CAPITOLO 4 BILANCIO PUBBLICO
4.4 Il controllo esterno realizzato dalle Corti dei Conti
La Corte dei conti trova le sue origini in diverse esperienze europee e fu
disciplinata dopo l’unificazione italiana.
334La prima disciplina di tale organo risale alla Legge 14 agosto 1862.
335La Costituzione ne fa espressa menzione. L’art. 100 stabilisce che
100 [...]
La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. La legge assicura l’indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al Governo.
Come si vede, lo stesso articolo 100 impone alla legge di assicurare
l’indipendenza della Corte di fronte al Governo.
La Corte dei conti è per tradizione considerata
la longa manus del Parlamento, lo strumento principale attraverso il quale le Camere esercitano il controllo politico sull’operato del Governo e della pubblica amministrazione. Può, quindi, affermarsi che la Corte è in un rapporto di ausiliarietà e di sostegno sia col Governo che col Parlamento, senza che ciò escluda possibili contrapposizioni, tenuto conto che essa opera in veste neutrale ed obiettiva nell’interesse generale della comunità e a tutela della finanza pubblica.336
Diversamente da quello che succede in Brasile, la Corte dei Conti italiana,
come il Consiglio di Stato, sono organi giurisdizionali, pur non appartenendo
all’ordine della magistratura ordinaria. L’organizzazione interna adotta il modello della
magistratura ordinaria, i consiglieri di entrambi gli organi sono magistrati, i loro
procedimenti assumono tutti la forma di giudizi.
334
VERGOTTINI, Giuseppe de. Diritto costituzionale. 6. ed. Padova: CEDAM, 2008, p. 605.
335
DELPINO, Luigi; DEL GIUDICE, Federico. Diritto amministrativo. XXV Edizione. Napoli: Edizioni Giuridiche Simone, 2007, p. 209.
336
DELPINO, Luigi; DEL GIUDICE, Federico. Diritto amministrativo. XXV Edizione. Napoli: Edizioni Giuridiche Simone, 2007, p. 210.
147
Il personale è in parte proveniente da pubblici concorsi in parte di nomina
governativa e gode di garanzia di inamovibilità.
337Il controllo della Corte dei Conti si divide in:
a) controllo generale di legittimità e
b) controllo finanziario di legittimità.
Nella prima ipotesi il controllo è destinato a verificare la conformità alle
norme indipendentemente dagli aspetti finanziari, nella seconda mira a verificare se
si sia o meno violata la normativa di bilancio e interessa i provvedimenti che abbiano
contenuto o riflessi di carattere finanziario. Il controllo finanziario di legittimità si
occupa di tutti gli atti del governo che hanno ripercussione sul bilancio statale,
mirando a verificare che le spese non superino le somme stanziate.
Mentre il controllo finanziario può essere preventivo e successivo, il controllo
generale di legittimità è di norma preventivo.
Il controllo finanziario successivo fa la revisione della gestione finanziaria
dello Stato e delle aziende autonome, ha carattere contabile e consiste nella verifica
dei rendiconti trasmessi periodicamente dalla Corte. Il controllo sul rendiconto
generale dello stato porta a una dichiarazione di regolarità, definita parificazione.
338Secondo l’articolo 7, commi 7, 8 e 9 della Legge 131/ 2003 (cosiddetta “La
Loggia”) la Corte dei Conti verifica il rispetto degli equilibri di bilancio di comuni,
province, città metropolitane, regioni, con riferimento al patto di stabilità interno ed ai
vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Gli aspetti esaminati
dalla Corte dei Conti sono i seguenti:
• il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma secondo la rispettiva competenza;
• la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni;
• riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati.339
Il controllo della Corte dei conti è stato potenziato dalla Legge 266/ 2005
(finanziaria 2006) ai commi 166-169.
340337
VERGOTTINI, Giuseppe de. Diritto costituzionale. 6. ed. Padova: CEDAM, 2008, p. 605.
