Una delle principali finalità che sta alla base dell’intervento normativo che ha portato all’emanazione della vigente disciplina in materia di fatturazione elettronica è quella di prevenire e contrastare efficacemente l’evasione fiscale e le frodi Iva attraverso la predisposizione e l’implementazione di strumenti e misure volte ad aumentare le capacità dell’Amministrazione Finanziaria nell’ambito dello svolgimento delle operazioni di controllo e vigilanza alle quali la stessa è preposta. Il perseguimento di tale scopo (espressamente dichiarato dal legislatore nella Relazione illustrativa alla legge in esame)263 è consentito dal fatto che l’introduzione generalizzata dell’obbligo di
262 Cfr. Padula S. (21/1/2019), il match si gioca da febbraio, PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 Ore (p. 5),
Il Sole 24 ORE: Milano.
263 Cfr. GUARDIA DI FINANZA, Circolare 13 aprile 2018 prot. n. 114153 D.L. 16 ottobre 2017, n. 148,
138 adozione del sistema di fatturazione elettronica permette all’Amministrazione Finanziaria di acquisire e poter disporre in tempo reale delle informazioni contenute nelle fatture emesse e ricevute dagli operatori economici, mettendola così nelle condizioni di poter effettuare un controllo tempestivo e automatico della corrispondenza tra l’Iva dichiarata e versata e le fatture emesse e ricevute. Inoltre, ulteriore obiettivo è quello di far sì che il sistema in esame rappresenti uno stimolo volto a favorire e rendere il più diffuso possibile l’utilizzo di metodi di pagamento elettronici delle fatture, aumentando ancora di più la trasparenza dell’impresa nei confronti dell’Amministrazione Fiscale a beneficio di una migliore compliance fiscale264.
È facilmente intuibile come, in questo contesto, assumono rilevanza centrale le nuove procedure di analisi volte all’individuazione delle principali aree di rischio basate sui dati raccolti per il tramite del SdI; usufruendo dell’enorme patrimonio informativo ora disponibile, infatti, l’Amministrazione Finanziaria è in grado di poter gestire al meglio (sotto il profilo qualitativo, quantitativo e temporale) le fasi di programmazione, preparazione ed esecuzione delle attività di controllo e verifica fiscale allo scopo di dare corso ad attività ispettive solamente in presenza di tangibili e oggettivi elementi indicativi di fenomeni evasivi, elusivi e di frode265. In tal modo, predisponendo oculati criteri di selezione e procedure di individuazione, è possibile ancorare la scelta dei soggetti da controllare a specifiche e concrete motivazioni attinenti all’effettiva possibilità che siano state realizzate violazioni fiscali. In base a quanto appena esposto, l’Amministrazione Finanziaria potrà, di conseguenza, adottare tempestivamente le metodologie di controllo più appropriate in relazione agli elementi acquisiti dall’attività di analisi, integrati da tutte le ulteriori informazioni comunque ottenute266. È lampante, quindi, come le dotazioni tecnologiche e gli applicativi informatici adottati dall’Amministrazione Finanziaria ed il loro utilizzo combinato insieme alle informazioni custodite nelle banche dati già disponibili costituiscono, per
modificazioni, dalla Legge 4 dicembre 2017, n. 172. Legge 27 dicembre 2017, n. 205, recante "Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020". Preliminari direttive operative., Allegato 2, PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 ORE: Milano.
264 Ibid.
265 Cfr. Zampiccoli M. (24/5/2019), Attività di controllo sulle e-fatture: punti di attenzione, La settimana
Fiscale (pagg. 24 – 26), PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 ORE: Milano.
266 Si fa riferimento alle informazioni ottenute dello svolgimento delle attività di intelligence, dall’azione
di controllo economico del territorio, dalle indagini di polizia giudiziaria e da altre attività svolte nei diversi settori della missione istituzionale.
139 l’Amministrazione Finanziaria stessa, il fondamentale punto di partenza per l’efficace svolgimento delle operazioni di monitoraggio e verifica fiscale267.
