Gli effetti della regolazione tariffaria asimmetrica sulle dinamiche

competitive e di selezione dell’operatore

L’AEEGSI, nel prevedere una differenziazione nella valorizzazione del riconoscimento ai fini tariffari delle immobilizzazioni nette, distinguendo tra i casi in cui il gestore entrante è diverso dal gestore uscente da quelli in cui il gestore entrante e il gestore uscente coincidono, ha motivato tale scelta di regolazione asimmetrica affermando che si renderebbe necessaria al fine di limitare il riconoscimento della differenza VIR/RAB ai casi in cui c’è un effettivo esborso finanziario²⁶⁴.

Secondo il Regolatore nel caso di continuità gestionale la valorizzazione dei

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L’Autorità ha infatti sostenuto che: “Questa soluzione consente da un lato di diluire l’effetto

dell’eventuale incremento di valore tra VIR e RAB per la vita utile residua dei cespiti, dall’altro appare equa in quanto limita il riconoscimento ai casi in cui c’è un effettivo esborso finanziario, senza introdurre discriminazioni tra imprese, alcune delle quali, nell’ipotesi di riconoscimento del VIR a tutti i soggetti indipendentemente dalla presenza di un effettivo esborso finanziario, godrebbero di extra-profitti” ( ∫17.13 DCO 359/2013/R/Gas, recante “Orientamenti finali per la determinazione del costo riconosciuto e delle tariffe dei servizi di distribuzione e misura del gas nel quarto periodo di regolazione

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cespiti sulla base del VIR si sostanzierebbe infatti nel riconoscimento di una rendita al gestore uscente che, formulando la propria offerta ai sensi delle disposizioni dell’articolo 13 del Regolamento Criteri, si troverebbe in una posizione di vantaggio in quanto potrebbe offrire sconti tariffari più elevati rispetto alle tariffe previste dall’Autorità, attingendo a tale rendita²⁶⁵.

La regolazione simmetrica, costituirebbe, pertanto, uno strumento volto a riequilibrare – analogamente al meccanismo per la valorizzazione delle RAB ‘depresse’ - uno squilibrio ‘sostanziale’ esistente tra gestore new comer ed incumbent.

Il gestore uscente godrebbe infatti di un presunto vantaggio competitivo consistente nella necessità di non dover subire un esborso finanziario ai fini del pagamento del VIR al gestore (essendo egli stesso, rispetto alle località da lui servite facenti parte dell’ATEM, uscente). Tale mancato esborso rappresenterebbe dunque la ‘rendita’ dalla quale potrebbe attingere per presentare offerte più aggressive (sconti più elevati rispetto alla tariffa) rispetto ai competitor nuovi entranti che invece dovrebbero procurarsi le risorse finanziarie per l’indennizzo da riconoscere all’incumbent.

Quest’ultimo, laddove dovesse riconfermarsi come nuovo gestore, a seguito dello svolgimento della gara, non avrebbe alcun motivo per ricevere il valore residuo dell’impianto né di beneficiare di un incremento tariffario dato dal differenziale VIR/RAB.

Su tale aspetto, occorre rilevare che, così ragionando, l’Autorità non sembra considerare la gara come un ‘punto zero’ ma, piuttosto, come una parentesi sospensiva dell’attuale gestione del servizio, che continuerebbe ad essere remunerato sulla base della RAB (che è alla base della remunerazione del capitale) già riconosciuta e che potrebbe, eventualmente, in caso di riconferma, essere rivalutata solo laddove questa risultasse sottostimata, secondo i criteri individuati per la valorizzazione delle c.d. RAB ‘depresse’.

