LA REGOLAZIONE DEL MERCATO EUROPEO DELLE EMISSIONI DI GAS SERRA E LA SUA EVOLUZIONE
4. Il Pacchetto Clima-Energia “20-20-20”: nuove modifiche al sistema Emission Trading
4.1 La Direttiva 2009/29/CE: il nuovo Emission Trading Scheme
Nel gennaio 2008 la Commissione europea ha presentato una Proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, volta a modificare la Direttiva 2003/87/CE, al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas ad effetto serra62.
Il 29 aprile 2009 ha quindi visto la luce la nuova Direttiva Emission Trading Scheme (ETS), che ha perseguito tre obiettivi generali in vista della terza fase del sistema ETS (2013-2020)63.
Il primo, concernente la necessità di sfruttare al meglio tutte le risorse e le potenzialità del sistema nel contesto internazionale degli impegni di riduzione delle emissioni, perseguendo sempre il principio dell’efficacia ed efficienza economica.
Il secondo, concernente un perfezionamento e un miglioramento interno del sistema ETS, alla luce dell’esperienza acquisita nelle precedenti fasi64.
62 Proposta di Direttiva del Parlamento e del Consiglio che modifica la Direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas ad effetto serra, presentata il 23 gennaio 2008, COM (2008), 16.
63 Le modifiche introdotte dalla nuova Direttiva Emission Trading hanno avuto effetto soltanto a partire dal 1° gennaio 2013.
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Infine, terzo ed ultimo obiettivo perseguito è la trasformazione dell’Europa in un’economia a basse emissioni di gas serra, incentivando le imprese comunitarie ad investire in tecnologie pulite65.
Come anticipato nel precedente paragrafo, una delle più importanti modifiche apportate alla Direttiva 2003/87/CE dalla Direttiva 2009/29/CE è la fissazione, a partire dal 2013, di un unico tetto (cap) al numero delle quote di emissione da rilasciare per tutta l’Unione Europea, abbandonando così il sistema fondato sui tetti massimi nazionali per le emissioni. Tale abbandono è giustificato dal fatto che questo sistema non aveva concretamente prodotto la diminuzione delle emissioni pronosticata al momento della sua adozione.
La definizione di un unico tetto massimo per tutta l’UE offre una prospettiva di lungo termine e una maggiore prevedibilità, elementi necessari per la realizzazione di investimenti sul lungo periodo per abbattere in maniera efficace le emissioni66.
Il quantitativo comunitario di quote rilasciate ogni anno a decorrere dal 2013 diminuisce così di un fattore lineare pari all’1,74%
65 M. Montini, La nuova direttiva europea sullo scambio delle quote di emissione: luci ed ombre, in Rivista Giuridica dell’Ambiente, n. 1, 2010, pp. 183-189.
66 B. Pozzo, Il nuovo sistema di Emission Trading comunitario: dalla Direttiva 2003/87/CE alle novità previste dalla Direttiva 2009/29/CE, op. cit. p. 64.
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rispetto al quantitativo medio annuo totale di quote rilasciate dagli Stati membri nel periodo dal 2008 al 201267.
Appare evidente che con questo nuovo sistema di fissazione di un cap di emissioni di gas serra per l’intera UE, gli Stati membri non dovranno più elaborare i Piani Nazionali di Allocazione.
Altra importante modifica apportata alla Direttiva 2003/87/CE concerne la modalità di assegnazione delle quote di emissione.
L’articolo 10 della nuova Direttiva ETS introduce, per la prima volta, il principio generale di assegnazione onerosa delle quote di emissione attraverso il sistema delle aste (Auction), mentre l’assegnazione a titolo gratuito diviene un’eccezione alla regola generale68.
È chiara un’inversione di tendenza dell’UE rispetto al meccanismo di assegnazione delle due precedenti fasi del sistema ET, nelle quali il principio generale era quello dell’allocazione gratuita per una quantità non inferiore al 90% del totale delle quote, destinando solo un 10% delle quote alla vendita all’asta.
La Direttiva stabilisce il quantitativo stimato delle quote da mettere all’asta. In tal senso, l’88% di tali quote sono distribuite tra gli
67 Articolo 9 della Direttiva 2009/29/CE. 68 Articolo 10 bis della Direttiva 2009/29/CE.
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Stati membri in percentuali corrispondenti alla rispettiva percentuale di emissioni verificate per il 2005 o per la media del periodo 2005-201069.