L’aspetto sul quale si è maggiormente concentrata l’attenzione, soprattutto nella fase iniziale di operatività del sistema di fatturazione elettronica, è proprio quello inerente alla gestione e all’utilizzo dell’enorme mole di informazioni che il SdI mette a disposizione delle autorità preposte allo svolgimento delle attività di controllo e vigilanza fiscale. Sul punto, il Direttore dell’Agenzia delle Entrate si è mostrato sin da subito fiducioso ed ottimista, rassicurando i contribuenti sul fatto che l’Amministrazione Finanziaria ha efficacemente e tempestivamente posto in essere le necessarie operazioni di riorganizzazione interna per poter svolgere al meglio i compiti ad essa assegnati268. Secondo quanto rilevato all’inizio del 2019, inoltre, il quadro
generale sembra essere abbastanza rassicurante e coerente con le previsioni preliminari effettuate prima dell’entrata in funzione del sistema in esame; approfondendo quest’ultimo aspetto, il recupero di gettito Iva stimato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dall’Amministrazione Finanziaria dovuto all’entrata in vigore della nuova normativa ammonta a circa 4 miliardi di euro in più rispetto al 2108 e, per ora, tale pronostico sembra essere confermato dalle cifre del gettito Iva riferite al primo semestre del 2019269.
In aggiunta, proiettando a fine 2019 l’andamento delle entrate dell’imposta sul valore aggiunto per gli scambi interni (pari a più di 350 milioni al mese, finora) l’Iva farebbe registrare un maggior gettito molto vicino ai 4 miliardi di euro, se non addirittura superiore; nel caso in cui, a fine 2019, il risultato previsto venisse effettivamente confermato, si assisterebbe al raddoppio delle previsioni di entrata attribuite alla digitalizzazione delle fatture emesse e ricevute in tutte le transazioni di beni e servizi270.
267 Cfr. Zampiccoli M. (24/5/2019), Attività di controllo sulle e-fatture: punti di attenzione, La settimana
Fiscale (pagg. 24 – 26), PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 ORE: Milano.
268 Cfr. (10.1.2019), «Nuova lotta all’evasione con i dati dell’e-fattura», Il Sole 24 Ore (pag. 1), PLUS
PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 ORE: Milano.
269 Cfr. Mobili M., Parente G. (6/7/2019), Lotta all’evasione, la fattura elettronica spinge il gettito extra: 4
miliardi nel 2019, https://www.ilsole24ore.com/art/lotta-all-evasione-fattura-elettronica-spinge-gettito- extra-4-miliardi-2019-AC8FExW, Il Sole 24 ORE: Milano.
140 Sui saldi di finanza pubblica, inoltre, la fatturazione elettronica, a fine 2019, era stata stimata per circa 1,9 miliardi di maggior gettito sottratti all’evasione fiscale271.
Scendendo maggiormente nel dettaglio, prendendo in considerazione i dati relativi al gettito Iva dei primi quattro mesi del 2019 si osserva che il gettito relativo agli scambi interni è aumentato del 5,4%, rispetto all’1% circa del 2018 sul 2017 per lo stesso periodo, il tutto nonostante l’andamento stagnante e semi-recessivo dell’economia nazionale272. Inoltre, analizzando l’andamento del gettito Iva sulle importazioni, si osserva (coerentemente all’andamento ciclico) una riduzione dello 0,8% rispetto all’aumento dell’1,8% del 2018 e, infine, se si elimina dai calcoli il possibile effetto del gettito del settore pubblico (split payment273), il quale è aumentato dell’1,7%, si nota
come l’incremento di gettito dell’imposta sugli scambi interni privati raggiunga quasi il 6%274.
