla base di accordi commerciali volontari; per adottare l’accesso regolamentato si devono invece conferire misure idonee ad ottenere il rilascio di un diritto d’accesso sulla base di tariffe pubbliche149. La differenze tra questi due metodi sono dunque riscontrabili nella fissazione del prezzo e nel fatto che l’accesso regolamentato
147 Tale separazione viene definita Unbundling contabile. Per un trattamento più approfondito si
rimanda al paragrafo 2.4.
148 Per un trattamento più approfondito si rimanda al paragrafo 2.4.
149 E. Grippo; F. Manca, Manuale breve di diritto dell’energia, CEDAM, Padova, 2008. I.
Liakopoulou, Le politiche comunitarie dell’Europa allargata, Libreriauniversitaria.it Edizioni, Limena (PD), 2011. M. T. Moschetta, Il mercato comunitario del gas naturale. Investimenti
consente la minimizzazione dei costi di contrattazione, con la conseguente riduzione delle asimmetrie informative150; per tali motivi quest’ultimo è stato il metodo adottato dalla Commissione Europea.
Venne inoltre fornita la definizione di clienti idonei, ossia chi all’interno del territorio ha diritto di stipulare contratti per il gas naturale e di acquistarlo al miglior offerente, con il fine di creare una pluralità di soggetti attivi nelle varie parti della filiera così da poter offrire gas agli utenti interessati, e si lasciò agli Stati membri la facoltà di definire i criteri di elezione per tali clienti idonei151. L'art. 21 stabilisce che gli Stati membri devono assicurarsi che le parti che vogliono accedere al sistema agiscano secondo buona fede e che non ostacolino il buon esito delle trattative abusando della loro posizione negoziale.
La riforma della Direttiva 98/30/CE venne recepita dal D.lgs. 164/2000 (Decreto Letta) con il quale venne estesa la liberalizzazione delle attività a valle della filiera tramite un autorizzazione da rilasciarsi sulla base di determinate condizioni; tale decreto sancì anche un’importante rivoluzione nell’ambito delle importazioni, permettendo allo Stato di effettuare solo una mera comunicazione preventiva alla
Comunità Europea152. Inizialmente la commercializzazione del gas naturale a
favore dei piccoli consumatori, residenti in aree servite da metanodotti, era
150 R. Ferrara; F. Manganaro; A. Tassone (a cura di), Codice delle cittadinanze. Commentario dei rapporti tra privati ed amministrazioni pubbliche, Giuffrè Editore, Milano, 2006.
151 Mariani, Menaldi & Associati; Studio Fracasso s.r.l. (a cura di), Il servizio di distribuzione del gas. Aspetti giuridico-amministrativi, processuali, tecnici, economici e tributari, Halley Editrice,
Matelica (MC), 2008.
152 N. Bassi, La preistoria della disciplina giuridica italiana del gas naturale (1921-1996), in M.
De Focatiis; A. Maestroni (a cura di), Il mercato del gas tra scenari normativi e interventi di
monopolizzata dagli operatori della distribuzione locale che, talvolta, erano gli
stessi Comuni o le aziende municipalizzate153 154 mentre, con questo nuovo
decreto, viene definitivamente liberalizzata la somministrazione ai piccoli e medi consumatori attraverso lo scorporo della vendita, esercitabile da qualsiasi impresa autorizzata dal Ministero, e della distribuzione, subordinata ad una concessione
amministrativa155. Con l’emanazione di questo decreto, infine, vennero delineati in
termini generali i poteri tariffari, decisi dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, modificando quanto stabilito in passato dal Cipe156.
A tali misure si sono aggiunti i vincoli amministrativi alla crescita dell’Eni, basati sull’imposizione di tetti temporanei sia sul gas naturale immesso nella rete nazionale sia su quello venduto ai clienti finali, con l’obiettivo di assicurare uno spazio garantito per l’ingresso di nuovi operatori157.
153 O. Bernardini; T. Di Marzio, La distribuzione del gas a mezzo di reti urbane in Italia: analisi del settore alla vigilia della liberalizzazione, Quaderno dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas
e il sistema idrico, Milano, 2001.
