La disciplina normativa vigente: l'articolo 192 del D.Lgs 152/2006.

Per individuare i presupposti che devono sussistere ai fini della legittimità dell'ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti deve essere preso in considerazione il menzionato terzo comma dell'articolo 192 del D.Lgs. 152/2006.

È ivi previsto, infatti, che il Sindaco disponga con ordinanza le operazioni necessarie sia per la rimozione, l'avvio al recupero e allo smaltimento dei rifiuti sia per il ripristino dello stato dei luoghi. Tali prescrizioni sono poste a carico di chi abbia posto in essere le condotte vietate (di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti, oltre che di immissione degli stessi nelle acque superficiali e sotterranee), in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, rispetto ai quali sia altresì dimostrata l'imputabilità delle violazioni, a titolo di dolo o colpa. Il Sindaco deve altresì fissare il termine entro cui si deve provvedere alle suddette operazioni, decorso il quale lo stesso procede all'esecuzione in danno ai soggetti obbligati ed al recupero delle somme erogate.

I requisiti che devono sussistere affinché possa essere emessa l'ordinanza in esame possono essere così schematizzati.

a) Le condotte vietate sono individuate nei commi 1 e 2

dell'articolo 192 e consistono, da un lato, nell'abbandono e nel deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo, dall'altro, nell'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.

b) Il contenuto dell'ordinanza è definito nel comma terzo dello

stesso articolo 192 e consiste nell'individuazione delle operazioni necessarie sia per la rimozione, avvio a recupero o allo

smaltimento dei rifiuti sia per il ripristino dello stato dei luoghi sia nella fissazione del termine entro cui provvedere, con statuizione che decorso questo si deve procedere all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.

c) I soggetti destinatari appartengono a due diverse tipologie: da

un lato il trasgressore, dall'altro (ed in solido) il proprietario ed i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area. Questi ultimi, tuttavia, sono responsabili solamente qualora l'Amministrazione accerti che agli stessi la violazione sia imputabile a titolo di colpa o dolo. Gli accertamenti delle responsabilità devono essere effettuati, in contraddittorio con gli interessati, dal soggetto tenuto al controllo. Viene così individuato un aggravio del procedimento, che si traduce in un maggior onere motivazionale.

d) I soggetti di cui sia accertata la responsabilità per l'abbandono

dei rifiuti, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, sono altresì passibili dell'applicazione delle sanzioni penali previste dagli articoli 255 e 256 del D.Lgs. 152/2006, qualora ne ricorrano i presupposti (7).

Così inquadrata la disciplina di riferimento, si possono analizzare le questioni problematiche relative ai presupposti applicativi dell'ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti su cui maggiormente si è soffermata la giurisprudenza, prendendo le mosse dalla distinzione tra l'ordinanza di rimozione in esame e l'ordinanza extra ordinem disciplinata dall'articolo 191 del D.Lgs. 152/2006.

3.3 . La distinzione tra l'ordinanza extra ordinem adottabile dal Sindaco ai sensi dell'articolo 191 del D.Lgs. 152/2006 e quella rispristinatoria adottabile ai sensi dell'articolo 192.

L'articolo 191 del D.Lgs. 152/2006 disciplina il potere del Sindaco di emettere un'ordinanza contingibile ed urgente, alla stregua di quanto precedentemente previsto dall'articolo 13 del D.Lgs. 22/1997110.

Si prescrive, in particolare, che − ferme restando le disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza − qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente e non si possa altrimenti provvedere, il Sindaco può emettere, nell'ambito delle proprie competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente111.

110 _{Sui presupposti dell'esercizio del potere di ordinanza d'urgenza, in relazione}

al rispetto del principio di proporzionalità, cfr. L. Casertano, I presupposti di legittimità e i limiti prescrittivi delle ordinanza sindacali contingibili ed urgenti, in questa Rivista, 2006, 1, p. 110. Sulla natura dell'ordinanza extra ordinem adottabile ai sensi dell'articolo 13 del D.Lgs. 22/1997 (ora articolo 191 del Codice dell'ambiente), cfr. M. Mazzi, L'ordinanza contingibile e urgente del Sindaco per la gestione dei rifiuti senza autorizzazione, Lo stato di necessità esclude il reato, nota a Cassazione penale, Sez. III, 13 luglio 2005, Riv. giur. ambiente, 2006, 2, p. 306. Cfr. altresì le osservazioni sui poteri di deroga alla normativa di settore di L. De Pauli, Realizzazione di una discarica in area sottoposta a vincolo archeologico, poteri derogatori del commissario straordinario e rispetto della normativa di settore, nota a T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 13 ottobre 2004, n. 4445, Riv. giur. ambiente, 2005, 2, p. 301.