Tale ragionamento sembra tuttavia trascurare la circostanza che, nel caso di

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DCO 359/2013/R/Gas, recante “Orientamenti finali per la determinazione del costo riconosciuto e

delle tariffe dei servizi di distribuzione e misura del gas nel quarto periodo di regolazione ∫17.13 e

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riconferma del gestore uscente nella località servita in seguito allo svolgimento della gara, tra questo e l’amministrazione si instaurerà nuovo rapporto concessorio, che si basa su diverse determinazioni contrattuali rispetto a quelle che caratterizzavano la precedente gestione per ambito comunale, e che consta di obblighi specifici, identificati secondo quanto previsto dalla normativa di settore (in particolare dal Regolamento Criteri), dal bando, dalle condizioni dell’offerta dall’operatore (Piano di sviluppo degli impianti, interventi di efficienza energetica, etc…) e dal contratto di servizio.

La previsione regolatoria che introduce una disparità di trattamento tra gestore incumbent e new comer sembra inoltre anche incompatibile con il dato normativo di cui all’articolo 24, comma 3, d.lgs. 93/11, laddove la citata disposizione si limita a prevedere che il delta VIR/RAB venga riconosciuto al gestore entrante, senza tuttavia introdurre alcuna ulteriore distinzione in merito al fatto che detto soggetto sia o meno coincidente con il gestore uscente.

A supporto della scelta di prevedere la disparità di trattamento tariffario, l’AEEGSI fa espresso riferimento all’esigenza di tutelare “le finalità di promozione

della concorrenza, evitando distorsioni nei meccanismi di gara”²⁶⁶, affermando che la disparità di trattamento garantirebbe “la selezione dei soggetti più efficienti”²⁶⁷.

Occorre verificare, pertanto, se, ad un’analisi fattuale e coerentemente a quanto disposto anche dal Decreto Letta e dal Regolamento Criteri, gli strumenti adottati siano effettivamente efficaci rispetto ai predetti scopi.

Partendo dall’analisi normativa, il Regolamento (art. 13 comma 1, lettera a) stabilisce che fra le condizioni economiche oggetto di gara vi sia l’“Entità dello

sconto tariffario rispetto alle tariffe previste dall’Autorità, espressa come percentuale del valore massimo dello sconto. Il valore massimo dello sconto è pari in ciascun anno alla somma di: i. la quota annua di ammortamento, nella misura riconosciuta In tariffa, della differenza fra il valore complessivo di rimborso ai gestori uscenti (VIR) e la somma delle immobilizzazioni nette di località appartenenti all’ambito, al netto dei contributi pubblici capitalizzati e dei contributi privati relativi

266 DCO 359/2013/R/GAS, recante “Orientamenti finali per la determinazione del costo riconosciuto e

delle tariffe dei servizi di distribuzione e misura del gas nel quarto periodo di regolazione ∫ 17.9 267

DCO 53/2014/R/GAS, recante “Orientamenti finali per la determinazione del costo riconosciuto e

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ai cespiti di località (RAB), da ammortizzare nei 12 anni di durata dell’affidamento ed includendo in entrambi i parametri gli impianti con scadenza ope legis successiva alla gara.”

Ne deriva, pertanto, che il differenziale VIR/RAB rappresenta la base imponibile rispetto alla quale gli operatori possono offrire lo sconto tariffario in sede di gara, da cui deriva l’opportunità per l’operatore di aggiudicarsi il relativo punteggio.

La ratio della norma, come si è già avuto modo di evidenziare, era quella di introdurre dei meccanismi che, attraverso le dinamiche competitive, consentissero di ridurre i costi di transizione in capo agli utenti (socializzati altrimenti in tariffa ex. art. 24 del D.lgs 93/2011), consentendo al soggetto aggiudicatario di sobbarcarsene, in tutto o in parte. Avendo tuttavia previsto che il differenziale VIR/RAB non sia riconosciuto in ogni caso all’incumbent che si riconfermi nella località in cui era in precedenza gestore, di fatto l’AEEGSI ha trasformato quello che era un semplice incentivo volto a stimolare il perseguimento della riduzione dei costi di transizione attraverso il funzionamento delle dinamiche competitive in un trattamento discriminatorio, determinando anche delle possibili disfunzioni del meccanismo di selezione di cui al Regolamento Criteri.

