ELEMENTI CHE FAVORISCONO E CONDIZIONI CHE OSTACOLANO OPERAZIONI IN PROJECT FINANCING

1. Le precondizioni per la scelta del project financing.

L’ormai persistente scarsità nei bilanci pubblici di risorse destinate agli investimenti in infrastrutture spinge, come abbiamo visto, molte amministrazioni ad adottare strumenti innovativi per il finanziamento di queste opere, fra questi il project financing, appunto. Questo strumento non può però essere visto dagli enti pubblici come la soluzione per tutte le difficoltà di bilancio o come una “panacea”, poiché, non sempre, i progetti sono idonei ad essere realizzati attraverso questa modalità di finanziamento.

Nei casi approfonditi in precedenza ci si è occupati di progetti che, in generale, ben si prestano ad essere oggetto di operazioni di project financing, dal momento che, a fronte di un esiguo contributo

pubblico, i ricavi provenienti dai pedaggi autostradali pagati dall’utenza garantiscono un ritorno economico ai privati che, nell’arco della durata della concessione, possono almeno rientrare

dell’investimento.

CAPITOLO 4. Aspetti Problematici del Project Financing.

E’, infatti, evidente che il privato debba ritenere conveniente realizzare e gestire una determinata opera per presentarsi come

“promotore” della stessa ad una pubblica amministrazione.

E’, però, meno scontato che il soggetto pubblico verifichi la propria convenienza a porre in essere un’operazione in project financing e che si assicuri, attraverso un’analisi comparata o attraverso analisi multicriteri, che la scelta di realizzare l’opera attraverso questa modalità sia più conveniente che quella di procedere attraverso un appalto tradizionale. Nel nostro Paese, infatti, questo tipo di procedure risultano ancora, generalmente, sconosciute e anche nei tre i casi studiati sembra che la volontà di ricorrere al project financing sia stata frutto di scelte obbligate dettate dalle restrizioni di bilancio, piuttosto che da serie comparazioni fra le diverse alternative di finanziamento.

In altri paesi hanno studiato e messo a punto sistemi per accertare l’esistenza della convenienza pubblica in presenza della possibilità di realizzare opere in project financing¹², ma in Italia non sono ancora per nulla utilizzati. Si rischia così che per la necessità di realizzare l’opera e a causa della scarsità di risorse pubbliche si sacrifichi l’efficienza della spesa pubblica.

12 Per esempio il Public Sector Comparator che verifica se l’Amministrazione ottiene il prezzo più conveniente (value for money) realizzando e gestendo l’opera attraverso il ricorso a capitali privati o attraverso risorse totalmente pubbliche. Si tratta di confrontare la situazione di costruzione e gestione da parte di privati con quella in cui il settore pubblico per lo stesso arco di tempo fornisca

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Un altro aspetto primario da considerare nella scelta dell’utilizzo dello strumento del project finanacing è l’utilità dell’opera proposta dal soggetto promotore. Infatti, un’opera utile e vantaggiosa per il privato potrebbe non esserlo per il pubblico dal momento che essi non hanno gli stessi obiettivi e le stesse finalità. Inoltre non è affatto facile per un’amministrazione valutare un progetto nel suo insieme, con le conseguenze che la sua realizzazione comporta e non, solamente, con riferimento al costo dell’investimento.

A questo proposito risulta ancora più importante che le amministrazioni redigano con molta cura gli elenchi di priorità da inserire nella programmazione triennale. La programmazione dovrebbe essere poi di medio - lungo temine per garantire una visione strategica dello sviluppo infrastrutturale.

Nei casi analizzati si tratta di infrastrutture necessarie allo sviluppo di importanti aree della Toscana e della Lombardia (come l’area di Prato o della Lomellina) che aspettano e richiedono da anni la realizzazione di questi collegamenti per un rilancio della loro economia. Sono, quindi opere sicuramente utili, che, infatti, erano contenute nei rispettivi documenti programmatici, anche se non sono mancati i singoli casi di contestazioni e di opposizione alla loro realizzazione da parte di comitati spontanei e organizzati e di esponenti di partiti ambientalisti (soprattutto per la direttrice Broni – Pavia – Mortara).

