CAPITOLO 4 BILANCIO PUBBLICO
4.1 Il bilancio pubblico nella Costituzione del 1988
4.1.1 L’elaborazione e l’applicazione del bilancio pubblico nel sistema italiano
Le risorse finanziarie costituiscono un elemento fondamentale per l’effettivo
soddisfacimento dei compiti pubblici.
Il sistema finanziario italiano è basato, sul versante dell’entrata, quasi
interamente da mezzi raccolti mediante il prelievo tributario e assai poco
dall’utilizzazione economica dei beni appartenenti al patrimonio pubblico.
274Uno degli aspetti del complesso di provvedimenti che, nella seconda metà
dell’ anno, vengono adottati per definire la política economico-finanziaria dello Stato
è il bilancio.
275Il bilancio ha assunto nello Stato moderno un’importanza sempre crescente,
oltre che di strumento contabile principalmente di strumento politico-costituzionale.
Rappresenta ciò che viene sottratto alle economie private per essere destinato al
soddisfacimento dei bisogni pubblici.
Contiene l’indicazione delle entrate e delle spese che si prevede saranno
realizzate ed erogate in un periodo di tempo determinato, generalmente un anno.
Come il bilancio è espressione precipua della politica governativa, non è
possibile che il Parlamento proponga la legge di bilancio. Questo documento non
può che essere predisposto dall’amministrazione. Entro il 30 settembre il Governo
deve presentare il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e del
bilancio pluriennale nonché il disegno di legge finanziaria.
276274
Raccomandiamo la lettura dell’articolo “Norme sulla normazione e limiti all’interpretazione autentica (brevi riflessioni a margine del recente “Statuto dei Diritti del Contribuente”), di Giovanni Serges, estratto dal volume II, Trasformazioni della funzione legislativa. Crisi della legge e sistema delle
fonti, a cura di Franco Modugno, Giuffrè, 2000. 275
FERRARA, Franco Batistoni; BELLÉ, Brunella. Corso di diritto finanziario. Padova: CEDAM, 2005, p. 3.
276
La Legge Finanziaria è uma legge annuale di coordinamento dinamico della finanza pubblica, sostanzialmente con lo scopo di affiancare il bilancio. Costituisce l’elemento di raccordo tra bilancio
119
In realtà, in tutti i Paesi la preparazione del bilancio è affidata al potere
esecutivo, mentre al potere legislativo è riservato il compito di esaminare i vari aspetti
del bilancio per concludere con una deliberazione che renda esecutivo il
medesimo.
277Pertanto, il bilancio è l’espressione di una scelta di natura politica: è la
trascrizione, per cosi dire, in termine contabili, dell’indirizzo e del programma politico
deliberati, a seconda degli Stati, dal Parlamento e dal Governo, e cosi via.
278Il bilancio conferisce al potere esecutivo la facoltà di gestire dei beni per il
perseguimento delle finalità pubbliche. Però, se da un lato consente l’indirizzo della
politica economica e fiscale, d’altro canto consente di percepire il livello qualitativo
dell’ attività svolta dal Governo, in ambito economico.
279La legge di bilancio non crea, di per sé, né le fonti di entrata né le spese;
quindi, presuppone l’esistenza di una legislazione che preveda sia l’imposizione dei
tributi, sia l’erogazione di spese.
Non riesce possibile una definizione semplice dei rapporti che nascono fra
potere legislativo e potere esecutivo quando dalla deliberazione del bilancio
finanziario. Del capovolgimento dei rapporti fra potere legislativo e potere esecutivo è
indice l’articolo 81 della Costituzione italiana.
L’articolo 81 detta la disciplina costituzionale della decisione di bilancio; esso
si compone di quattro commi. Il primo disciplina il rapporto Parlamento-Governo e le
attribuzioni rispettive; il secondo limita, nel contesto del rapporto di cui sopra, il
potere attuativo della decisione di bilancio; l’articolo, infine, nei due ultimi commi
detta norme speciali per contenere in occasione dei bilanci o di altre leggi la
soverchia facilità della pubblica spesa.