154 La rete locale fu organizzata dai Comuni come servizio pubblico in monopolio legale che
trovò un riconoscimento formale nell’art. 2 della legge n. 136 del 1953, che, permise comunque all’ENI di costruire i propri gasdotti anche nei Comuni provvisti di una rete distributiva soggetta a un regime di esclusiva a favore dell’esercente locale, e di allacciarvi utenze industriali e di riscaldamento.
A. Pressenda, L’Eni nello sviluppo economico italiano, in Ricerca sulle partecipazioni statali, Vol. 2, Editore G. Cottino, Torino, 1978.
155 N. Bassi, La preistoria della disciplina giuridica italiana del gas naturale (1921-1996), in M.
De Focatiis; A. Maestroni (a cura di), Il mercato del gas tra scenari normativi e interventi di
regolazione, Giuffrè Editore, Milano, 2013.
156 N. Bassi, La preistoria della disciplina giuridica italiana del gas naturale (1921-1996), in M.
De Focatiis; A. Maestroni (a cura di), Il mercato del gas tra scenari normativi e interventi di
regolazione, Giuffrè Editore, Milano, 2013
157 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
seguente indirizzo internet:
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2.2.3 La direttiva europea 03/55/CE.
La disciplina dettata in questa direttiva va ad abrogare quella prevista dalla direttiva n. 98/30/CE e, procedendo con le stesse linee guida di quella del 1998, va ad introdurre vari strumenti fondamentali.
La Commissione europea, valutando l’operato della direttiva 98/30/CE in confronto alla nuova 03/55/CE, ha potuto esprimere i benefici di cui il settore liberalizzato ha beneficiato identificandoli in quattro punti: maggiore efficienza, riduzione dei prezzi, livelli più elevati di servizio e maggiore competitività; tali benefici tuttavia non ritraggono il reale scenario del mercato energetico bensì rappresentano gli obiettivi da raggiungere, tutti contemporaneamente, con il processo di liberalizzazione, al fine di creare una reale concorrenza nel settore del gas naturale158.
Le principali innovazioni apportate con questo decreto sono:
- l’apertura del mercato, per i clienti industriali, entro il 1° luglio 2004 e anche per i clienti civili159 entro il 1° luglio 2007;
- l’accesso alla rete, con il rafforzamento dell’indipendenza del gestore, con l’abolizione del regime di accesso negoziato e, di conseguenza, con l’obbligo per tutti gli Stati membri di adottare l’accesso regolato; la
158 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
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negoziazione bilaterale infatti era ormai vista come un ostacolo all’accesso delle reti in quanto poteva far aumentare i costi di transazione160;
- la possibilità di accedere, senza discriminazioni e in modo trasparente, nel sistema di trasporto, nello stoccaggio161, nella filiera del GNL e nella distribuzione;
- il rafforzamento del servizio pubblico, reso obbligatorio e disciplinato da apposite norme per la tutela dei diritti dei clienti piccoli e vulnerabili.
Per quanto riguarda l’accesso alla rete è previsto che i sistemi di trasporto e distribuzione siano gestiti tramite entità giuridicamente separate e, rispetto alla direttiva precedente, si prevede come misura minima l’unbundling societario e non più solo quello contabile162. E’ inoltre importante sottolineare la previsione di un’esenzione dall’obbligo di consentire l’accesso dei terzi per i soggetti che realizzano nuove ed importanti infrastrutture con il fine di potenziare le dotazioni dei Paesi membri, sacrificando il diritto della proprietà in favore dell’incentivo alla realizzazione; la ratio di tale norma è quella di evitare che la regola pro- concorrenziale dell’accesso ai terzi produca un disincentivo a realizzare nuove infrastrutture163 per cui, per ottenere la deroga per tali nuove strutture, è necessario dimostrare come l’investimento in questione rafforzi la concorrenza nella fornitura
160 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
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161 Per lo stoccaggio si può scegliere sempre tra accesso regolato e negoziato. 162 Tale novità in Italia fu già accolta nel Decreto Letta.
e la sicurezza dell’approvvigionamento e, oltre a questo, anche come il livello di rischio connesso sia tale per cui l’investimento non verrebbe effettuato senza la concessione della deroga stessa164.