Nell’architettura originaria del Regolamento Criteri è infatti evidente che l’attribuzione del punteggio in base al livello di sconto sia stata concepita come uno strumento per stimolare gli operatori a competere sul terreno della rinuncia a parte del ricavo tariffario, a beneficio del cliente finale. In assenza di regolazione asimmetrica tale rinuncia in termini di remunerazione del capitale, offerta attraverso lo sconto, era omogenea per tutti gli operatori e dunque confrontabile.

Con l’introduzione di tariffe asimmetriche è stata invece modificata la base imponibile rispetto alla quale viene applicato lo sconto e rispetto alla quale si sarebbe dovuta giocare la concorrenza, determinando una distorsione del meccanismo di selezione dell’operatore, con la conseguenza che il punteggio non sarà attribuito al concorrente che applichi la tariffa più bassa, ma a quello che applichi lo sconto maggiore²⁶⁸.

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Il Regolatore ha definito una specifico componente tariffaria ST, espressa in centesimi di euro/punto di riconsegna, che riflette lo sconto tariffario offerto in sede di gara per l’aggiudicazione

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Si immaginino che vi siano solo due distributori: l’incumbent (A) ed un nuovo entrante (B). Il nuovo entrante, sfruttando l’handicap generato dalla regolazione asimmetrica in capo ad A, presentando uno sconto appena superiore a quello dell’uscente si aggiudica, a parità di altre condizioni, la gara, benché la tariffa applicata da B sia più alta rispetto a quella che si avrebbe se la gara fosse stata aggiudicata dall’incumbent B.

Riconoscendo al solo entrante il differenziale VIR/RAB, è infatti evidente che il meccanismo previsto dal Regolamento Criteri determina una selezione non efficiente, in quanto va a premiare l’operatore che non presenta l’offerta economica che sia realmente più conveniente, ma lo sconto in percentuale maggiore. Ciò in quanto la base imponibile su cui è calcolato lo sconto è diversa.

In tale assetto il gestore entrante risulta dunque favorito non solo in termini di remunerazione tariffaria (in quanto, a parità di condizioni, andrebbe, in caso di aggiudicazione, a percepire una tariffa maggiore dell’incumbent), ma anche in termini di selezione competitiva.

Tali considerazioni sono state peraltro espresse nell’ambito della consultazione per il nuovo periodo di regolazione tariffaria da diversi operatori della distribuzione²⁶⁹, e sono state supportate anche da specifiche analisi economiche volte ad indicare i possibili effetti perversi sulla concorrenza derivanti dall’applicazione combinata della regolazione tariffaria alle disposizioni di cui al Regolamento Criteri (Gullì, 2014)²⁷⁰.

Se da una parte sono stati minimizzati gli impatti dei costi di transizione sulle tariffe in forza della regolazione asimmetrica, dall’altra il combinato disposto di questa e della disciplina di cui al Regolamento comporta esiti paradossali e sub ottimali per il consumatore/utente, consistenti nel premiare l’operatore che, a

del servizio ai sensi delle disposizioni dell’articolo 13, comma 1, punti i e ii del decreto 226/11, con

applicazione a livello di ambito tariffario.

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Si rinvia sul punto alle risposte ai documenti di consultazione, disponibili sul sito istituzionale dell’AEEGSI all’indirizzo: http://www.autorita.energia.it/it/docs/dc/14/053-14.jsp

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Gullì, Le gare per gli ambiti di distribuzione del gas: note sulle regole proposte dall’AEEG (DCO 359/3203/R/Gas e DCO 53/2014/R/Gas), disponibile come allegato 1 alle osservazioni Federutility

pubblicate sul sito dell’AEEGSI e disponibili all’indirizzo:

http://www.autorita.energia.it/it/docs/dc/14/053-14.jsp; a parere dell’Autore, Il principale difetto logico del modello di regolazione definito da AEEGSI consiste nel non aver considerato la rinuncia al VIR come un diritto di credito vantato dall’operatore in forza di specifiche disposizioni di legge e come un costo opportunità che il gestore uscente sostiene per partecipare alla competizione in grado di influenzare le strategie di partecipazione alla gara.