280annuale, bilancio pluriennale a legislazione vigente e pluriennale programmatico, il perseguimento dei cui obiettivi essa mira a rendere possibile. Per il fatto di essere approvata dopo il bilancio, sui cui capitoli interviene, modificandoli, deve essere fornita di adeguata clausola di copertura finanziaria delle eventuali nuove spese che comporta. Oggi la finanziaria è sotto la previsione del quarto comma dell’ articolo 81 (legge ordinaria) della Costituzione, invece del terzo (legge di bilancio). (EMPOLI, Domenico da; IOANNA, Paolo de; VEGAS, Giuseppe. Il bilancio dello Stato. La finanza pubblica
tra Governo e Parlamento. 4. ed. Milano: Il Sole, 2005, p. 66, 70 e 72). 277
Il Parlamento svolge una funzione di controllore politico dell’esecutivo. L’approvazione del bilancio, secondo l’articolo 72, ultimo comma della Costituzione può avvenire solo con procedura normale. (Contabilità e finanza degli enti locali. XIV ed. Napoli: Simone, 2008, p. 9).
278
Enciclopedia del diritto, V, Milano: Giuffrè Editore, 1959, p. 378-379.
279
Secondo FERRARA, Franco Batistoni; BELLÉ, Brunella. Corso di diritto finanziario. Padova: CEDAM, 2005, p. 9.
280
L’articolo 81 della Costituzione italiana ha il seguente contenuto: “Art. 81. Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a
120
Anche se il bilancio venga organizzato per capitoli di spesa facenti capo ai
singoli Ministeri, gran parte della gestione finanziaria si svolge negli enti territoriali:
province, regioni, comuni e città metropolitane.
281I servizi forniti dalle comunità locali sono parte integrante del welfare
complessivo, verificando la necessità di introdurre forti elementi di equità fiscale nel
sistema finanziario.
282Infine, l’ approvazione del bilancio per legge deve consentire il controllo da
parte dei cittadini. È infatti vietato il procedimento abbreviato che coinvolge le
comissioni parlamentari in sede deliberante. L’esigenza della pubblicità del bilancio è
assicurata dal particolare procedimento previsto dal citato articolo 81 della
Costituzione.
4.2 La Costituzione Brasiliana e il vincolo del bilancio pubblico con i diritti
sociali
La Costituzione della Repubblica Federativa del Brasile impone diversi limiti
alla spesa pubblica. Così, nell’articolo 167, I, proibisce l’inizio di programmi o di
progetti che non siano stati inseriti nella Legge di Bilancio Annuale.
La Legge Complementare Federale n. 101 del 04 maggio 2000, a sua volta,
stabilisce norme di finanze pubbliche dirette alla responsabilità della gestione fiscale
da applicarsi a tutti gli enti federativi. Secondo il testo del suo articolo 1,
Questa Legge Complementare stabilisce norme di finanze pubbliche dirette alla responsabilità nella gestione fiscale, in base al Capitolo II del Titolo VI della Costituzione.
§ 1 La responsabilità nella gestione fiscale presuppone l’azione pianificata e trasparente, nella quale si prevengono rischi e si correggono scostamenti capaci di intaccare l’equilibrio dei conti pubblici, mediante il raggiungimento di mete di risultati tra entrate e spese e il rispetto dei limiti e condizioni per
quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. “ (Enciclopedia Giuridica. Istituto della Enciclopedia Italiana. Roma: Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 1988, p. 2).
281
FERRARA, Franco Batistoni; BELLÉ, Brunella. Corso di diritto finanziario. Padova: CEDAM, 2005, p. 9.
282
Secondo Enzo Bianco, allora Presidente dell’ Associazione Nazionale dei Comuni Italiani. (BIANCO, Enzo. Federalismo fiscale. Atti del convegno promosso dai Presidenti delle Comissioni Finanze e Tesoro del Senato della Repubblica e Finanze della Camera dei deputati in occasione della presentazione degli atti dell’indagine conoscitiva sul federalismo fiscale. Roma: Senato della Repubblica, mag. 1999, p. 90).
121 quanto riguarda la rinuncia a entrate, creazione di spese col personale, della sicurezza sociale e altri, debiti consolidati e mobilia, operazioni di credito, compresi gli anticipi di entrate, concessione di garanzia e registrazione a Rimanenze a Pagare.
§ 2 Le disposizioni di questa Legge Complementare obbligano l’Unione, gli Stati, il Distretto Federale e i Comuni.
Ancora sulla linea del controllo della spesa pubblica, si trova la proibizione,
come regola generale, del vincolo dell’entrata di imposte a organo, a fondo o a
spesa, come risulta all’articolo 167, IV, della Costituzione.
283Si tratta del principio di
bilancio delle entrate non vincolate, il cui scopo è di evitare che sia ostacolato il
finanziamento di spese generiche da parte del bilancio. Si osservi che la restrizione
ricade, solamente, sulla modalità “imposta”.
Tuttavia, il legislatore costituente stesso prevede eccezioni a questa regola.