338
VERGOTTINI, Giuseppe de. Diritto costituzionale. 6. ed. Padova: CEDAM, 2008, p. 605-607.
339
DELPINO, Luigi; DEL GIUDICE, Federico. Diritto amministrativo. XXV Edizione. Napoli: Edizioni Giuridiche Simone, 2007, p. 213.
340
Questi articoli dispongono:
“
166. Ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria trasmettono alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul148
Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, gli organi degli enti locali di
revisione economico-finanziaria devono trasmettere alle competenti sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio
di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo. Questa relazione deve dare
conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno,
dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119,
ultimo comma, della Costituzione, e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in
ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate
dall’organo di revisione.”
341Una volta esaminata, seppure in modo conciso, la struttura della Corte dei
Conti in Italia, si passa all’esame dell’organo di controllo brasiliano.
Il Brasile Imperiale non conobbe le Corti dei Conti, che furono istituite solo su
insistenza di Ruy Barbosa nel 1890, per mezzo del Decreto n. 966-A.
342La prima
Costituzione che fece menzione a esso, pertanto, fu quella del 1891, nel suo articolo
89 e tutte le atre che le succedettero e gli conferirono un'evidenza crescente.
La Costituzione in vigore trattò delle Corti dei Conti nel suo Titolo IV,
“Dell’Organizzazione dei Poteri”, nel suo Capitolo I, intitolato “Del Potere Legislativo”,
nella Sezione IX, denominata “Del Controllo Contabile, Finanziario e di Bilancio”.
Nell’articolo 71, caput, stabilisce che “Il controllo esterno, a carico del
Parlamento, sarà esercitato con l’aiuto del Tribunale dei Conti dell’Unione, [...]”.
bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo. 167. La Corte dei conti definisce unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione di cui al comma 166, che, in ogni caso, deve dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, ultimo comma, della Costituzione, e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione. 168. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni di cui al comma 166, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno. 169. Per l’esercizio dei compiti di cui ai commi 166, 167 e 168, la Corte dei conti può avvalersi della collaborazione di esperti anche estranei alla pubblica amministrazione, sino ad un massimo di dieci unità, particolarmente qualificati nelle materie economiche, finanziarie e statistiche, nonchè, per le esigenze delle sezioni regionali di controllo e sino al completamento delle procedure concorsuali di cui al comma 175, di personale degli enti locali, fino ad un massimo di cinquanta unità, in possesso di laurea in scienze economiche ovvero di diploma di ragioniere e perito commerciale, collocato in posizione di fuori ruolo o di comando.”
341
DELPINO, Luigi; DEL GIUDICE, Federico. Diritto amministrativo. XXV Edizione. Napoli: Edizioni Giuridiche Simone, 2007, p. 213.
342
BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 1081.
149
Diversamente da quanto sembra indicare l’espressione “con l’aiuto", il Tribunale dei
Conti è un’istituzione statale indipendente.
343In questo senso si espresse il Supremo Tribunale Federale, nell'analisi di
azione diretta di incostituzionalità n. 1140-5, il cui relatore fu il Ministro Sydney
Sanches:
Le Corti dei Conti, tuttavia, non sono organi subordinati o dipendenti del Potere Legislativo, visto che dispongono di autonomia amministrativa e finanziaria, secondo l’art. 73, caput, della Costituzione Federale, che gli conferisce le attribuzioni previste nel suo art. 96, relative ai giudici.344
Si può dire, quindi, che il vincolo tra i Tribunali dei Conti e il Potere
Legislativo è di carattere meramente operativo, ossia, di sostegno al controllo
politico.
Quest’organo di controllo ha ottenuto maggior importanza, come citato, con
la Costituzione Federale del 1988 e successivamente alla creazione della Legge
Complementare n. 101 del 5 maggio 2000, relativa alla Responsabilità nella
Gestione Fiscale.
L’analisi da essi svolta non si restringe all’esame di legalità. Il controllo
contabile, finanziario, di bilancio, operativo e patrimoniale trattato dall’articolo 70,
caput e comma unico, della Costituzione valuta, inoltre, la legittimità e l’economia
degli atti praticati da persone pubbliche o private che gestiscono beni o valori
pubblici.