Il 10% delle quote viene poi distribuito tra alcuni Stati membri all’insegna della solidarietà e della crescita nella Comunità70.
Infine, il 2% delle quote è distribuito tra i nove Paesi appartenenti all’Europa centro-orientale che hanno ridotto, nell’ambito del Protocollo di Kyoto, almeno del 20% le loro emissioni nel 2005, rispetto al 1990, anno di riferimento71.
La Commissione europea ha previsto, all’interno della Direttiva 2009/29/CE, anche una strategia per l’utilizzo degli introiti generati dalle aste.
In ossequio al principio di precauzione previsto nel Trattato istitutivo dell’Unione Europea (TUE)72, la Direttiva fornisce agli Stati membri le indicazioni sull’uso dei proventi della vendita delle quote all’asta, stabilendo che almeno il 50% di questi introiti siano destinati al Fondo globale per l’efficienza energetica e le energie rinnovabili (GEEREF), alle misure finalizzate a evitare la deforestazione e favorire
69 Articolo 10, comma 2, lettera a) della Direttiva 2009/29/CE.
70 Articolo 10, comma 2, lettera b) della Direttiva 2009/29/CE; le percentuali sono dettagliatamente stabilite nell’Allegato II bis della Direttiva.
71 Articolo 10, comma 2, lettera c) della Direttiva 2009/29/CE; le percentuali sono stabilite nell’Allegato II ter della Direttiva.
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l’adattamento dei Paesi in via di sviluppo, all’abbattimento delle emissioni di gas serra, all’adattamento agli impatti dei cambiamenti climatici, al finanziamento di attività di ricerca e sviluppo sulla riduzione delle emissioni, ed infine allo sviluppo di energie rinnovabili73.
Per l’organizzazione e la gestione delle aste di vendita delle quote di emissione è stato approvato il Regolamento UE n. 1031/2010, cosiddetto “Regolamento Aste”74, che ha previsto una armonizzazione del sistema di aste a livello europeo, con l’ obiettivo di garantire una maggiore trasparenza e semplicità nel sistema di assegnazione delle quote, e favorire maggiore efficienza nella formazione del prezzo.
Tale Regolamento, così come successivamente modificato, ha previsto la selezione di una piattaforma d’asta comune europea denominata European Energy Exchange, EEX, all’interno della quale sono messe all’asta le quote di 25 Stati Membri, mentre alcuni Stati membri hanno optato per la creazione di una propria piattaforma75.
73 Articolo 10, comma 3, della Direttiva 2009/29/CE.
74 Regolamento UE n. 1031/2010 relativo ai tempi, alla gestione e ad altri aspetti della vendita all'asta delle quote di emissioni dei gas a effetto serra a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità.
75 Nella versione originaria, il Regolamento UE n. 1031/2010 prevedeva tre piattaforme d’asta operative: la CAP2, piattaforma centralizzata a livello europeo che raccoglieva le quote di gran parte degli Stati membri, la EEX-DE, la piattaforma tedesca che allocava le quote della Germania,
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Per partecipare alle aste, gli aventi diritto, una volta accreditatisi presso la EEX, gestore della piattaforma comune europea, devono presentare domanda di ammissione alle singole piattaforme. Per ciascuna piattaforma, l'ammissione è vincolata al superamento da parte dell'operatore di un processo di know your customer check e al pagamento delle tariffe di partecipazione76.
Il calendario d'asta per ogni anno civile entrante è pubblicato, per la piattaforma comune europea, entro il 30 settembre. Per ogni asta, il calendario riporta data, periodo d'offerta, condizioni contrattuali e volumi minimi negoziabili.
Per ciascuna asta, i partecipanti presentano le proprie offerte (quantità di quote richieste e prezzo offerto) durante la sessione d'asta,
e la ICE UK, InterContinental Exchange, la piattaforma britannica che allocava le quote del Regno Unito.
A partire dal 5 settembre 2016, la borsa tedesca EEX amministra in maniera definitiva la piattaforma d’asta comune europea CAP2.