Per quanto riguarda questo dispositivo, nella sua parte conclusiva, con il testo
risultante dall’emendamento costituzionale n. 42 del 19 dicembre 2003, fanno
eccezione il prodotto delle entrate delle imposte secondo gli articoli 158 e 159, che si
occupano, rispettivamente, della distribuzione obbligatoria agli Stati, al Distretto
Federale e ai Comuni; le attività dell’amministrazione tributaria, come pure le risorse
per la manutenzione e lo sviluppo dell’istruzione e per le azioni e servizi pubblici
nell’area sanitaria.
284Di conseguenza, trattandosi di istruzione o sanità, non esiste divieto al
vincolo dell’entrata di imposte per tali fini, trattandosi di priorità dello Stato
brasiliano.
285283
Secondo l’articolo 167, della Costituzione, sono vietati: “IV – il vincolo di entrate di imposte a organi, fondi o spese, fatto salvo la divisione del prodotto delle entrate di imposte ai quali fanno riferimento gli articoli 158 159, la destinazione di risorse per azioni e servizi pubblici sanitari, per la manutenzione e lo svilppo dell’istruzione e per la realizzazione di attività dell’amministrazione tributaria, come determinato, rispettivamente, dagli articoli 198, § 2, 212 e 37, XXII, e la prestazione di garanzie alle operazioni di credito su anticipazione di entrate, previste dall’articolo 165, § 8 e come disposto nel § 4 di questo articolo” (Testo risultante dall’Emendamento Costituzionale n. 42 del 19/12/2003).
284
Fu uno degli articoli della Costituzione che ha sofferto maggiori modifiche: prima con l’emendamento costituzionale n. 3/93, poi con quello n. 29/2000 e, in seguito, dal 42/2003.
285
È sempre opportuno evidenziare l’importanza del sistema scolastico per la costruzione di un sistema più giusto. Malgrado il sistema scolastico non possa equiparare le opportunità o dare cultura a tutti, può tuttavia, non ampliare le disuguaglianze. Molte volte la scuola aggrava, per così dire, le diversità che hanno origine nelle posizioni occupate dagli individui nello spazio sociale, proprio per privilegiare la cultura dominante, nel valorizzare rapporti con il sapere associati agli stili dell’elite, nel costruire e favorire modi di valutazione i cui criteri si basano, anch’essi, su distinzioni sociali. I fattori di disuguaglianza culturale si trasfigurano in disuguaglianze scolastiche. Nel trattare in modo uguale chi è differente, la scuola privilegia, in modo dissimulato chi, con il proprio bagaglio familiare, è già privilegiato. Come afferma Pierre Bourdieu, “non basta avere come fine la democratizzazione reale dell’istruzione. In assenza di una pedagogia razionale capace di neutralizzare con metodo e in modo continuato, dalla scuola materna all’università, l’azione dei fattori sociali di diversità culturale, la
122
Tant’è vero che l’articolo 198 della Costituzione determina:
§ 2 L'Unione, gli Stati, il Distretto Federale e i Comuni applicheranno, annualmente, in azioni e servizi pubblici sanitari risorse minime derivate dall’applicazione di percentuali calcolate su: (Inserito dall’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
I – nel caso dell’Unione, nella forma definita secondo la legge complementare prevista al § 3, (Inserito dall’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
II – nel caso degli Stati e del Distretto Federale, il prodotto delle entrate delle imposte al quale si riferisce l’articolo 155 e delle risorse trattate agli articoli 157 e 159, I, lettera a, e II, dedotte le parti che saranno trasferite ai rispettivi Comuni; (Inserito nell’Emendamento Costituionale n. 29 del 2000)
III – nel caso dei Comuni e del Distretto Federale, il prodotto dell’esazione delle imposte al quale si riferisce l’articolo 156 e delle risorse trattate agli articoli 158 e 159, I, lettera b e § 3. (Inserito dall’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
§ 3 Legge Complementare, che sarà nuovamente analizzata perlomeno a ogni cinque anni, stabilirà: (Inserito dall’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
I – le percentuali di cui tratta il § 2; (Inserito dall’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
II – i criteri di divisione delle risorse dell’Unione vincolate alla sanità destinate agli Stati, al Distretto Federale e ai Comuni, e degli Stati destinate ai loro rispettivi Comuni, per una progressiva riduzione delle disparità regionali; (Inserito dall’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
III – le norme di vigilanza, valutazione e controllo delle spese con la sanità nelle sfere federale, statale, distrettuale e comunale; (Inserito dall’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
IV – le norme di calcolo del montante da applicare da parte dell’Unione. (Inserito dall’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
Inspiegabilmente la legge complementare della quale tratta il comma 3
dell’articolo 198 non è stata ancora redatta.