In caso di illegalità di spesa o di irregolarità nei conti, spetta al tribunale
applicare ai responsabili le sanzioni previste dalla legge (articolo 71, comma VIII);
fissare una scadenza perché l'organo o ente adotti i provvedimenti necessari
all'esatta applicazione della legge (articolo 71, comma IX), oltre a interrompere, se
non rispettata, l’esecuzione dell’atto impugnato, comunicandone la decisione alla
Camera dei Deputati e al Senato Federale (articolo 71, comma X, della Costituzione
federale).
343
Secondo Odete Medauar, è impossibile considerare il Tribunale dei Conti subordinato al Potere Legislativo, poiché, “Se la sua funzione è quella di agire in aiuto del Legislativo, la sua natura, a causa delle stesse norme costituzionali, è quella di organo indipendente, svincolato dalla struttura di uno qualsiasi dei tre poteri.” (MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 4.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 458).
344
Apud JAYME, Fernando G. Tribunal de Contas: jurisdição especial e a prova no procedimento de julgamento de contas. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 32, n.3, p.135-150, luglio/settembre 1999, p.136.
150
Alle decisioni delle Corti dei Conti dalle quali risulti l’imputazione di debiti o
multa, fu attribuita l’efficacia di titolo esecutivo, negli espliciti termini dell’articolo 71,
comma 3, della Costituzione federale.
Malgrado gli atti amministrativi di ammissione di personale e di concessione
di pensioni siano dotate di esecuzione immediata, diventano definitive solo dopo la
loro analisi e approvazione da parte degli organi di controllo. L’articolo 71, comma III,
della Costituzione esclude dall’ambito di controllo solamente le nomine politiche.
Trattandosi di ammissione di personale, è importante risaltare che la Costituzione del
1988 innovò nello stabilire l’obbligo di un concorso pubblico preliminare per
l'investitura in qualsiasi incarico o pubblico impiego in tutta la Pubblica
Amministrazione, diretta o indiretta, in qualsiasi Potere dell’Unione, degli Stati, del
Distretto Federale e dei Comuni, come sorge dall’articolo 37, comma II, della
Costituzione federale.
Secondo i termini della Costituzione, il Tribunale dei Conti sarà integrato da
nove Ministri, detentori di “riconosciute conoscenze giuridiche, contabili, economiche
e finanziarie o della pubblica amministrazione” (articolo 73, caput e comma 1, III); da
Tribunali di Conti degli Stati e del Distretto Federale e, anche, da Tribunali e Consigli
di Conti dei Comuni (articolo 75, caput, della Costituzione Federale).
Infine, si evidenzia che i compiti costituzionali delle Corti dei Conti, elencati
nell’articolo 71 della Costituzione, non possono soffrire l'azione inibitrice di uno
qualsiasi dei Poteri dello Stato.
Sebbene la sua azione sia bersaglio di critiche, la sua esistenza è salutare e
necessaria.
