IL DANNO AMBIENTALE
6. Le strategie del legislatore europeo in relazione ai siti contaminati.
Sin dal 197546, le prime politiche comunitarie in campo ambientale avevano messo in luce come allo scopo di evitare che
46 Si veda, ad esempio, la Raccomandazione del Consiglio del 3 marzo 1975 n.
gli scambi e l'ubicazione degli investimenti venissero pregiudicati da distorsioni di concorrenza − il che sarebbe stato incompatibile con il buon funzionamento del mercato comune − si rendeva auspicabile che in tutta la Comunità si applicassero gli stessi principi per l'imputazione dei costi della protezione dell'ambiente contro l'inquinamento.
Ciò è ben esplicitato nella normativa comunitaria, già a partire dalla prima Proposta di direttiva concernente i rifiuti tossici e pericolosi, dove si metteva chiaramente in luce come diverse regole ambientali potessero avere un effetto negativo sui meccanismi della libera concorrenza tra imprese europee47. Gli stessi principi vennero ripresi più tardi dal Libro Verde sul risarcimento dei danni all'ambiente48, in cui l'esistenza dei diversi regimi di responsabilità ambientale esistenti nei diversi paesi della CEE diventava momento di ripensamento critico alla luce del fatto che tale eterogeneità di criteri potesse compromettere le regole della concorrenza tra imprese all'interno del mercato comunitario.
Questa considerazione portò la Commissione ad accentuare l'esigenza di un minimo comune denominatore tra i diversi Stati- membri, così come a tenere conto degli insegnamenti derivanti dai fallimenti di esperienze straniere49.
Economic Integration in the EC, in OwenLomas (a cura di), Frontiers of Environmental Law, London, 1991, p. 37 ss., in particolare p. 38 ss.
47 Proposal for a Council Directive on toxic and dangerous wastes, English
version, in OJ 1976, C 194/2, 19 agosto 1976, in cui si leggeva, al primo considerando "Whereas national provisions on toxic and dangerous wastes disposal differ from one Member State to another, thus making unequal conditions of competition and consequently directly affecting the function of the Common Market; whereas it is therefore necessary to approximate laws in this field".
48 Commissione delle Comunità Europee, COM (93) 47, Bruxelles, 14 maggio
1993, in G.U.CE. n. C/149 del 29 maggio 1993.
49 Che vengono espressamente prese in considerazione come pietra di
Nel Quinto Programma d'azione in campo ambientale adottato dalla Commissione il 18 marzo 1992 intitolato "Per uno sviluppo durevole e sostenibile"50, in particolare, si prendeva in considerazione un nuovo approccio alle problematiche ambientali, caratterizzato da uno spirito di "responsabilità condivisa".
In questa prospettiva la Comunità Europea riconosceva che porre a carico dell'industria scelte di politica ambientale irrazionali avrebbe potuto determinare una distorsione del mercato in grado non solo di estromettere molti operatori, ma anche di compromettere la possibilità di un utilizzo razionale delle risorse economiche che tali soggetti destinano alla tutela dell'ambiente. Nel Sesto Programma d'azione in campo ambientale51, che copre il periodo 2002-2010, uno degli scopi della politica ambientale comunitaria è quello di indurre il mercato a lavorare per l'ambiente: attraverso una migliore collaborazione con il mondo imprenditoriale, introducendo programmi premiali per le aziende con le migliori prestazioni ambientali, promuovendo un'evoluzione verso prodotti e processi più verdi, incentivando
sulla responsabilità per danni all'ambiente del 2000 (COM (2000) 66 final). In particolare si è tenuto conto degli errori incorsi negli Stati Uniti, ove l'iniziale intento del Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act (CERCLA) del dicembre del 1980 era stato quello di rimuovere completamente la contaminazione, anche quando questa non fosse legata a casi d'inquinamento singoli e ben specifici, ma a contaminazioni strutturali.
50 Il Quinto Programma è stato pubblicato in G.U.CE. C 138/5, 17 maggio
1993.