Per quanto riguarda gli obblighi di servizio pubblico per la tutela dei consumatori, invece, si è mirato ad imporre obblighi di informazione riguardante la possibilità di ottenere compensazioni, nel caso in cui la qualità del servizio non fosse rispettata, e di disdire il contratto di fornitura, nel caso in cui vengano modificate le condizioni165; per tutelare i clienti più vulnerabili quindi sono state delineate delle particolari misure volte a garantire sia la libera scelta del proprio fornitore, sia la circolazione di informazioni trasparenti sui prezzi, sulle tariffe vigenti e sulle eventuali modificazioni contrattuali.
Si può dunque concludere come la principale differenza rispetto alla direttiva precedente stia proprio nel fatto che la tutela del servizio pubblico diviene obbligatoria e disciplinata nelle sue linee fondamentali166 per cui viene imposta l’istituzione di un’autorità di regolazione, “pienamente indipendente dalle industrie del gas” (in Italia tale ruolo spetta all’Autorità per l’Energia Elettrica, il
164 La disciplina di tale deroga è contenuta agli artt. 18, 19 e 20 della direttiva 03/55/CE.
165 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
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166 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
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Gas e il Sistema Idrico, AEEGSI, istituita con la legge n. 481/95167), con la funzione di garantire un accesso non discriminatorio alla rete e di stabilire e/o approvare le tariffe sulla base di una proposta del gestore del sistema di trasporto, del gestore del sistema di distribuzione o del gestore del sistema di GNL. La normativa prevede che gli Stati membri designino o impongano alle imprese di trasporto, stoccaggio, GNL o distribuzione di designare uno o più gestori del sistema che abbiano il compito di gestire, mantenere e sviluppare impianti sicuri; di non discriminare i vari utenti e, infine, di fornire al gestore di ogni altro sistema informazioni per garantire che il sistema funzioni in modo sicuro ed efficiente. Successivamente a ciò viene data la possibilità, al gestore del sistema, di ottenere un’effettiva indipendenza, sul piano decisionale, dall’impresa di gas naturale
verticalmente integrata168 ma tale norma risulta essere leggermente ambigua
poiché, se da una parte viene concessa l’indipendenza, dall’altra viene poi data la possibilità di non separare la proprietà dei mezzi del proprio sistema dell’impresa169.
167 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
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168 L’integrazione verticale consiste nella scelta dell’azienda di avere maggiori processi intermedi
per avere il prodotto finito. Le compagnie integrate verticalmente sono unite attraverso una gerarchia comune. Ciò permette di raggiungere uno sviluppo economico maggiore. Per un trattamento approfondito sul tema si rimanda a: A. Ricciardi, L’outsourcing strategico. Modalità
operative, tecniche di controllo ed effetti sugli equilibri di gestione, Franco Angeli Edizioni,
Milano, 2001. L. Ferrucci, Strategie competitive e processi di crescita dell’impresa, Franco Angeli Edizioni, Milano, 2000.
169 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
Oltre a tutto ciò la normativa che stiamo esaminando prevede l’assegnazione di incentivi economici volti alla realizzazione di una cooperazione economica a livello sociale, di un’adeguata tutela ambientale (in particolare del clima) e di una sicurezza degli approvvigionamenti; quest’ultima è intesa come risultante di vari fattori: l’equilibrio domanda/offerta del mercato nazionale, il livello della domanda attesa nel futuro e le riserve disponibili, la qualità ed il livello delle manutenzioni, le misure volte a far fronte ai picchi della domanda energetica anche in funzione delle carenze dei fornitori170, ecc.
Concludendo possiamo affermare come la direttiva in esame abbia contribuito in modo importante alla liberalizzazione del mercato, sebbene essa sia risultata essere poco chiara in alcune parti, come ad esempio per quanto riguarda il rapporto tra lo Stato e l’autorità di regolazione (tale gap è stato poi risolto
lasciando piena libertà alla legislazione nazionale di ogni Stato membro171).