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parità di altre condizioni, garantirà non la tariffa più bassa, ma lo sconto più elevato in percentuale.

Risulta dunque del tutto sconfessata la ratio del meccanismo competitivo: selezionare l’operatore che, a parità di altre condizioni, possa offrire le migliori condizioni economiche.

Conclusioni

Nel presente capitale è stato evidenziato come il nodo della partecipazione alle gare ed il loro grado di competitività siano fortemente dipendenti dalle scelte regolatorie relative alle modalità di valorizzazione delle partite economiche tra operatore uscente ed entrante, sia nella fase di transizione che eventualmente in quella successiva, a regime.

E’ altresì evidente quanto sia rilevante la corretta determinazione del valore dell’asset al fine di garantire il rispetto di uno degli scopi della riforma: il contenimento dei costi.

Rispetto a tale tema, l’eliminazione tout court del differenziale VIR/RAB per i gestori uscenti, animata dallo scopo di ridurre gli oneri in capo agli utenti finali del servizio in termini di ‘prezzo’ pagato per l’affermazione della concorrenza per il mercato, rischia tuttavia di non essere necessariamente calibrata rispetto gli strumenti normativi e agli incentivi già definiti dal Legislatore e contenuti nel Regolamento Criteri, con l’effetto di determinare l’esito paradossale di selezionare, a parità di altre condizioni, l’operatore che offra la condizione economica peggiore per gli utenti/consumatori.

La soluzione regolatoria definita dall’AEEGSI per il nuovo periodo di regolazione tariffaria non sembra pertanto idonea a soddisfare gli obiettivi che secondo la stessa Autorità dovrebbero essere perseguiti attraverso di essa:

promozione della concorrenza, non distorsione dei meccanismi di gara e tutela del cliente finale.

E’ stato altresì anche evidenziato che i meccanismi disposti dall’AEEGSI per il riallineamento delle RAB sottostimate, anch’essi determinati dall’intento di definire un reale level playing field tra competitor, solo parzialmente raggiungono l’obiettivo di ridurre le sperequazioni tra operatori, originate in molti casi dalle

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differenti storie contabili e societarie.

In particolare, la previsione secondo la quale la valorizzazione debba avvenire solo successivamente allo svolgimento della gara appare idonea a determinare in capo agli operatori che risultino già svantaggiati ex ante (in quanto ad essi sono riconosciuti, in media, bassi livelli di remunerazione del capitale) un ulteriore svantaggio competitivo, derivante dalla necessità di presentare un’offerta economica non conoscendo né l’an né il quantum di una successiva ri-valorizzazione dell’asset. Sarebbe pertanto necessario che la rivalutazione avvenisse prima dello svolgimento della gara, al fine di consentire agli operatori una corretta e certa prospettazione della remunerazione attesa in caso di aggiudicazione del servizio, che consenta di presentare delle offerte economiche consapevoli.

Gli strumenti posti in campo dall’Autorità, dalla regolazione asimmetrica al meccanismo di riallineamento delle RAB ‘depresse’ fino al 75% del valore medio d’ambito, sembrano rappresentare delle soluzione di compromesso che rischiano di non sciogliere i nodi più importanti che fino ad oggi hanno determinato il ritardo nella partenza delle gare, con il rischio di crearne anzi dei nuovi.

L’assenza di una visione univoca e il mancato coordinamento, pur nel rispetto delle specifiche competenza e poteri, tra i soggetti preposti alla regolazione del settore (MISE ed AEEGSI) ha certamente contribuito ad aggravare la situazione di incertezza in capo agli operatori.

I numerosi interventi che si sono succeduti in relazione alla definizione dei criteri di calcolo dei valori di indennizzo sono infatti espressione di un’instabilità che rischia di minare non solo gli esiti delle future gare, ma la stessa credibilità del sistema e che sembra essere figlia di un’“inflazione regolatoria” che produce norme necessarie ma non sempre coordinate nei loro effetti, o non sempre rispondenti al principio di proporzionalità tra obiettivi ed esternalità negative provocate sul sistema economico (Termini, 2002).

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