51 Si veda la Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento
Europeo, al Comitato Economico e Sociale e al Comitato delle Regioni sul Sesto Programma di azione per l'ambiente della Comunità Europea "Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta" - Sesto programma di azione per l'ambiente, Bruxelles, 24 gennaio 2001, COM (2001) 31 definitivo; si veda inoltre la Decisione n. 1600/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 luglio 2002 che istituisce il Sesto Programma comunitario di azione in materia di ambiente, in G.U.CE. 10 settembre 2002 L 242/1.
l'adozione di marchi ecologici che permettano ai consumatori di confrontare prodotti analoghi in base alla prestazione ambientale. Questo "approccio strategico integrato" mira all'introduzione "di nuove modalità di interazione con il mercato", al fine di coinvolgere "i cittadini, le imprese e altri ambienti interessati, per indurre i necessari cambiamenti dei modelli di produzione e di consumo pubblico e privato che incidono negativamente sullo stato dell'ambiente e sulle tendenze in atto".
In questo particolare contesto, dovrà ricordarsi che la Commissione della Comunità Europea, unitamente all'Agenzia Europea dell'Ambiente, avevano istituito sin dal 1994 il Common Forum on Contaminated Land, che − tra l'altro − mirava a formulare delle raccomandazioni per la gestione e la regolamentazione dei siti contaminati e per un'efficace, ed economicamente efficiente, riabilitazione dei siti contaminati in Europa, valutando le questioni sia di carattere tecnico che quelle di tipo socio-economico.
Come risultato di una delle prime riunioni del Common Forum52, venne promosso un progetto su scala europea per la stima dei rischi determinati dai siti contaminati, che ha portato − successivamente − al concretizzarsi di due ulteriori iniziative: il Concerted Action on Risk Assessment for Contaminated Land (CARACAS)53 e il Contaminated Land Rehabilitation Network for Enviromental Techonologies in Europe (CLARINET).
Il risultato di tali approfondimenti è stato quello di mettere in evidenza le potenzialità di un modello per la gestione dei siti contaminati, in grado di individuare soluzioni che garantiscono contemporaneamente un adeguato livello di tutela dell'ambiente e della salute umana così come scelte economicamente efficienti.
52 In particolare, quella di Bonn del 1994.
53 Il Concerted Action on Risk Assessment for Contaminated Land
(CARACAS) ha in particolare operato dal 1996 sulle seguenti aree: metodologie di risk assessment; caratterizzazione dei siti e loro analisi.
Secondo tale modello, denominato Risk based Land Management (RBLM), l'analisi di rischio (risk assessment) diventa parte integrante del processo decisionale che conduce alla gestione dei siti contaminati e favorisce, inoltre, soluzioni flessibili e che meglio si adeguano alle peculiarità e alle specifiche del sito. Per comprendere pienamente il quadro teorico che sta dietro l'attività del Common Forum on Contaminated Land e, soprattutto, per comprendere le ragioni che hanno portato a considerare l'analisi di rischio quale strumento idoneo a gestire correttamente i siti contaminati, è necessario partire seguendo lo stesso percorso seguito dalla Comunità Europea nella elaborazione dei principi in materia di gestione di siti contaminati.
Tale percorso ha avuto inizio sostanzialmente a partire dalla stessa presa di consapevolezza da parte della Comunità Europea della dimensione del problema riguardante la gestione dei siti contaminati54.
54 Si pensi, ad esempio, che la European Enviroment Agency ha stimato che
nella sola Europa sono presenti circa 300.000 siti che sono stati identificati come contaminati o potenzialmente contaminati, ed è stato inoltre stimato che le spese per eventuali oneri di bonifica potrebbero ammontare ad una cifra compresa fra 55 e 106 bilioni di euro (Management of contaminated sites in Western Europe, EEA, giugno 2000). Il numero relativo ai siti contaminati pare destinato a crescere in eccesso, come indicato nello studio redatto da CARACAS (ove il numero dei siti contaminati sarebbero 750.000). A ciò si deve aggiungere come si stia progressivamente individuando con sempre maggior chiarezza, all'interno della problematica dei siti contaminati, quella relativa ai cosiddetti megasiti (si tratta di situazioni di compromissione ambientale ereditate dal passato che riguardano aree molte estese, sulle quali si sono svolte attività attinenti, ad esempio, a basi militari, ovvero a miniere: ebbene il numero dei cosiddetti megasiti presenti nella Comunità Europea sarebbe stimato fra i 10.000 e i 100.000). Cfr. Risk Assessment for
Contaminated Sites in Europe, Volume 1, Scientific Basis, LQM Press,
La visione realistica della Comunità Europea ha consentito, infatti, di chiarire come la contaminazione dei siti sia nella maggior parte dei casi una problematica ereditata da decenni di politica ambientale assente o carente sotto l'aspetto della tutela del territorio e che essa sia ormai diventata strutturale.