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Una condizione che poi non può essere trascurata è la necessità di una legislazione chiara ed adeguata che regoli e favorisca il ricorso allo strumento del project financing dove si intenda utilizzarlo. A livello nazionale il project financing è stato introdotto nell’ordinamento legislativo con l’art. 11 della legge n. 415 che introduce gli artt. 37bis e ss. nel corpo della legge quadro sui lavori pubblici n. 109 del 1994, regolamentando l’istituto del promotore.

Ma anche a livello regionale si vuole esercitare la propria competenza legislativa in materia di lavori pubblici, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, come modificato ed integrato dal Titolo V dalla legge costituzionale n. 3/2001 e molte regioni hanno già provveduto (come ricordato nell’introduzione anche il Piemonte si appresta a farlo). A fronte di questa possibilità, s’intende, però, ricordare come per un’imprecisa definizione di ciò che si deve intendere per “direttrice autostradale regionale” l’iter della “direttrice Cremona – Mantova” è stato fermo parecchi mesi al TAR della Lombardia ed è stato necessario precisare la definizione con apposita Legge Regionale (6/2005) perché la situazione si sbloccasse e la procedura potesse riprendere senza lo stralcio di un importante tratto dell’autostrada come richiedeva il TAR.

Una legislazione non chiara può, quindi, ostacolare o, addirittura compromettere, la realizzazione di un’opera o scoraggiare i privati ad

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investire ingenti somme di capitali in operazioni di project financing senza la garanzia che il progetto non venga bloccato per mesi per questioni legislative.

2. Le condizioni per il successo del project financing

Dai casi esaminati risulta evidente che una condizione molto importante affinché un’operazione di project finanacing possa avere un esito positivo è che vi sia, prima di tutto, la volontà degli imprenditori locali e dei settori produttivi della zona. Nella prima fase sono spesso queste categorie che, sentendo fortemente il bisogno di infrastrutture e collegamenti che favoriscano le loro attività, si fanno carico di proporre alle amministrazioni l’idea o, addirittura un progetto.

In tutti e tre i casi esaminati questo fattore è presente e può essere considerato determinante.

Nel caso della “bretella Lastra a Signa – Prato” si può notare come siano state proprio le Camere di Commercio di Firenze e di Prato, l’Associazione Industriale di Firenze e l’Unione Industriale Pratese a manifestare l’esigenza di un collegamento diretto tra l’interporto di Prato - Gonfienti e la Firenza – Pisa - Livorno già più di dodici anni fa. Sono state queste categorie produttive e commerciali a coinvolgere gli Enti locali, a far recepire loro che questa richiesta costituiva una

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priorità per lo sviluppo dell’area ed è stata la CCIAA di Firenze a predisporre il progetto preliminare. Ma queste categorie non si sono limitate a fungere da promotori dell’intervento, hanno svolto il vero e proprio ruolo di motore nell’arco dell’intero iter procedurale, mettendosi sempre in primo piano ed esponendosi anche finanziariamente, infatti, la CCIAA di Firenze possiede il 31% e la CCIAA di Prato il 2% delle quote della Società di Progetto (Infrastrutture Toscane S.p.A.) incaricata di costruire e gestire la bretella. Nella compagine societaria si può notare inoltre la presenza di consorzi di costruzione e banche locali che sostengono il progetto, traendo vantaggio non solo dalle esternalità positive che la realizzazione dell’opera porterà, ma anche dalla costruzione

dell’infrastruttura stessa.

Anche nel caso della “Direttrice Cremona – Mantova” si può riscontrare un ruolo propositivo e molto attivo degli attori locali, anche se in questo caso non si è trattato delle categorie imprenditoriali, ma principalmente della Società Autostrade Centro – Padane S.p.A. che ha svolto il ruolo di soggetto promotore ma è poi stata sconfitta in “fase 2” nella gara per l’attribuzione della concessione. Questa società ha un fortissimo legame con il territorio, non solo perché è concessionaria dell’autostrada “Piacenza - Brescia”, ma anche perché è posseduta all’80% da soci

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pubblici di Cremona, Brescia e Piacenza. Se non fosse stata battuta nella “fase 2” della procedura di project financing si sarebbe potuto assistere ad un esempio virtuoso in cui gli attori locali si fanno protagonisti in prima persona di un’azione volta allo sviluppo dell’area, tentando inoltre di far ricadere sul territorio gli effetti positivi conseguenti alla costruzione materiale dell’infrastruttura.