Forse prevedendo il ritardo, lo stesso emendamento costituzionale, il n. 29
del 2000, ha aggiunto all’Atto delle Disposizioni Costituzionali Transitorie (ADCT),
l’articolo 77 che, nel suo comma 4, stabilisce: “§ 4 In assenza della legge
complementare alla quale si riferisce l’articolo 198, § 3, a partire dall’esercizio
finanziario 2005, si applicherà all’Unione, agli Stati, al Distretto Federale e ai Comuni
quanto disposto da questo articolo.”
Così, le percentuali minime da applicare attualmente ad azioni e servizi
pubblici sanitari sono:
volontà di dare a tutti opportunità uguali dinanzi all’istruzione riesce solo a trionfare sulle disuguaglianze se si arma di tutti i mezzi istituzionali ed economici”.
(BOURDIEU, Pierre. Les héritiers: les étudiants et la culture. Paris: Les éditions de minuit, 1985,
123 Art. 77. Fino all’esercizio finanziario 2004, le risorse minime applicate alle azioni e servizi pubblici sanitari saranno equivalenti: (Inserito nell’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
I – nel caso dell’Unione: (Inserito nell’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
a) nell’anno 2000, il montante destinato ad azioni e servizi pubblici sanitari nell’esercizio finanziario 1999 aumentato, come minimo, del cinque per cento; (Inserito nell’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
b) dall’anno 2001 al 2004, il valore appurato nell’anno precedente, adeguato secondo la variazione nominale del Prodotto Interno Lordo – PIL; (Inserito nell’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
II – nel caso degli Stati e del Distretto Federale, dodici per cento del prodotto delle imposte raccolte al quale si riferisce l’art. 155 e delle risorse trattate dagli articoli 157 e 159, I, lettera a, e II, dedotte le parti trasferite ai rispettivi Comuni; e (Inserito nell’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
III – nel caso dei Comuni e del Distretto Federale, quindici per cento del prodotto delle imposte raccolte al qual si riferisce l’articolo 156 e delle risorse trattate dagli articoli 158 e 159, I, lettera b, e § 3. (Inserito nell’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
§ 1 Gli Stati, il Distretto Federale e i Comuni che applichino percentuali inferiori a quelle stabilite dai commi II e III dovranno aumentarli gradualmente, entro l’esercizio 2004, riducendo la differenza in ragione di, perlomeno, un quinto all’anno, considerando che, a partire dal 2000, l’applicazione sarà di perlomeno il sette per cento. (Inserito nell’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
§ 2 Delle risorse dell’Unione appurate secondo questo articolo, quindici per cento, come minimo, saranno applicate nei Comuni, secondo il criterio demografico, in azioni e servizi sanitari fondamentali, secondo la legge. (Inserito nell’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
§ 3 Le risorse degli Stati, del Distretto Federale e dei Comuni, destinate alle azioni e servizi pubblici sanitari, e quelle trasferite da parte dell’Unione per lo stesso scopo, saranno applicate per mezzo del Fondo alla Sanità, che sarà seguito e controllato dal Consiglio della Sanità, senza danneggiare quanto disposto dall’articolo 74 della Costituzione Federale. (Inserito nell’Emendamento Costituzionale n. 29 del 2000)
Nell’articolo 212 della Costituzione, si legge a proposito dell’istruzione:
Art. 212. L’unione applicherà, annualmente, non meno del diciotto per cento, e gli Stati, il Distretto Federale e i Comuni venticinque per cento, come minimo, delle entrate risultanti dalle imposte, compresa quella proveniente da trasferimenti, nella manutenzione e sviluppo dell’istruzione.
§ 1 – La parte delle imposte raccolte trasferita dall’Unione agli Stati, al Distretto Federale e ai Comuni, o da parte degli Sati ai rispettivi Comuni, non è considerata, agli effetti di calcolo previsto in quest’articolo, come entrata del governo che la trasferisce.
§ 2 – Per effetto dell’applicazione di quanto disposto al “caput” di questo articolo, saranno considerati i sistemi di istruzione federale, statale e comunale e le risorse applicate secondo l’articolo 213.
§ 3 – La distribuzione delle risorse pubbliche assicurerà priorità all’assistenza delle necessità della scuola dell’obbligo, per quanto riguarda l’universalizzazione, garanzia di un livello di qualità ed equità, secondo i termini del piano nazionale per l’istruzione. (Testo risultante dall’Emendamento Costituzionale n. 59 del 2009)
§ 4 – I programmi supplementari di alimentazione e assistenza alla sanità previsti nell’articolo 208, VII, saranno finanziati con risorse provenienti da contributi sociali e altre risorse di bilancio.