345345
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, nella sua monografia (FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Limites à revisibilidade judicial das decisões dos Tribunais de Contas. Revista do Tribunal de
Contas do Distrito Federal, Brasília, t. I, n. 24, 1998, p. 61-89), espone che: “10. La nota teoria della
separazione dei Poteri corrisponde alla distribuzione delle funzioni dello Stato e non autorizza a concludere che le medesime sono esercitate con esclusività o monopolio; gli organi si identificano appena per la predominanza delle funzioni che svolgono; 11. I Tribunali dei Conti, istituzione creata dopo l’avvento di questa teoria, si posizionano tra i Poteri, controllandoli tutti. Costituisce un organismo autonomo non soggetto a gerarchia e ne deriva che la natura di alcune delle sue funzioni non possono inquadrarsi a forza nell’ambito dell’ortodossa divisione. Secondo la Costituzione controlla, valuta e giudica, con competenza privativa; 12. L’esercizio della funzione di giudicare non è ristretto ai giudici. I Tribunali dei Conti hanno la competenza costituzionale di giudicare conti degli amministratori e di altri responsabili di denaro, beni e valori pubblici. Il termine giudizio non può aver altro significato che non corrisponda all’esercizio della giurisdizione e sarà effettivo solo se produce una cosa giudicata; 13. La miglior dottrina e giurisprudenza dei Tribunali Superiori ammette chiaramente che le decisioni dei Tribunali dei Conti, quando adottate a causa della materia che il Costituente ha stabilito nella competenza di giudicare, non possono essere riviste per quanto riguarda il merito; 14. Le decisioni adottate nel giudizio dei conti degli amministratori e di altri responsabili ha efficacia di titolo esecutivo, anche per esplicita disposizione costituzionale, corroborando la forza
151
CONSIDERAZIONI FINALI
L’elaborazione di questa tesi ha rappresentato una grande sfida. Prima di
tutto in funzione della lingua italiana, allo stesso tempo affascinante e complessa.
Poi, per la necessità di familiarizzarsi con un sistema costituzionale che, nonostante
sia molto simile a quello brasiliano, si distingue dallo stesso in molti aspetti.
Sono state dedicate molte ore alla ricerca di dottrina e giurisprudenza, sia in
biblioteche nazionali, sia italiane, conciliate con il lavoro forense svolto presso la
Procura Generale del Comune di Porto Alegre/RS e con l’insegnamento del Diritto
Costituzionale.
Specialmente l'aspetto culturale ha richiesto un intenso adattamento alle
abitudini, alle posture, insomma, al diverso modus vivendi.
Riguardo all’investimento realizzato, in tutti i sensi, si tratta di un’esperienza
unica che si raccomanda agli studiosi del Diritto. La vita in un paese straniero, che
richiede risposte rapide a esigenze fino allora sconosciute, mette in moto un
profondo processo di autoconoscenza e di crescita a livello accademico e personale.
Il tema scelto per la tesi è fonte di inquietudine intellettuale in tutto il mondo.
Esiste una profusione di lavori teorici sull’efficacia dei diritti fondamentali sociali e sul
ruolo dei giudici nello Stato Costituzionale. La tensione che si installò tra il diritto e la
politica ha fomentato il dibattito accademico.
l presente studio si distingue per aver tracciato un paragone per quanto
riguarda la disciplina costituzionale, il livello di realizzazione e le garanzie
giurisdizionali dei diritti sociali in Italia e in Brasile.
Nella parte iniziale del lavoro è stato messo in evidenza che lo Stato
possiede un carattere strumentale, il cui fine ultimo è quello di propiziare che tutti gli
individui raggiungano il loro completo sviluppo.
giudicante delle decisioni adottate in questa materia; 15. I processi costituiti che hanno lo scopo di affrontare le decisioni dei Tribunali dei Conti, in materia della loro competenza privativa di giudicare, devono essere oggetto di risposte processuali adeguate, dove mediante eccezione si cercherà l’estinzione del processo senza giudizio del merito”.
152
Si ritiene che la massimizzazione del benessere può essere ottenuta soltanto
attraverso l’effettiva partecipazione dello Stato, sotto forma di prestazione di servizi
pubblici di qualità.
La sua azione sostanziale, tendente ad assicurare a ciascun individuo
perlomeno un minimo in prestazioni, caratterizza lo Stato Sociale e Democratico di
Diritto, che rappresenta l’apice di una lenta evoluzione.
In questo modello, si attribuisce allo Stato un comportamento attivo nella
realizzazione della giustizia sociale. La riduzione delle disuguaglianze mira a offrire
dignità a tutti, in modo che, nella condizione di soggetti, esercitino effettivamente i
propri diritti e libertà costituzionali.
Lo Stato Sociale di Diritto si manifestò principalmente a partire dalla
Costituzione messicana del 1917 e dalla Costituzione tedesca del 1919, nelle quali,
per la prima volta, constarono esplicitamente i diritti sociali, ma fu dopo la Seconda
Guerra Mondiale che la preoccupazione dei paesi con questa categoria si intensificò,
culminando nella creazione della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, del
1948, e nel Patto Internazionale di Diritti Economici, Sociali e Culturali, del 1966.
