La fine del secolo xix è caratterizzata dal continuo e progressivo aumento delle spese pubbliche in tutti gli Stati civili ; aumento che si accentua sempre più, a mano a mano che ci avviciniamo alla vigilia della guerra mondiale. Le finanze pubbliche tanto più si espandono quanto più tendono a diventare universali le funzioni dello Stato moderno. Negli ultimi anni poi che precedettero la guerra, l'aumento delle spese negli Stati, oltre che per le riforme sociali che sono andate introducendosi nei vari paesi, è determinato anche dalla gara nelle spese militari, le quali dovevano culminare con lo scoppio della guerra mondiale.
La progressione delle spese pubbliche però non si limita soltanto agli Stati, ma si estende anche alle altre forme minori di cooperazione politica, nei Comuni e nelle Provincie ; il che dimostra che la causa esclusiva del progredire delle spese pubbliche non è da attribuirsi all'incremento degli armamenti, poiché in questo caso solo i bilanci dei Poteri centrali sarebbero cresciuti e non quelli degli enti minori (1). In quasi tutti gli Stati, sia grandi che piccoli, l'incremento delle spese degli enti locali ha seguito quasi di pari passo quello dello Stato, ed ove si tenga conto che gli enti locali, in genere, non debbono sopportare delle spese per la difesa del territorio nazionale, ne risulta che la progressione delle loro spese è in misura notevolmente superiore a quella delle spese di Stato.
L'aumento delle spese poi degli enti locali è molto più forte nelle grandi città, in cui l'attività municipale è maggiormente intensa, sia per il continuo crescere della popolazione, sia per i còmpiti di carattere sociale, economico, igienico, ecc., che sempre più vanno accentuandosi nelle medesime.
( 1 ) Cfr. F . FLORA, Manuale della scienza delle finanze, 6» ediz., Livorno, Giusti, 1921, pag. 41.
Limitandoci a dare qualche cifra per quanto riguarda il Regno d'Italia, nel 1882 le spese effettive dello Stato ammontavano a 1293 milioni ; e nel 1911-1912 a 2587 milioni, con un aumento quindi del 100 °/0; mentre le spese effettive di tutti i Comuni del Regno da 365 milioni sono salite a 960 milioni rispettivamente per il 1882 e 1912, con un aumento quindi del 163 %• Nei Comuni capoluoghi di provincia la progressione delle spese è stata più prodigiosa, da 129 milioni nel 1882, sono salite a 398 milioni nel 1912, con un aumento del 206 %.
Si ha cosi che l'aumento percentuale delle spese in tutti i Comuni del Regno è superiore a quello dello Stato, e più ancora l'aumento è cospicuo qualora si considerano i Comuni capoluoghi di provincia. Ma se le spese nei Comuni sono andate sempre più aumentando, le entrate effettive non seguirono lo stesso movimento all'insù; quindi uno squilibrio costante tra spese ed entrate, che determina disavanzi sempre più imponenti ; nel 1882, contro 365 milioni di spese effettive in tutti i Comuni, abbiamo un'entrata effettiva di appena 342 milioni, con un disavanzo quindi di 23 milioni ; il quale sale a ben 194 milioni nel 1912, essendovi 766 milioni di entrate contro 960 milioni di spese. Dei 194 milioni di disavanzo, 71 milioni spettavano ai capoluoghi di provincia.
La conseguenza dei disavanzi con cui costantemente si chiudevano i bilanci comunali, e cbe noi abbiamo limitato ai due anni estremi 1882 e 1912, è stata il progressivo indebitamento dei Comuni, cosi i debiti alla fine del 1911 ammontano a oltre un miliardo; da 531.484.637, nel 1882, sono saliti a 1.101.510.775 nel 1911.
In massima parte questo grosso debito pesava sui Comuni capo-luoghi di provincia ed in modo speciale tra questi nelle città con popolazione superiore ai 100.000 abitanti.
La situazione cosi delle finanze comuni in Italia presentava una gravità degna del massimo rilievo alla vigilia della guerra mondiale.
Quali le cause di questa anormale situazione?
Sta bene che l'incremento delle spese negli Stati e negli enti locali è conseguenza dello sviluppo continuo della civiltà, la quale readendo più intima la vita collettiva e accrescendo i rapporti di solidarietà economica e morale, determina nuovi bisogni e nuovi doveri (1) ; ma non spiega la lenta progressione delle entrate e quindi uno stato cronico di deficit nei bilanci comunali.
Ai nuovi bisogni dei cittadini, ai nuovi doveri dello Stato doveva pur corrispondere un maggior sacrificio pecuniario, od economico cbe dir si voglia, da parte dei cittadini cbe dei nuovi benefici godevano. Alla causa naturale dell'aumento delle spese, per quanto riguarda le finanze dei Comuni italiani, altre se ne aggiungono di carattere peculiare e cioè:
1° l'influenza delle leggi; 2° la cattiva amministrazione.