§ 5 – L’istruzione pubblica fondamentale avrà come fonte aggiuntiva di finanziamento il contributo sociale dello “stipendio-istruzione”, raccolto dale
124 aziende, secondo la legge. (Testo risultante dall’Emendamento Costituzionale n. 53 del 2006) (Vedere decreto n. 6.003 del 2006)
Come si è visto, trattandosi di istruzione la stessa Costituzione stabilisce,
rispetto agli enti federativi – Unione, Stati Membri, Distretto Federale e Comuni – le
percentuali minime di risorse da investire. Mentre i Comuni attueranno dando priorità
all’istruzione di base e a quella infantile, gli Stati e il Distretto Federale si
occuperanno della scuola elementare e media, invece l'Unione "organizzerà il
sistema federale di istruzione", secondo quanto disposto dall'articolo 211, caput e
commi 1, 2 e 3 della Costituzione Federale. Questo regime di collaborazione degli
enti federativi nell’offerta educativa comporta un insieme di misure
286, pagate per
mezzo delle risorse che sono trattate dall’articolo 212 e, in particolare, dal Fondo per
la Manutenzione e lo Sviluppo all’Istruzione di Base e alla Valorizzazione dei
Professionisti dell’Istruzione (FUNDEB).
287In materia di sanità, la Costituzione rimanda alla legge di natura
complementare la stipula delle percentuali minime da applicare annualmente in
azioni e servizi pubblici. L’esigenza di regolamentazione normativa è stata inserita
nella Costituzione federale in forza di un emendamento, il n. 29, promulgato il 13
settembre 2000. È trascorso un tempo molto superiore al ragionevole, senza che la
286
L’offerta educativa comprende diverse misure, secondo Viviane Molaschi: “Sembra invece esservi generalmente accordo tra gli studiosi nell’ascrivere ai ‘livelli essenziali delle prestazioni’ tutte quelle misure che concorrono a dare effettività al diritto allo studio: si pensi a quelle atte a garantire l’accesso al sistema, agli interventi volti ad assicurare che i capaci ed i meritevoli raggiungano i ‘gradi più alti degli studi’ o alle azioni di sostegno per la piena integrazione nel sistema dei soggetti deboli, ivi compresi i disabili.” (MOLASCHI, Viviana. I rapporti di prestazione nei servizi sociali. Livelli
essenziali delle prestazioni e situazioni giuridiche soggettive. Torino: Giappichelli, 2008, p. 237). 287
Acerca do FUNDEB, valemo-nos da explicação de José Maurício Conti: “[...] fundo constitucional com destinação de recursos para o setor, de natureza contábil, criado no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, conforme prevê o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (com redação dada pela Emenda Constitucional 53, de 2006). São compostos por parcela da arrecadação dos impostos de competência estadual (ITCMD, ICMS e IPVA), parte das transferências cabentes aos Municípios dos impostos sobre a propriedade territorial rural (ITR), do IPVA e do ICMS e parte das transferências do FPE e do FPM. A distribuição dos recursos é basicamente vinculada ao número de alunos matriculados [...]. (CONTI, José Mauricio. Considerações sobre o federalismo fiscal brasileiro em uma perspectiva comparada. In: CARETTI, Paolo. Osservatorio sulle fonti 2008. La legge
parlamentare oggi. Torino: Giappichelli, 2010, p. 283).
Per quanto riguarda il FUNDEB, ci siamo avvalsi della spiegazione di José Maurício Conti: “[...] fondo costituzionale con destinazione di risorse per il settore, di natura contabile, creato nell’ambito di ciascun Stato e del Distretto Federale, come prevede l’art. 60 dell’Atto delle Disposizioni Costituzionali Transitorie (inserito dall’Emendamento Costituzionale 53, del 2006). Sono composti da parti di esazione di imposte di competenza statale (ITCMD, ICMS e IPVA), parte dei trasferimenti spettanti ai Comuni delle imposte sulle proprietà territoriali rurali (ITR), dell’IPVA e dell’ICMS e di parte dei trasferimenti del FPE e del FPM. La distribuzione delle risorse è fondamentalmente vincolata al numero di allievi iscritti [...].” (CONTI, José Mauricio. Considerações sobre o federalismo fiscal brasileiro em uma perspectiva comparada. In: CARETTI, Paolo. Osservatorio sulle fonti 2008. La
125