Così come lo Stato, anche i diritti fondamentali subirono trasformazioni. Il
loro sviluppo non seguì un percorso lineare, cambiando secondo le esperienze
statali.
La storia del Brasile fu marcata dalla dominazione coloniale; dal regime
totalitario denominato di “Stato Nuovo”, che si estese dal 1937 al 1945; dal colpo di
stato militare del 1964, i cui effetti continuarono fino al 1985; dall’impeachment del
primo presidente eletto democraticamente dopo questo periodo.
Come se non bastasse, ebbe sei Costituzioni, tra cui quella del 1988, che
malgrado estremamente avanzata, ha già sofferto più di settanta emendamenti.
Visti questi fatti, non sorprende che il paese presenti una fisionomia
immatura, frutto delle successive rotture istituzionali. Le manca una società civile
organizzata e un sentimento costituzionale.
Malgrado figuri nel panorama mondiale come uno dei grandi produttori di
ricchezza, il Brasile continua a presentare indici insoddisfacenti in aree essenziali
come l’istruzione, la sanità e l’abitazione.
Le intense disuguaglianze socioeconomiche hanno come conseguenza la
miseria, la violenza, l’inefficienza dell’apparato statale, l’apatia politica, insomma, una
153
democrazia di ridotta qualità o, per usare l’espressione del professor Luigi Ferrajoli,
una democrazia (meramente) formale.
L’esperienza italiana, a sua volta, contò con appena due costituzioni: la
prima concessa unilateralmente dal re, chiamata lo Statuto Albertino; la seconda
avvenuta il 1948, dopo la caduta del fascismo. Questo testo costituzionale è rimasto
quasi immutato nelle sue caratteristiche essenziali.
La costituzione repubblicana ha accolto la concezione regionalista, con il
trasferimento di poteri agli enti locali. Su questo tema è stata operata una riforma
dalla Legge costituzionale 3/2001, che ha ridisegnato il titolo V, parte seconda, della
Costituzione, sull’assetto di Regioni, Province e Comuni. Tale riforma è stata
completata dalla Legge 5 giugno 2003 n. 131 di attuazione dal Titolo V della
Costituzione, comunemente legge “La Loggia”.
Per quanto riguarda le peculiarità storiche, vi fu in Brasile e in Italia la scelta
a favore di una Costituzione rigida e fortemente garantista, che si riflette nella
previsione di un elenco di diritti assai più ampio che nelle antiche Costituzioni liberali,
con evidenza per i diritti sociali, che postulano un atteggiamento positivo da parte dei
pubblici poteri, in vista della realizzazione del principio dell’uguaglianza sostanziale.
Lo Stato è diventato un’entità dinamica, con una funzione strumentale di
garanzia, di pieno sviluppo dei valori personalistici e comunitari dei cittadini, secondo
le linee direttive stabilite in una Costituzione-programma.
Questo comporta che lo Stato si ritenga abilitato a correggere il sistema
economico. La Costituzione economica è un modello progettuale che pone fini da
perseguire ai pubblici poteri ed ai governati. La giustizia sociale non è una mera
imposizione etica, ma un’ esigenza di qualsiasi politica economico-capitalista, così
come il principio della dignità della persona umana.
Accade che, alla fine del XX secolo, il modello del Welfare State entrò in
crisi. In tutto il mondo è all’ordine del giorno il problema della ridefinizione del ruolo
dello Stato nella sfera sociale, in virtù del numero elevato di incarichi sommato al
problema dell’insufficienza delle entrate pubbliche.
Lo Stato si riduce persino nei settori strategici come l’istruzione, la sanità, i
trasporti e la sicurezza pubblica, trasferendo ai privati le attività che prima svolgeva a
carattere esclusivo. Si rafforza l’idea di uno Stato sussidiario regolatore.
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