111 _{Ai sensi dell'articolo 191 del D.Lgs. 152/2006, analogo potere spetta al}

presidente della Giunta regionale o al presidente della Provincia, nell'ambito delle rispettive competenze. Dette ordinanze devono essere comunicate al presidente del consiglio dei Ministri, al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, al Ministro della salute, al Ministro delle attività produttive, al

La giurisprudenza ha sottolineato le differenze tra l'ordinanza adottabile ai sensi dell'art. 191 e quella adottabile ai sensi dell'art. 192 del D.Lgs. 152/2006112_.

L'ordinanza di sgombero di cui all'art. 192 in esame (a differenza dell'ordinanza di cui al precedente articolo) non presuppone una situazione straordinaria di pericolo imminente o, comunque, un rischio di danni gravi da fronteggiare con provvedimenti extra

ordinem, sicché essa non è riconducibile né alle ordinanze

contingibili ed urgenti che il Sindaco, ai sensi dell'art. 50, comma 4, del D.Lgs. 267/2000, può adottare, quale rappresentante della comunità locale, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, né ai provvedimenti contingibili e urgenti che il Sindaco, ai sensi dell'art. 54, comma

Presidente della Regione e all'Autorità d'ambito entro tre giorni dall'emissione ed hanno efficacia per un periodo non superiore a sei mesi. Entro centoventi giorni dall'adozione delle ordinanze, il presidente della Giunta regionale promuove ed adotta le iniziative necessarie per garantire la raccolta differenziata, il riutilizzo, il riciclaggio e lo smaltimento dei rifiuti. In caso di inutile decorso del termine e di accertata inattività, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio diffida il presidente della Giunta regionale a provvedere entro un congruo termine e, in caso di protrazione dell'inerzia, può adottare in via sostitutiva tutte le iniziative necessarie ai predetti fini. Le ordinanze in esame devono indicare le norme a cui si intende derogare e sono adottate su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali. Le stesse non possono essere reiterate per più di due volte, salvo la dimostrata sussistenza di comprovate necessità, e − se consentono il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti pericolosi − devono essere comunicate dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio alla commissione dell'Unione Europea.

112 _{Dalla distinzione tra le due ordinanze, che rappresentano l'esercizio di}

poteri diversi, la giurisprudenza trae la conseguenza che è illegittimo l'esercizio congiunto dei due poteri. Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, 2 luglio 2009, n. 4598, in www.giustizia-amministrativa.it. Nello stesso senso, T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 20 ottobre 2009, n. 1118, in www.giustizia- amministrativa.it.

2, dello stesso D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, può adottare, quale ufficiale di governo, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini113_.

I provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di igiene, infatti, hanno natura di provvedimenti atipici e, nel settore considerato, trovano la loro fonte normativa nell'articolo 191 del D.Lgs. 152/2006.

L'ordinanza di rimozione, invece, è specificatamente disciplinata nella forma, nel contenuto essenziale, nei presupposti e nei possibili destinatari dal medesimo decreto, all'articolo 192, dal quale deriva un vero e proprio obbligo giuridico a carico del destinatario114.

La delineata distinzione è particolarmente rilevante ai fini della corretta individuazione della disciplina applicabile, in particolare per quanto concerne la competenza e la necessaria comunicazione di avvio del procedimento.

Come è noto, infatti, la titolarità del potere sindacale di adozione di ordinanza extra ordinem è prevista espressamente quale deroga al principio di separazione tra politica ed amministrazione, ai sensi del combinato disposto degli articoli 50 e 107 del D.Lgs. 267/2000. Gli articoli 7 e 21-octies della legge del 7 agosto 1990, n. 241, inoltre, escludono la necessità di un previo avviso di avvio del procedimento, in presenza ragioni di urgenza che non permettano di differire l'intervento dell'Amministrazione.

La riferibilità di tali profili disciplinatori all'ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti adottata ai sensi dell'articolo 192 del

113 _{Sulle differenze tra le menzionate ordinanze, cfr. L. Filippucci, L'ordinanza}

di rimozione dei rifiuti abbandonati, cit. Specificamente sull'analisi dell'ordinanza adottabile ai sensi dell'articolo 191 del D.Lgs. 152/2006 si sofferma R. Ferrara, Potere di ordinanza fra necessità e legalità: la storia infinita delle tutela ambientali extra ordinem, in Foro amm.- T.A.R., 2007, 9, nota a T.A.R. Sardegna, 30 aprile 2007, n. 728.

114 _{Cassazione penale, Sez. III, 15 giugno 2006, n. 23930, in Ambiente e}

D.Lgs. 152/2006 deve essere analizzata alla luce della recente giurisprudenza.

3.4 La competenza per l'adozione dell'ordinanza di rimozione