I dati appena illustrati, quindi, sembrano indicare (con una certa coerenza) che stia avendo luogo una sorta di autonoma riduzione dell’evasione dell’Iva determinata dall’obbligo della fatturazione elettronica e, se l’andamento attuale risultasse effettivamente consolidato, il maggior gettito dovuto al recupero dell’Iva, su base annua, potrebbe concretizzarsi in una cifra superiore ai preventivati 4 miliardi di euro275. Con riguardo a tale ultimo aspetto, è interessante considerare che l’incremento in questione avrebbe potuto essere (almeno a livello prospettico) molto maggiore (circa 10 miliardi di euro) se l’amministrazione avesse sin da subito sostenuto la misura presso il pubblico e si fosse attrezzata per tempo per sfruttare i dati ottenuti non solo per monitorare i versamenti, ma anche per avviare i relativi controlli specifici necessari; tutto questo sarebbe stato possibile in virtù del fatto che la fatturazione elettronica (se adeguatamente implementata) sarebbe in grado di eliminare tutta l’evasione relativa ai
271 Cfr. Mobili M., Parente G. (6/7/2019), Lotta all’evasione, la fattura elettronica spinge il gettito extra: 4
miliardi nel 2019, https://www.ilsole24ore.com/art/lotta-all-evasione-fattura-elettronica-spinge-gettito- extra-4-miliardi-2019-AC8FExW, Il Sole 24 ORE: Milano.
272 Cfr. Visco V. (26/6/2019), COSA INSEGNA LA E-FATTURA: LA TECNOLOGIA DIMEZZA
L’EVASIONE, PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 Ore (p. 16), Il Sole 24 ORE: Milano.
273 Lo split payment o scissione dei pagamenti è una forma di liquidazione Iva che prevede che nei
rapporti tra aziende o professionisti e la Pubblica Amministrazione sia quest'ultima a contribuire l'imposta relativa alla transazione. Questa procedura (introdotta dalla Legge di Stabilità 2015) devia dalla regola generale secondo cui l’Iva viene addebitata in fattura al cliente e poi versata alle casse dell'Erario dal fornitore ed impone, invece, che sia la Pubblica Amministrazione a farlo direttamente.
274 Cfr. Visco V. (26/6/2019), COSA INSEGNA LA E-FATTURA: LA TECNOLOGIA DIMEZZA
L’EVASIONE, PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 Ore (p. 16), Il Sole 24 ORE: Milano.
141 ricavi e ai costi fatturati ma non dichiarati che si verifica lungo la catena della produzione276.
Andando oltre i dati e le proiezioni numeriche, il fatto che la fattura elettronica stia dando i suoi frutti nella lotta all’evasione fiscale è corroborato dai notevoli risultati conseguiti da parte dell’Amministrazione Finanziaria la quale, nei primi due mesi di funzionamento del sistema, grazie alle procedure di incrocio dei dati permesse dalle nuove tecnologie adottate e grazie alle analisi del rischio, è riuscita a scoprire e intercettare un intricato sistema di frodi basato su false fatturazioni tra società cartiere, bloccando all’incirca 688 milioni di euro di falsi crediti Iva277; per di più, sempre nello stesso periodo, l’Agenzia delle Entrate ha posto fine ad un giro di acquisti fittizi per un valore complessivo quantificabile intorno ai 3,2 miliardi di euro278.
Un importantissimo passo in avanti nella lotta e nella prevenzione dei fenomeni elusivi e di frode fiscale messo in atto da parte dell’Amministrazione Finanziaria riguarda l’ambito dei corrispettivi; in particolare, l’obiettivo prefissato consiste nel conseguire l’eliminazione dello scontrino cartaceo per sostituirlo con un flusso di dati da inviare direttamente all’Agenzia delle Entrate279. L’introduzione di tale sistema è temporalmente suddivisa in due fasi: la prima ha avuto luogo il primo luglio 2019 ed ha interessato i soggetti con volume d’affari superiore a 400.000 euro, la seconda ha avuto attuazione il primo gennaio 2020 ed ha coinvolto tutti gli altri esercizi commerciali interessati. Dal punto di vista quantitativo, l’operazione riguarda complessivamente una platea stimata di circa 1,16 milioni di partite Iva (la fase di luglio 2019 ne ha coinvolte 261.000) e permetterà, secondo le attuali previsioni, un recupero di gettito quantificabile in poco meno di 1,5 miliardi di euro280.