Un altro aspetto fondamentale che sembra emergere è quello della condivisione del progetto in ogni sua fase con gli enti locali e con il territorio più in generale. Se questo è vero per tutte le opere infrastrutturali in generale, è ancora più vero per gli interventi realizzati in project financing.

Questo perché il privato può, giustamente, avere molte perplessità nel finanziare, costruire e gestire un’opera che, si presume, possa essere oggetto di continue contestazioni, opposizioni e resistenze da parte degli enti locali coinvolti, allungando a dismisura i tempi d’approvazione e d’inizio dei lavori.

Per evitare ciò devono essere predisposte delle procedure di partecipazione attiva degli enti interessati che possano permettere di giungere a delle soluzioni progettuali condivise in un tempo ragionevole. Ovviamente ogni caso deve venir valutato a seconda della complessità dell’opera da realizzare, ma a questo proposito si può citare come buon esempio il caso studio della “direttrice Broni –

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Pavia – Strabella”. In questo caso, oltre alla varie Conferenze dei Servizi previste per legge e ai soliti tavoli di concertazione, attraverso procedure che possono sembrare in apparenza semplicistiche si è raggiunto un grande livello di coinvolgimento degli Enti locali interessati dalla realizzazione della direttrice (il Comune e la provincia di Pavia, i 28 Comuni dell’area e l’Ente Parco Ticino): per circa 6 mesi le amministrazioni locali hanno avuto a disposizione un portale web con accesso riservato che forniva elaborati progettuali, cartografie, disegni, verbali di riunioni ed ogni altro materiale relativo alla progettazione dell’opera. Ciò ha consentito di proporre in tempo reale osservazioni e avanzare richieste che si potevano, così, valutare in breve tempo. Sebbene quest’opera, rispetto ad altri interventi, abbia visto da subito l’appoggio degli enti locali coinvolti e non abbia mai suscitato forte opposizioni e contestazioni, grazie all’introduzione di questo semplice strumento è stata ancor maggiormente condivisa in ogni suo aspetto progettuale e tecnico. Questo processo sarà sicuramente utile nella fase di stesura del progetto definitivo e nella sua realizzazione, avendo avuto anche il merito di aver tentato di abbreviare i tempi per rispettare le scadenze temporali.

Come in ogni gara sarebbe auspicabile che anche nella gara in “fase 2” di una procedura di project financing vi siano più concorrenti. In questa fase (che come già detto è disciplinata dall’articolo 37 quater,

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l. 109/94) è prevista l’indizione di una gara ad opera della stazione appaltante con l’obiettivo di selezionare le due migliori offerte che si contenderanno, tramite procedura negoziata

con il promotore, l’aggiudicazione della gara, avendo come base di gara il progetto preliminare presentato dal promotore stesso. Al promotore è riconosciuto il diritto di adeguare la propria proposta a quella che, in sede di procedura negoziata, è ritenuta più conveniente dall’ente appaltante. Questa modalità di gara, che è sicuramente molto utile perché favorisce l’attività dei promotori, rischia però di scoraggiare le proposte di altri concorrenti. Non è cosa rara, quindi, che la gara vada deserta (vedi, per esempio, il caso della “bretella Latra a Signa – Prato”) e, in questo caso il promotore risulta automaticamente aggiudicatario della concessione.

E’ dunque evidente che l’Amministrazione concedente deve prestare moltissima attenzione nella fase precedente alla gara in “fase 2”, quella in cui giudica di pubblico interesse un progetto presentato dal promotore e alle modifiche che decide di apportarvi.

In presenza di più concorrenti questo problema potrebbe essere evitato dal momento che vi è la possibilità di migliorare il progetto rispetto agli aspetti tecnici e alla sua convenienza economica. La

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posizione del promotore è comunque tutelata dalla legislazione vigente, come si è visto, e l’ente concedente ha la possibilità di scegliere l’offerta più vantaggiosa.