Un caso particolare è la Polonia che, pur aderendo temporaneamente alla piattaforma europea EEX, si avvale di una sessione d’asta separata, in attesa di individuare una propria piattaforma nazionale.
A fondamento della scelta di avere una propria piattaforma d’asta, stati come la Germania, il Regno Unito e la Polonia richiamano l’articolo 10, comma 1 della Direttiva 2009/29/CE, secondo il quale “a decorrere dal 2013 gli Stati membri mettono all’asta tutte le quote che non sono assegnate gratuitamente a norma degli articoli 10 bis e 10 quater”.
76 Per l’analisi della piattaforma nazionale italiana, si rimanda al Capitolo III, § 5.
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senza conoscere le offerte presentate da altri soggetti. Il volume minimo d'offerta è pari ad un lotto di 500 quote77.
Ciascuna asta ha un unico prezzo di aggiudicazione, clearing price78,
determinato dalla piattaforma che ha bandito l'asta. Tale prezzo di aggiudicazione è il valore economico minimo proposto per cui la quantità di quote domandata dai partecipanti eguaglia quella offerta dagli Stati membri. Nel caso in cui la domanda di quote sia inferiore all'offerta l'asta è annullata.
Il controllo delle operazioni di vendita delle quote all’asta è operato da un Sorvegliante Unico d’Asta, Single Auction Monitor (SAM)79, che ha il compito di monitorare l’andamento delle aste su tutte le piattaforme europee80.
È da sottolineare che, in deroga al principio generale di allocazione onerosa delle quote di emissione, la Direttiva ha previsto
77Nell’ultima sessione d’asta di quote EUA, tenutasi il 26 novembre 2018 tra le ore 09:00 e le ore 11:00 presso la Piattaforma d’Asta Comune EEX, istituita ai sensi del Regolamento 1031/2010 della Commissione Europea, l’asta ha collocato 4.213.000 quote EUA per conto degli Stati Membri dell’Unione Europea effettivamente partecipanti. Hanno partecipato all’asta 28 soggetti che hanno proposto richieste d’acquisto con una domanda totale pari a 8.860.500 quote.
Fonte: GSE, Gestore Servizi Energetici, disponibile su www.gse.it.
78 Il Prezzo di aggiudicazione nell’ultima sessione d’asta, del 26 novembre 2018, è stato fissato in 28,71 euro.
Fonte: GSE, Gestore Servizi Energetici, disponibile su www.gse.it. 79 Articolo 24 del Regolamento UE n. 1031/2010.
80 Fonte: Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, www.miniambiente.it.
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alcune particolari strategie, con lo scopo di proteggere l’industria europea nel mercato internazionale dalla concorrenza proveniente da Paesi extra-UE che non applicano le rigorose politiche ambientali della stessa UE, ed evitare la delocalizzazione degli impianti soggetti alla normativa in questione81.
Per tali motivi, la Direttiva prevede, ad esempio, per il settore manifatturiero82, una cosiddetta “fase di transizione”, in modo tale da continuare a ricevere, nel 2013, il 80% delle loro quote a titolo gratuito (metodo grandfathering), nel 2020 il 30%, giungendo allo 0% nel 202783. Per l’attribuzione gratuita delle quote sono introdotte regole armonizzate per tutti i Paesi membri; di conseguenza, tutte le imprese che svolgono la medesima attività sono soggette alle medesime modalità di assegnazione delle quote di emissione.
In definitiva, la nuova Direttiva Emission Trading adottata nel 2009 rappresenta un compromesso tra la necessità di garantire l’efficacia economica delle misure previste dallo stesso testo normativo e la parità
81 M. Montini, La nuova direttiva europea sullo scambio delle quote di emissione: luci ed ombre, cit. pp. 187-188.
82 Il settore manifatturiero è uno dei settori ad elevato rischio carbon leakage, diretto e indiretto; da un lato, infatti, è esposto al rischio di delocalizzazione, a causa dei costi del carbonio, verso paesi con politiche ambientali meno rigorose, e dall’altro a causa dell’aumento dei prezzi dell’elettricità, causata dagli altri prezzi del carbonio che utilizza.
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di trattamento tra i diversi settori economici coinvolti e gli Stati membri.
5. Il Quadro Clima-Energia 2030 e la Direttiva 2018/410/UE di