Tornando all’ambito dei controlli, è importante sottolineare che anche la Guardia di Finanza potrà usufruire dell’enorme mole di dati raccolti tramite il sistema di fatturazione elettronica al fine di svolgere al meglio le verifiche e le attività di indagine di sua competenza. Le informazioni attinte dai dati reperiti grazie all’utilizzo del
276 Cfr. Visco V. (26/6/2019), COSA INSEGNA LA E-FATTURA: LA TECNOLOGIA DIMEZZA
L’EVASIONE, PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 Ore (p. 16), Il Sole 24 ORE: Milano.
277 Cfr. Pitozzi A. (19/3/2019), La fattura elettronica aiuta a sconfiggere l'evasione fiscale?,
https://www.wired.it/economia/finanza/2019/03/19/fattura-elettronica-evasione/?refresh_ce=, WIRED.IT.
278 Ibid.
279 Cfr. Parente G., Mobili M. (2/1/2019), Quattro miliardi da recuperare con scontrini e fatture on line,
PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 Ore (p. 5), Il Sole 24 ORE: Milano.
142 sistema in esame, infatti, si andranno ad aggiungere al patrimonio informativo già esistente ed a quelle acquisite per mezzo della cooperazione internazionale o nell’ambito di operazioni internazionali congiunte, agevolando gli interventi finalizzati al contrasto alle frodi Iva ed alle società cartiere; in particolare, il sistema di fatturazione elettronica consentirà alle Fiamme Gialle di agire in maniera molto più mirata e tempestiva nei casi di frodi ancora in atto e, soprattutto, potranno operare senza dover attendere la presentazione della dichiarazione da parte del soggetto o dei soggetti indagati281.
Quanto detto è esplicitamente previsto dalla Circolare operativa 2019, firmata dal comandante generale della Guardia di Finanza, Giorgio Toschi; la filosofia che sta alla base di quest’ultimo documento, inoltre, al di là delle indicazioni specifiche sulle singole linee d’azione, persegue l’obiettivo (sulla scia della maxi-circolare del 2018) di valorizzare il più possibile l’implementazione di forme di controllo molto più leggere rispetto alla verifica, soprattutto nei riguardi dei contribuenti di minori dimensioni282.
Tale obiettivo è, adesso, perseguibile attraverso un’attenta valorizzazione e gestione del patrimonio informativo acquisito con i nuovi sistemi a disposizione. Come ulteriore aspetto, nella Circolare viene esaltata la centralità che l’effettuazione di interventi sempre più specifici verso il riscontro del rispetto degli obblighi tributari di carattere sostanziale assume al fine di dare luogo a recuperi a tassazione efficaci e basati su solide e concrete motivazioni; ciò detto, resta, ovviamente, ferma la garanzia, per il contribuente, del diritto al contraddittorio.
Inoltre, è opportuno segnalare che le possibilità di incrocio e scambio dei dati ampliano anche l’orizzonte relativo all’utilizzo diretto ai fini fiscali delle informazioni recuperate dai reparti nelle attività antiriciclaggio, comprese quelle emergenti dalle segnalazioni di operazioni sospette (c.d. Sos283); in questo particolare ambito, in ossequio a quanto
281 Cfr. Parente G., Mobili M. (11/1/2019), GdF, e-fattura e scambio dati per il contrasto alle frodi Iva,
PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 Ore (p. 22), Il Sole 24 ORE: Milano.
282 Ibid.
283 L'art. 35 del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231 impone ad un’ampia platea di soggetti (cd.
“soggetti obbligati” specificatamente elencati all’art. 3 dello stesso decreto) di portare a conoscenza della UIF (Unità di Informazione Finanziaria per l'Italia) mediante l'invio di una segnalazione di operazioni sospette, le operazioni per le quali “sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che
siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo o che comunque i fondi, indipendentemente dalla loro entità, provengano da attività criminosa”.
143 previsto dalla Circolare in esame, saranno comunque garantite al contribuente specifiche cautele come, in primis, la rigorosa tutela dell’identità del segnalante284. A livello di prevenzione dei fenomeni evasivi ed elusivi e di disincentivazione dal porre in essere operazioni di frode fiscale, è importante notare come, con l’entrata a regime del sistema di fatturazione elettronica, i soggetti usi all’emissione di fatture false saranno notevolmente scoraggiati dal continuare a farlo in quanto i documenti per tramite dei quali si ha intenzione di realizzare l’illecito devono, obbligatoriamente, transitare per l’SdI e saranno automaticamente e direttamente a disposizione dell’Amministrazione Finanziaria la quale, attraverso l’esecuzione di controlli incrociati, potrà rilevare ed intercettare con facilità la frode posta in essere285.