A questo proposito il caso della “direttrice Cremona – Mantova” è emblematico, poiché in “fase 2” in presenza di altri due concorrenti il promotore è stato sconfitto da un’Ati guidata da una società spagnola che, avanzando un’offerta economicamente più vantaggiosa con tempi di costruzione più rapidi si è aggiudicata la gara.

Sempre in riferimento alla gara in “fase 2” della “direttrice Cremona – Mantova”, è necessario sottolineare, però, quanto sia importante che l’ente appaltante garantisca procedure di scelta trasparenti e limpide. In questo caso il promotore sconfitto ha, infatti, deciso di ricorrere al TAR per presunte irregolarità nell’attribuzione dei punteggi e delle valutazioni determinati per l’esito della gara. Il TAR, accogliendo il ricorso, ha di fatto bloccato per mesi l’aggiudicazione della gara e la firma della convenzione di concessione con l’ATI vincitrice. Anche se pochi mesi fa è arrivata la sentenza del Consiglio di Stato che ha dato ragione al concedente e, probabilmente la convenzione di concessione sarà firmata a breve, il promotore sconfitto ha già dichiarato di voler ricorrere contro la sentenza. C’è da aspettarsi, quindi, un altro periodo di stop nell’iter procedurale.

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E’ evidente che questi intoppi scoraggiano la partecipazioni dei privati ad operazioni di project fianancing poiché comportano una dilatazione eccessiva dei tempi necessari per portarla a termine.

Come si è potuto notare nel caso studio della “bretella Lastra a Signa – Prato”, perché un intervento realizzato in project fianancing possa avere successo è assolutamente necessario che vi sia un’equa distribuzione dei rischi fra il settore pubblico e quello privato. Una buona allocazione dei rischi è probabilmente l’elemento chiave e il perno di tutta l’operazione.

Dei tre casi in esame è stato possibile esaminare solo una concessione di concessione, quella della “bretella Lastra a Signa – Prato”, visto che negli altri due casi non è ancora stata firmata. Dopo aver esaminato come sono stati distribuiti i rischi in questa particolare situazione, è possibile affermare che si sia proceduto con attenzione e con criterio e si siano ottenuti dei buoni risultati. Non c’è stata, infatti, da parte del concedente la volontà di scaricare sul privato rischi eccessivi che quest’ultimo non sarebbe stato in grado si sopportare se non a scapito della convenienza e del valore aggiunto del progetto. Il settore pubblico si è, infatti, fatto carico dei rischi di forza maggiore, dei rischi cosiddetti “ambientali” ed non lascia il privato solo a sostenere il rischio legato al flusso di traffico che garantisce gli introiti. In questi rischi sono comprese situazioni che se si

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verificassero e fossero totalmente a carico del privato, comprometterebbero anche irrimediabilmente la realizzazione del

progetto, mentre gestite in pubblico possono essere sostenute con meno difficoltà. E’ logico invece che rischi quali quello di costruzione, di manutenzione e di gestione pesino totalmente sulle spalle del settore privato. E’ proprio in questi campi che ci si aspetta che il concessionario apporti al progetto le sue specifiche qualità e competenze nel fornire servizi, la sua efficienza, la sua maggiore velocità nel portare a termine i lavori, la sua capacità d’innovazione e la sua funzionalità organizzativa.

Per quanto riguarda le due diverse strutture organizzative che la Toscana e la Lombardia hanno scelto per gestire i propri investimenti infrastrutturali, si può affermare che possono essere validi entrambi.

La Regione Lombardia, optando per l’istituzione di una società ad hoc interamente posseduta dalla Regione stessa, ha preferito creare una struttura in cui fossero concentrate tutte le competenze e la capacità necessarie a gestire operazioni di questo tipo; la Regione Toscana ha scelto, invece, di formare il suo personale interno rispetto alle innovazioni offerte dal project financing dotandolo di competenze specifiche e tecniche e di coordinare le strutture esistenti al proprio interno per essere in grado di monitorare il processo nelle sue diverse fasi.