2.2.4 Il Decreto Marzano.
Nell’estate del 2004 il Parlamento italiano approvò il d.d.l. “Riforma e Riordino del Settore Energetico”, proposto dall’allora Ministro delle Attività Produttive, Antonio Marzano, che poi divenne la Legge n. 239 del 23 agosto 2004,
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170 Definizione in base all’art. 5 della direttiva 03/55/CE
171 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
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denominata “Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia”. Tale legge recepisce alcune norme sancite nella Direttiva 03/55/CE, come ad esempio le disposizioni riguardanti gli obblighi di servizio pubblico, la non discriminazione per l’accesso alla rete del gas naturale, l’accesso regolato e l’esenzione dal diritto di accesso dei terzi alla rete nel caso di costruzione di nuove infrastrutture; quest'ultima viene infatti rilasciata dal Ministero delle Attività Produttive, previo parere dell’AEEGSI, per un periodo limitato di venti anni e per una quota pari ad almeno l’80% della nuova capacità di distribuzione dell’infrastruttura172.
Viene dunque affidato un maggior potere allo Stato centrale tramite l'attribuzione di numerosi compiti tra i quali spiccano a livello di importanza, per esempio, le autorizzazioni allo svolgimento dell’attività di importazione e di vendita del gas ai clienti finali, rilasciate in base a criteri prestabiliti173; viene sancita la cosiddetta indipendenza della rete per cui ciascuna società operante nel settore del gas naturale (in qualsiasi parte della filiera), comprese le società controllate o controllanti, non possono detenere, direttamente o indirettamente, a decorrere dal
172 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
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173 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
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1° luglio 2007, quote superiori al 20% del capitale delle società che sono proprietarie e che gestiscono reti nazionali di trasporto del gas naturale174.
In tal modo si mira ad ottenere il cosiddetto unbundling proprietario, ossia la separazione della proprietà tra il gestore/proprietario della rete e tutte le altre aziende del settore così da permettere pieno accesso al sistema a tutti gli utenti. Vengono inoltre delineati i rapporti fra lo Stato e l’AEEGSI, riconoscendo al primo un potere sostitutivo sulle funzioni dell’autorità di regolazione; tale sistema presenta tuttavia una scarsa dipendenza dell’AEEGSI che, quindi, proprio a causa della lacuna nella Direttiva 03/55/CE, risulta essere troppo sensibile alle pressioni politiche175.
2.2.5. Il Terzo Pacchetto Energia.
Con la legge 96/2010 viene delegato il Governo al recepimento del Terzo
Pacchetto Energia (Third Energy Package)176, composto da due regolamenti e tre
direttive delle quali le più significative la 2009/72/CE, che attiene al mercato interno dell’energia elettrica, e la 2009/73/CE, riguardante il mercato interno del gas naturale; tali deleghe sono state messe in atto con il d.lgs. 93/2011, il quale si pone l’obiettivo di aumentare la sicurezza degli approvvigionamenti, di assicurare
174 Tale norma all’inizio fu prevista nel Decreto Marzano ma poi, successivamente, è confluita
all’interno della legge n. 290 del 27 ottobre 2003, precisamente nell’articolo 1-ter, comma 4.
175 G. Faleschini, Il Quadro Normativo del Settore del Gas Naturale. L’articolo è disponibile al
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176 Che va a sostituire il Secondo Pacchetto Energia del 2003, quest’ultimo a sua volta aveva
un’efficace separazione tra imprese del gas che sono proprietarie e che gestiscono reti di trasporto e imprese che usano tali reti per l’importazione e la vendita di gas177 e, infine, di tutelare maggiormente i consumatori e i clienti “vulnerabili”. L’AEEGSI era intervenuta in merito al settore del gas naturale rilevando come il mercato fosse caratterizzato da una domanda che non riusciva ad essere completamente soddisfatta e da una mancanza di competizione dovuta al controllo diretto o indiretto dell’ENI, causativo di una mancata indipendenza che disincentivava gli investimenti degli operatori terzi e motivo per cui l’imparzialità dell’accesso alla rete veniva garantito solamente dall’AEEGSI e dall’Antitrust. L’art. 30 della legge 99/2009 prevede alcune misure per l’efficienza del settore del gas:
Ø l’affidamento esclusivo della gestione economica del mercato del gas naturale al Gestore del Mercato Elettrico (GME);
Ø l'attribuzione ad Acquirente Unico S.p.A. (AU) del compito di garantire la