L’efficientamento delle operazioni di controllo e di indagine svolte dagli enti a ciò preposti, inoltre, permetterà agli stessi di concentrare maggiori risorse e attenzioni nei confronti dei contribuenti meno collaborativi e trasparenti o, comunque, identificati come maggiormente a rischio; inoltre, grazie alla migliore qualità dei dati raccolti attraverso il sistema di fatturazione elettronica, tali attività potranno essere organizzate ed effettuate tenendo conto delle specifiche peculiarità che connotano ciascuna realtà economica e territoriale286.
Quanto esposto e, soprattutto, i dati emergenti delle rilevazioni effettuate dall’Agenzia delle Entrate e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze sembrano delineare una situazione (sia attuale che prospettica) ideale, ma sono molteplici le perplessità e le critiche mosse nei confronti del sistema e della normativa in esame.
Il primo, macroscopico problema che mina alle fondamenta le effettive possibilità di successo del sistema di fatturazione elettronica quale efficace strumento di lotta e prevenzione all’evasione e all’elusione fiscale risiede nel fatto che il sistema stesso, attualmente, non coinvolge una platea di soggetti tale da poter essere considerata ragionevolmente rappresentativa della totalità delle transazioni che si svolgono
284 Cfr. Parente G., Mobili M. (11/1/2019), GdF, e-fattura e scambio dati per il contrasto alle frodi Iva,
PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 Ore (p. 22), Il Sole 24 ORE: Milano.
285 Cfr. Parente G., Del Bo J. M., Mobili M. (10/1/2019), GdF, «Con la fattura elettronica la nuova mappa
del rischio per il contrasto all’evasione» Iva, PLUS PLUS 24 Fisco, Il Sole 24 Ore (p. 2), Il Sole 24 ORE: Milano.
144 all’interno del sistema economico nazionale287; il fatto che la disciplina in materia
identifichi i contribuenti in regime forfettario, quelli rientranti nel regime dei minimi, gli agricoltori e gli operatori economici appartenenti al settore della sanità quali soggetti esonerati dall’obbligatoria osservanza delle regole inerenti alla fatturazione elettronica implica, inevitabilmente, una perdita enorme di informazioni da parte dell’Amministrazione Finanziaria. Peraltro, le piccole partite Iva sono, storicamente, soggetti caratterizzati da una elevata propensione all’evasione ed escluderli significa perdere la possibilità di controllare la loro gestione dell’Iva; tutto ciò comporta, come logica conseguenza, l’impossibilità di poter monitorare e reperire dati attinenti alla rilevantissima mole di operazioni effettuate da questi soggetti i quali, inoltre, risultano essere al di fuori del raggio di azione delle operazioni di verifica e di controllo effettuabili con i nuovi sistemi dei quali l’Amministrazione Finanziaria dispone288.
Con particolare riferimento ai contribuenti titolari di partita Iva appartenenti al regime forfettario e ricordando che tale regime è riservato ai soggetti che dichiarano ricavi inferiori ai 65.000 euro, è di grande interesse evidenziare che, attualmente, circa il 78% delle partite Iva rientra nel parametro appena indicato e, di conseguenza, sono escluse dall’obbligo di adozione del sistema di fatturazione elettronica (resta, comunque, salva la possibilità di potervi aderire facoltativamente)289. Fatta questa premessa, è, purtroppo, facilmente intuibile come possa essere estremamente probabile che i soggetti appartenenti a tale regime agevolativo saranno incentivati a non emettere fattura al fine di evitare il rischio di dover dichiarare ricavi per un importo superiore ai 65.000 euro precedentemente indicati e, quindi, di rientrare tra i soggetti obbligati all’adozione del sistema di fatturazione elettronica, con tutte le conseguenze del caso; se così fosse, le ripercussioni negative per gli studi professionali e le imprese artigiane strutturate saranno molto elevati e, inoltre, gli agevolati dal regime forfettario non soltanto pagheranno solo il 15% di Irpef, ma godranno di vantaggi diretti sull’Iva in quanto, a
287 Cfr. (7/1/2019) «La fattura elettronica? Bella idea ma non funziona». L’operazione funziona se la
platea di soggetti coinvolti è vicina alla totalità delle transazioni. Tuttavia, le eccezioni previste dai regimi agevolati, in particolare l’esenzione per chi aderisce alla flat tax, implica una perdita enorme di
informazioni. Colloquio con Alessandro Santoro.,
http://espresso.repubblica.it/attualita/2019/01/07/news/la-fattura-elettronica-bella-idea-ma-non-funziona- 1.330198, L’Espresso.