La più grave di queste due cause, in quanto i suoi effetti ebbe una costante, gravissima ripercussione sulle finanze comunali, è stata l'influenza della legislazione (1).
Già fin dall'inizio della costituzione del Regno, dell'antico ordina-mento finanziario, la parte che ha sollevato le maggiori critiohe è stata quella relativa ai tributi locali, dai quali la finanza dei Comuni e delle Provincie trae il maggior alimento. Essi tributi però non sono stati ordi-nati secondo un piano organico e in base a principi razionali; vari sono stati i progetti governativi, copiosi gli studi dei finanzieri in questa materia, ma non si è mai riusciti a dare un assetto definitivo all'orga-nizzazione tributaria degli Enti locali.
La ragione intima, per cui, almeno fino al 1900, non si è risolto il poderoso problema delle finanze locali, è stata che fino a quell'epoca il bilancio dello Stato si trovava in gravissimo dissesto ; si volle allora seguire il criterio che, prima degli enti locali, si organizzassero e si fortificassero su salde basi le finanze dello Stato. Per questa ragione, la politica dello Stato verso i Comuni, dal 1865 in poi, è stata:
1° di accollare ai Comuni delle spese per funzioni e servizi che spetterebbero allo Stato medesimo;
2° e contemporaneamente di ridurre ai Comuni stessi dei cespiti importantiesimi d'entrate (2).
Si segui cosi la politica dell'impoverimento a danno dei Comuni. Riducendo così da un lato le entrate e dall'altro aumentando le spese, si è determinato un deficit cronico nelle finanze comunali, il quale di anno in anno è andato sempre più facendosi imponente e minaccioso.
La Commissione parlamentare che riferì sui due progetti di modifi-cazione sulla legge comunale e provinciale del 1882 e 1887, secondo analoghi quesiti inviati alla Direzione Generale di Statistica, stabiliva che le entrate sottratte ai Comuni ed avocate allo Stato, per successive leggi a quella del 20 marzo 1865, approssimativamente ascendevano fino al 1885 a circa 25 milioni di lire e ohe le spese delle quali lo Stato si era sgravato mettendole a carico dei Comuni, tenuto conto dei nuovi cespiti di cui i Comuni hanno potuto usufruire, ascendevano a L. 16 milioni circa (3).
Dal 1885 al 1900 ed al 1912 a quanto ammontano le spese che lo Stato ha accollato ai Comuni ed i tributi che ai medesimi ha tolto?
(1) Gfr. F. A. RBPACI, Le finanze dei Comuni d'Italia ed il bilancio di guerra della città di Torino, « Bollettino dell' Ufficio del Lavoro e della Statistica della
Città di Torino >, febbraio-marzo e aprile 1921.
(2) Vedi CONIOLIANI, La rifórma delle leggi sui tributi locali, pag. 31 e seg. ( 3 ) LACAVA, o p . c i t . , p a g . 1 3 2 .
-Non si hanno dati precisi al riguardo ; certamente se un' inchiesta si facesse, avremmo delle cifre veramente cospicue.
Cessati gli imperiosi bisogni dello Stato, dal 1899 al 1912, anni in cui si inizia il perìodo di consolidamento della nostra finanza, si sarebbe potuto procedere alla riforma tributaria del Regno e nello stesso tempo riordinare la finanza dei Comuni, ma nulla si fece; in questo periodo di prosperità, quando i bilanci si saldavano in avanzo, quando le imposte dello Stato davano un gettito crescente, ogni ardita riforma tributaria si sarebbe potuta osare. Invece si continuò, per quanto riguarda i Comuni e le Provincie, nel vecchio e deplorato sistema dei piccoli ritocchi dell'imperfettissimo sistema finanziario, privi di alcun nesso logico, di coerenza di principi, cosicché il problema si aggravò tremendamente.
Gli sperperi di molte amministrazioni di Comuni, sia grandi che piccoli, hanno concorso in parte a rendere sempre più disagevoli le condizioni finanziarie degli enti locali. Questo secondo fattore, come l'altro, dell' influenza delle leggi cui abbiamo accennato, si deplora già fin dalla costituzione del Regno. L'eccesso di spese senza certo scopo di bene collettivo è venuto sempre più consolidandosi ; spesse volte spese grandiose sono state fatte per opere pubbliche per soddi-sfacimento di bisogni costosi e non essenziali, sproporzionate all'utile collettivo ed alla capacità contributiva dell'economia privata ; feno-meno questo che in particolar modo si verifica nei grandi centri ; e non è da trascurarsi le spese che molti Comuni hanno fatto a scopo elettorale per accaparrarsi i voti di questa o quella clientela. Vero è che l'Autorità tutoria, la Giunta Provinciale Amministrativa, avrebbe potuto porre un freno alle tendenze spenderecce dei Comuni, ma la sua azione è stata, per ragioni diverse, sempre fiacca e l'ha, tal-volta, spiegata energicamente soltanto quando si è trattato di piccoli Comuni.
Queste, a grandi linee, erano le condizioni finanziarie dei Comuni alla vigilia della guerra mondiale.