La prima conclusione derivante dalla presa d'atto della dimensione, sia quantitativa sia qualitativa, del problema attinente la gestione dei siti contaminati quale conseguenza di una politica spesso assente e carente, è che vi debbano essere criteri che garantiscano che non si addossi al proprietario di un sito, per il semplice fatto di essere tale, le conseguenze di una contaminazione a cui non ha contribuito e che, in sostanza, è stata determinata da lacune legislative passate.
Principale preoccupazione della Comunità Europea è stata quindi quella di coniugare la riduzione dei costi della gestione dei siti contaminati senza compromettere la salute pubblica e la qualità delle risorse ambientali.
Tuttavia le questioni relative ai costi e quelle relative alla dimensione quantitativa delle aree interessate non sono le uniche considerazioni di cui tener conto nell'affrontare i problemi connessi alla gestione dei siti contaminati.
Le questioni connesse alla bonifica dei siti contaminati sono state affrontate in sede comunitaria, avendo sempre ben presente la necessità che la tutela dell'ambiente deve essere supportata con scelte che siano razionali ed efficienti e, fra l'altro, con la consapevolezza che tale approccio di politica legislativa sia l'unico che consenta di non influenzare in modo negativo e ingiustificato le imprese ed il mercato in cui esse operano.
Per realizzare tali esigenze, gli studi condotti in questo ambito − sia a livello comunitario che a livello di singoli paesi membri − sottolineano come lo strumento prediletto nelle procedure di
indagine e bonifica dei siti contaminati sia l'analisi di rischio55, intesa come processo decisionale che include diverse fasi, ed in particolare: a) la definizione delle priorità di intervento; b) la definizione di valori guida generici; c) la stima dei rischi e degli obiettivi di bonifica sito-specifici.
L'analisi di rischio è tesa a garantire una corretta e realistica stima degli impatti della contaminazione sulla salute umana e sull'ambiente e ad assicurare l'idoneità del sito all'uso cui viene concretamente destinato.
È stato sottolineato come l'analisi di rischio, quale parte fondamentale nei processi decisionali di gestione dei siti contaminati, debba considerarsi una conquista scientifica che è stata fatta propria non solo e non tanto dalla prassi, ma che ha assunto dignità di strumento e procedura istituzionale nell'ambito dei singoli Stati membri56.
In particolare, l'analisi della normativa degli Stati europei presi in considerazione nell'ambito delle iniziative comunitarie ha evidenziato come l'analisi di rischio sia stata impiegata sia per la contaminazione dei suoli che per la contaminazione delle acque di falda, e sia stata collegata all'uso specifico che si vuole fare del sito da ripristinare.
55 Cfr. Risk Assessment for Contaminated Sites in Europe, Volume 1,
Scientific Basis, cit., p. 7: "Risk assessment is considered a very useful tool in environmental policy because it promises a rational and objective basis for priority setting and decision making".
56 Sul tema sono particolarmente rilevanti le conclusioni a cui perviene lo
studio Risk Assessment for Contaminated Sites in Europe, Volume 1, Scientific Basis, cit., p. 7, laddove si afferma che "Risk assessment is considered a very useful tool in environemntal policy because it promises a rational and objective basis for priority setting and decision making. The application of risk assessment to cpntaminated land problems is widely advocated by many regulators, industries and land developers...".
Tale cambiamento di prospettiva è stato sostanzialmente determinato dall'acquisita consapevolezza dell'ampiezza della problematica legata alla bonifica del siti contaminati.
Ovviamente tale approccio non può giustificare un peggioramento della contaminazione per il solo fatto che, ad esempio, un terreno sia destinato ad uso industriale.
Lo studio condotto nell'ambito del Concerted Action on Risk Assessment for Contaminated Land (CARACAS), inoltre, non si limita a riconoscere a livello europeo la diffusione dell'analisi del rischio quale principale strumento per decidere le migliori modalità per gestire i siti contaminati, ma ne raccomanda l'uso. La politica legislativa della Comunità Europea è, infatti, da tempo giunta alla conclusione che sia preferibile una policy volta alla soluzione delle problematiche ambientali, in modo da non creare distorsioni ingiustificate del mercato, evitando che si determinino condizioni per l'uscita dallo stesso di soggetti economici ed evitando distorsioni della concorrenza nei vari paesi europei.
7. La valutazione delle risorse ambientali nel panorama