LA REGOLAZIONE DEL MERCATO EUROPEO DELLE EMISSIONI DI GAS SERRA E LA SUA EVOLUZIONE
3. La Direttiva 2004/101/CE: la modifica del sistema Emission Trading e il riconoscimento dei crediti derivanti dai meccanism
flessibili del Protocollo di Kyoto
L’Unione Europea, a poco più di un anno dall’entrata in vigore della Direttiva Emission Trading, si è trovata a dover affrontare il problema del collegamento tra il sistema di scambio delle quote di emissione creato dalla stessa Direttiva e i meccanismi flessibili istituiti dal Protocollo di Kyoto47, pur avendo questi il medesimo obiettivo di riduzione delle emissioni.
Al fine di giungere ad una integrazione tra gli strumenti messi a disposizioni dal Protocollo e quelli posti dalla Direttiva Emission Trading per la riduzione delle emissioni di gas serra, l’Unione Europea ha adottato inizialmente una Proposta di Direttiva48, e successivamente una direttiva, la Direttiva 2004/101/CE cosiddetta Linking, o “Direttiva di collegamento”, entrata in vigore il 13 novembre 2004.
La Direttiva Linking modifica la Direttiva 2003/87/CE, con l’obiettivo di trovare il giusto equilibrio tra la promozione e lo sviluppo
47 Si ricordi che il Protocollo di Kyoto ha istituito tre meccanismi flessibili: Joint Implementation, JI, Clean Development Mechanism, CDM, e International Emission Trading, IET.
48 Proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica alla direttiva istitutiva del sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas ad effetto serra nella Comunità, riguardo ai meccanismi sui progetti del Protocollo di Kyoto, COM (2003) 403, del 27 luglio 2003.
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dei meccanismi del Protocollo di Kyoto e la garanzia che essi vadano effettivamente ad integrare gli interventi di riduzione delle emissioni messi in atto a livello nazionale in adempimento alle regole del sistema ET, con la conseguente stabilità ambientale dell’ecosistema.
L’obiettivo della Direttiva Linking è senza dubbio audace.
Come è stato sottolineato, infatti, creare un collegamento con i meccanismi Joint Implementation e Clean Development del Protocollo significa creare “un ponte tra due quadri diversi”49; mentre questi meccanismi specifici per progetti sono fondati su un approccio baseline and credit, con una verifica a posteriori delle riduzioni delle emissioni realizzate, il sistema comunitario di scambio delle quote di emissioni è invece basato su uno schema di tipo cap and trade, che fissa un tetto massimo alle emissioni e consente il commercio delle quote, assegnate a priori agli impianti rientranti nell’area coperta dalla normativa50.
La Direttiva Linking riesce nella creazione di questo collegamento attraverso la previsione del riconoscimento dei crediti derivanti dalle attività riconducibili ai progetti JI e CDM, previsti dal Protocollo di Kyoto, consentendone la convertibilità in equivalenti quote di
49 Punto 1.4 della Relazione alla Proposta di Direttiva Linking, COM (2003) 403.
50 B. Pozzo (a cura di) Il nuovo sistema di Emission Trading comunitario: dalla Direttiva 2003/87/CE alle novità previste dalla Direttiva 2009/29/CE, op. cit. pp. 15-16.
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emissione previste dalla Direttiva Emission Trading, in modo tale da permettere ai gestori degli impianti interessati di utilizzarli nell’ambito del sistema comunitario di scambio delle emissioni per adempiere ai loro obblighi.
La Direttiva Linking si compone di solo due articoli.
L’articolo 1 contiene una serie di modifiche apportate alla Direttiva Emission Trading del 2003; la prima modifica attiene all’articolo 3 della medesima direttiva, il cui corpo è stato ampliato con l’aggiunta delle definizioni dei crediti relativi alle attività di progetto del Protocollo (ERUs, crediti derivanti da progetti JI e CERs, crediti derivanti da progetti CDM).
La seconda modifica consiste nell’introduzione di due norme, l’articolo 11 bis e 11 ter.
In particolare, ai sensi del nuovo articolo 11 bis della Direttiva 2003/87/CE, gli Stati membri possono autorizzare i gestori degli impianti soggetti alla Direttiva ET ad utilizzare i crediti JI e CDM nell’ambito del sistema comunitario di scambio di quote di emissione, potendone ottenere la conversione in quote tramite richiesta fatta alle rispettive Autorità Nazionali competenti.
