IL PROJET FINANCING NELLA REALIZZAZIONE DI AUTOSTRADE REGIONALI

Il project financing costituisce oggi, senza dubbio, uno degli strumenti maggiormente innovativi per il finanziamento di opere pubbliche.

Infatti, in una situazione di grave difficoltà per i bilanci pubblici come quella che sta attraversando il nostro Paese, esistono poche possibilità di trovare finanziamenti pubblici diretti per rispondere alla forte domanda di infrastrutture che si registra. Ciò è maggiormente vero ed evidentemente riscontrabile nel settore dei trasporti e, in particolare, nella realizzazione di strade e autostrade. Di conseguenza il ricorso ai capitali privati può rappresentare una soluzione e, in molti casi, una scelta obbligata per le Amministrazioni Pubbliche, per tentare di colmare il gap esistente nella dotazione di infrastrutture fra l’Italia e il resto dei Paesi europei, dove per altro l’utilizzo del project financing è significativamente maggiore e ha già dato importanti risultati. In Italia, invece, questa modalità di finanziamento, per quanto riguarda il settore delle infrastrutture trasportistiche, è ancora poco sviluppata: le esperienze in atto non si possono certo dire avanzate né numerose e sono tutte geograficamente collocabili in regioni settentrionali e centrali del Paese; in particolare le regioni maggiormente attive e dinamiche sono, senza dubbio, il Veneto, l’Emilia Romagna e, soprattutto, la Lombardia.

CAPITOLO 4. Aspetti Problematici del Project Financing.

La Regione Piemonte, che invece non ha mai utilizzato lo strumento del project financing per la costruzione e la gestione di autostrade regionali, è, a questo proposito, ad un punto di svolta: il 9 ottobre 2006 è stato approvato dalla Giunta Regionale un disegno di legge che introduce la possibilità di dare concessioni ai privati per la costruzione e la gestione di strade e autostrade regionali ed ora il Consiglio Regionale si sta apprestando a discutere e ad approvare una legge che possa favorire e regolare lo strumento del project financing per consentire, finalmente, il completamento della rete autostradale regionale in un ragionevole lasso di tempo.

Per l’analisi di esperienze in corso in altre Regioni italiane si è deciso di focalizzare l’attenzione su tre singoli casi particolari, piuttosto che procedere ad un monitoraggio più esteso ma più superficiale di un numero maggiore di esperienze. I tre casi studio sono stati scelti, però, secondo dei criteri ben precisi e ponderati, per alcune loro peculiarità che possono evidenziare elementi paradigmatici da tenere in considerazione quando si ricorre al project financing.

In particolare si è cercato di concentrare lo studio su casi già abbastanza avanzati per poter esaminare le varie fasi dell’iter del project financing. E’ importante sottolineare, a questo proposito, che in Italia, anche nel caso più avanzato, non si è ancora iniziato a costruire materialmente l’infrastruttura, ma si è, al massimo, giunti a

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firmare la convenzione di concessione fra il concedente e il concessionario.

Si è optato, inoltre, per analizzare degli interventi che interessino la realizzazione di tratte autostradali non troppo lunghe ma, anzi, piuttosto brevi, per poter trovare delle caratteristiche comuni e delle analogie con gli interventi che sarebbe necessario realizzare in Piemonte e per cui è già stata manifestata l’intenzione politica di procedere attraverso il ricorso a capitali privati per la costruzione e la gestione (primo fra tutti il collegamento fra Biella e la A4, ma anche il tunnel sotto il Po e a Corso Marche a Torino, la bretella fra Acqui Terme e la A26 e la pedemontana). I tre casi approfonditi sono stati scelti anche perché prevedono tutti un contributo pubblico molto basso (mai superiore al 20% del costo totale di realizzazione dell’opera): risulta, perciò, molto interessante il ruolo di privati e il loro intervento.

I tre casi studio affrontati sono quindi:

- la bretella Lastra a Signa – Prato;

- la direttrice Broni/Stradella – Pavia – Mortara;

- la direttrice Cremona – Mantova.

Il primo fra questi è stato quello analizzato in maniera più approfondita. Ciò perché rappresenta il caso maggiormente avanzato in Italia (infatti, il concessionario si appresta a presentare il progetto

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definitivo e nel 2008 dovrebbero aprirsi i cantieri) e, grazie al fatto che nel luglio del 2006 è stata firmata la Convenzione di concessione, la bretella Lastra a Signa – Prato è l’unico caso in cui è stato possibile, appunto, esaminare il contratto che le due parti hanno sottoscritto.

Questo è sicuramente uno degli aspetti più interessanti, perché solo attraverso l’esame della convenzione tra le parti si possono evincere le modalità attraverso le quali sono stati divisi e distribuiti i rischi fra il settore pubblico e quello privato. L’allocazione dei rischi costituisce, infatti, il nodo cruciale di un’operazione di project financing, il punto di sintesi della negoziazione fra le parti in causa, in cui si stabilisce l’equilibrio su cui dovrà basarsi un accordo in grado di rappresentare una soluzione positiva per entrambe le parti e per la comunità nel suo insieme.

Essendo l’unica esperienza con questa caratteristica non è stata, purtroppo, possibile confrontarla con altre. Un altro aspetto interessante del caso toscano è che il concedente è l’Amministrazione pubblica stessa, nello specifico il Settore Viabilità di Interesse Regionale della Regione Toscana. Ciò dimostra come la regione Toscana sia stata in grado di costruire al suo interno capacità e competenze indispensabili per poter gestire il processo negoziale con il settore privato, senza ricorrere ad enti diversi. La Lombardia ha fatto invece scelte differenti, delegando ad Infrastrutture Lombarde

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S.p.A. (una società di capitali interamente posseduta dalla Regione che ha il compito di affrontare il deficit infrastrutturale del territorio lombardo con l’incarico di seguire l’affidamento e l’aggiudicazione delle opere d’interesse della Regione, degli enti da essa dipendenti e delle aziende sanitarie) tutta la gestione dell’iter del project financing, individuandola come stazione appaltante. Sono evidenti le differenze che discendono da scelte d’impostazione così diverse: se, da una parte, si forma il personale interno e lo si prepara per gestire determinate procedure, dall’altra si concentrano le capacità e le esperienze in un’unica struttura nata per realizzare le grandi opere di interesse regionale.

Si è scelto di analizzare casi che mostrassero differenze anche rispetto al concedente per poterle mettere a confronto anche sotto questo punto di vista. E’ riportato, infine, un breve accenno sull’utilizzo del

“pedaggio ombra” (shadow toll), un sistema di pagamenti per cui non sono gli utenti a pagare direttamente il pedaggio, ma l’ente concedente paga il concessionario in base al numero di veicoli che transitano sull’autostrada e ai km che percorrono, nonché tenendo in considerazione alcuni elementi legati alla qualità nella gestione e nella manutenzione dell’infrastruttura.

Si è scelto di approfondire, seppur brevemente, anche questo aspetto dal momento che nei casi esaminati il sistema del “pedaggio ombra”

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non è utilizzato, ma la Regione Piemonte ha già espresso chiaramente la possibilità e la volontà di ricorrervi nella realizzazione di alcuni degli interventi in programma.