288 Ibid.
289 Cfr. Riva G. (7/1/2019), Con la fattura elettronica aumenterà l'evasione. Così com’è stato concepito, il
nuovo sistema invoglia i “piccoli” a dichiarare meno di 65 mila euro l’anno, http://espresso.repubblica.it/attualita/2019/01/07/news/perche-la-fattura-elettronica-fara-aumentare-l- evasione-1.330195, L’Espresso.
145 parità di prodotti/servizi resi, un operatore economico rientrante nel regime agevolativo in questione costerà, al proprio cliente, il 22% in meno (pari al costo dell’Iva) rispetto ad un suo concorrente appartenente allo stesso settore di attività. Tutto ciò provocherebbe, quindi, il crearsi di un contesto estremamente favorevole per la piccola dimensione aziendale, andando a penalizzare, invece, gli operatori economici che cercano di espandere la propria attività290.
Perplessità di altra natura riguardano l’effettiva possibilità, da parte dell’Agenzia delle Entrate, di poter operativamente svolgere le nuove, oberanti mansioni ad essa affidate dal vigente regime normativo; in particolare, è doveroso chiedersi se la struttura organizzativa dell’ente sia in grado di poter gestire l’imponente quantitativo di informazioni ad essa trasmesse dai nuovi sistemi informatici291.
Il sistema in esame, infatti, deve essere in grado di poter sostenere una mole che si aggira attorno ai 40 miliardi di transazioni l’anno, transazioni, queste ultime, effettuate dai circa cinque milioni di partite Iva operanti nel sistema economico nazionale e, per legge, tenute all’osservanza della disciplina inerente alla fatturazione elettronica; in questo contesto, quindi, Sogei deve decifrare e mettere a disposizione dell’Agenzia delle Entrate i dati trasmessi dai diversi soggetti per tramite del SdI e, quest’ultima, deve opportunamente analizzarli, gestirli e conservarli292.
L’Agenzia delle Entrate, pertanto, potrebbe non disporre delle adeguate risorse (umane, tecnologiche ed organizzative) che le permettono di poter far fronte adeguatamente all’enorme quantità di lavoro da dover svolgere ed ai numerosi nuovi obblighi da adempiere, prospettando il concreto rischio che, invece di analizzare e gestire i dati in ossequio alle regole previste dalla disciplina, quest’ultima potrebbe, in numerosi casi, limitarsi alla sola operazione di riversamento degli stessi, senza svolgere le ulteriori attività del caso.
290 Cfr. Riva G. (7/1/2019), Con la fattura elettronica aumenterà l'evasione. Così com’è stato concepito, il
nuovo sistema invoglia i “piccoli” a dichiarare meno di 65 mila euro l’anno, http://espresso.repubblica.it/attualita/2019/01/07/news/perche-la-fattura-elettronica-fara-aumentare-l- evasione-1.330195, L’Espresso.
291 Cfr. (7/1/2019) «La fattura elettronica? Bella idea ma non funziona». L’operazione funziona se la
platea di soggetti coinvolti è vicina alla totalità delle transazioni. Tuttavia, le eccezioni previste dai regimi agevolati, in particolare l’esenzione per chi aderisce alla flat tax, implica una perdita enorme di
informazioni. Colloquio con Alessandro Santoro.,