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La Direttiva ha ritenuto non opportuno stabilire un limite quantitativo di crediti convertibili per tutta la Comunità51, preferendo attribuire ai singoli Stati membri la facoltà di definire il limite entro cui contenere la conversione, soprattutto in considerazione delle azioni nazionali già intraprese e delle potenzialità per avviarne di nuove52.
Ciascuno Stato membro, quindi, stabilisce, nel proprio PNA, un limite totale di utilizzo dei crediti derivanti dai progetti JI e CDM “conforme ai pertinenti obblighi di supplementarità di cui al Protocollo di Kyoto, alla UNFCCC e alle successive decisioni adottate a norma di tali strumenti”53. Pertanto, considerato anche il fatto che la Direttiva Linking non regolamenta l’uso dei crediti, derivanti da progetti JI o CDM, da parte degli Stati membri e che questi ultimi rimangono comunque responsabili degli obblighi che hanno assunto nell’ambito della UNFCCC e del Protocollo di Kyoto, si è reso necessario introdurre un meccanismo di monitoraggio di questo nuovo mercato.
In primo luogo, dunque, gli Stati membri, all’interno della relazione annuale alla Commissione circa l’applicazione della Direttiva
51 La Direttiva ha però stabilito un limite qualitativo: non possono essere convertiti ERUs e CERs generati da impianti nucleari e quelli derivanti da attività di utilizzo del territorio, variazione della destinazione d’uso del territorio e silvicoltura.
52 B. Pozzo, Il nuovo sistema di Emission Trading comunitario: dalla Direttiva 2003/87/CE alle novità previste dalla Direttiva 2009/29/CE, op. cit. p. 18. 53 Art. 30, paragrafo 3, punto 12 dell’Allegato III della Direttiva 2003/87/CE come modificata dalla Direttiva 2004/101/CE.
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Emission Trading, devono prestare particolare attenzione ad indicare dettagliatamente l’impiego di ERUs e CERs nel sistema comunitario54. In secondo luogo, poi, gli Stati membri devono riferire, ogni due anni, sulla misura in cui l’utilizzo dei meccanismi flessibili di progetto JI e CDM rappresenti effettivamente uno strumento supplementare rispetto ai progetti nazionali e sulla proporzione tra essi55.
L’articolo 11 ter, invece, impone agli Stati membri di assicurare la conformità tra le condizioni di riferimento delle attività di progetto e il diritto comunitario, adottando misure per evitare la doppia contabilizzazione delle attività di riduzione delle emissioni, cancellando, dai relativi registri, le quote di emissione concesse ai gestori degli impianti nel caso in cui questi ultimi divengano assegnatari di ERUs e CERs per le medesime attività di riduzione56.
La terza modifica introdotta dalla Direttiva Linking concerne l’articolo 17, il cui testo è stato ampliato in modo tale da consentire al pubblico l’accesso alle informazioni, non solo in materia di assegnazione di quote di emissione, ma anche di attività di progetto.
54 Art. 21 della Direttiva 2003/87/CE, come modificata dalla Direttiva 2004/101/CE.
55 Misura stabilita dalla Decisione del Parlamento europeo e del Consiglio 280/2004/CE dell’11 febbraio 2004, relativa ad un meccanismo per monitorare le emissioni di gas a effetto serra nella Comunità e per attuare il Protocollo di Kyoto (G.U.U.E n. L 49 del 19 febbraio 2004).
56 G. Golini, Emission Trading: provvedimenti modificativi ed attuativi, in Rivista Giuridica dell’Ambiente, n. 3, 2005, pp. 231-236.
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Anche i corpi degli articoli 18 e 19 sono stati lievemente modificati; rispettivamente, il primo è stato modificato al fine di stabilire un coordinamento tra le Autorità Nazionali competenti in materia di JI e CDM, ed il secondo in modo tale da prevedere che i Registri nazionali contengano anche informazioni sull’impiego e l’identificazione di ERUs e CERs.
Ulteriore modifica apportata dalla Direttiva Linking incide poi sull’articolo 21, imponendo agli Stati membri di fornire informazioni, con cadenza annuale, alla Commissione, anche sull’utilizzo di ERUs e CERs. Inoltre, il comma 3, aggiunto all’articolo 21, obbliga la Commissione ad organizzare uno scambio di informazioni, tra le Autorità Nazionali competenti, sulle modalità di tenuta dei Registri57.
L’articolo 2, secondo ed ultimo articolo della Direttiva Linking, è invece funzionale all’attuazione della stessa direttiva; esso impone agli Stati membri di emanare disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva.
57 G. Golini, Emission Trading: provvedimenti modificativi ed attuativi, ibidem, p. 231.
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4. Il Pacchetto Clima-Energia “20-20-20”: nuove modifiche al