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Vi è così poca esperienza nel settore pubblico in Italia rispetto a queste nuove modalità di finanziamento che è necessario avere un alto grado di flessibilità anche rispetto alle strutture che devono regolarle e gestirle. Per ora non si può dire che esistano regole certe o strade preferenziali, molto dipende dalle esigenze delle singole realtà e dalle loro esperienze.

3. La modalità del “pedaggio ombra”

Si è deciso di dedicare qui un breve spazio ad uno degli aspetti più innovativi del project financing, il cosiddetto “pedaggio ombra”, dal momento che risulta essere una possibilità molto interessante per la Pubblica Amministrazione ma anche per il settore privato, possibilità, però, ancora del tutto inesplorata nel nostro Paese.

Come in una normale operazione di project financing il concessionario realizza una strada e la gestisce per tutto il periodo di durata della concessione. Il concedente, però, paga il concessionario per il servizio stradale fornito e tale pagamento è direttamente collegato al numero e al tipo di veicoli che utilizzano la strada progettata, fino ad un tetto concordato. In più, oltre all’utilizzo

dell’infrastruttura, il soggetto pubblico paga il privato in base alle prestazioni che esso fornisce relativamente alla sicurezza della strada e alla chiusura delle corsie per la manutenzione e al raggiungimento di obiettivi previsti nella convenzione.

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In questo modo gli utenti delle autostrade non pagano più il pedaggio che è interamente a carico dell’amministrazione concedente e, quindi, di tutti i contribuenti.

Per l’amministrazione esiste un concreto vantaggio dato dal fatto che potrebbe pagare l’autostrada con un canone annuo, vedendo realizzata l’infrastruttura diversi anni prima che attraverso un appalto tradizionale.

L’ente concedente deve però tenere in considerazione che la scelta del pedaggio ombra va ad impegnare quote dei bilanci futuri. Il fatto di non pagare subito tutta la realizzazione dell’opera, ma di ottenerne da subito la realizzazione potrebbe indurre i governi a costruire più autostrade del necessario, aumentando il debito pubblico. Si deve perciò essere certi che vi siano le risorse necessarie nei bilanci futuri, altrimenti è meglio ricorrere ai pedaggi reali.

Per il privato il pedaggio ombra, rispetto al pedaggio reale, garantisce una notevole diminuzione del rischio di traffico, dal momento che gli utenti non hanno il deterrente del pedaggio per l’utilizzo dell’autostrada. Ciò rende la concessione meno costosa.

L’amministrazione deve, però, garantire al concessionario che non realizzerà altre strade o autostrade che possano entrare in diretta

concorrenza con la prima poiché, comunque il canone annuo pagato dall’ente pubblico è legato al volume di traffico.

CAPITOLO 4. Aspetti Problematici del Project Financing.

Oltre ad avere tutti i vantaggi e gli svantaggi legati ad ordinarie operazioni di project financing, la scelta di mettere in relazione il pagamento da parte del pubblico a dei precisi standard di sicurezza e di qualità nella realizzazione e nella gestione dell’infrastruttura, potrebbe avere conseguenze molto positive per gli utenti della strada.

In questo modo gli obiettivi del pubblico diventano anche gli obiettivi del privato che si impegna per garantire gli standard fissati. Un’attenta negoziazione dovrebbe quindi essere portata avanti per trovare un punto di equilibrio fra le richieste dei privati e quelle del pubblico in relazione al livello degli standard pretesi.

L’autostrada dovrebbe risultare anche meno costosa visto che non sono necessari caselli né altri sistemi per la raccolta dei pedaggi; non vi sarebbero poi, presumibilmente, proteste da parte degli utenti.

E’ importante sottolineare, comunque, che prima di scegliere questa modalità di pagamento, che ha sicuramente molte attrattive, è necessario, ancor più che per le normali operazioni in project financing, valutare molto attentamente le offerte dei privati, compararle con le altre proposte che prevedono pedaggi ombra, con alternative che prevedono pedaggi reali e con gli appalti tradizionali.

Sono operazioni molto complesse ma indispensabili per capire qual è la scelta più conveniente. Non è possibile indicare una metodologia precisa attraverso cui fare questi confronti, che, però, nel caso del