Cap 2 Crisi e risanamento
2.11 Il controllo nelle società partecipate e nell’azienda speciale
Abbiamo già parlato del potere di determinazione delle finalità e degli indirizzi degli enti strumentali che la legge attribuisce agli Enti Locali.
Accanto a questi poteri, abbiamo anche il controllo di vigilanza esercitata dall’ente locale sulle società partecipate, in particolare dall’organo di revisione dell’ente stesso. L’organo di revisione ha assunto negli ultimi anni una importanza sempre maggiore ricollegabile ad un maggior supporto collaborativi qualificato e competente alle decisioni del Comune. La funzione di collaborazione è esercitata attraverso pareri resi in merito alla costituzione di società e alle loro modifiche statutarie ed è dovere dei revisori esprimesi anche sulle modalità di affidamento dei servizi, a prescindere da quali siano. L’organo deve altresì esprimere un parere di coerenza, attendibilità e congruità sul bilancio e gli altri allegati delle società partecipate dall’Ente Locale.
Il controllo dell’organo di revisione deve essere finalizzato in particolare:
al rispetto dei vincoli normativi sull’organizzazione, costituzione,
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al rispetto del contratto di servizio e degli obbiettivi fissati a motivazione dell’esternalizzazione;
al rispetto delle regole contabili nei rapporti tra ente e società partecipate;
alla circostanza che le operazioni con gli organismi partecipati non siano elusive del patto di stabilità.
L’organo di revisione si deve esprimere anche sul modello organizzativo e sul sistema di controllo interno che l’ente ha adottato per la gestione e le verifiche delle proprie società partecipate. L’ente deve essere dotato di una struttura e di un organizzazione che consenta il monitoraggio periodico sull’andamento della gestione dei propri organismi partecipati verificando gli scostamenti rispetto agli obbiettivi assegnati. L’ente deve altresì avere al proprio interno una unità di controllo delle “partecipazioni” preposta a creare un collegamento e un flusso di informazioni con le società partecipate che svolga anche un ruolo di supporto nella definizione degli obbiettivi strategici e un riferimento costante per le società nella fase di implementazione degli obbiettivi individuati dall’Ente.
Ai sensi dell’art. 42 comma 2 lettera e) del Tuel, è compito dell’Organo consiliare dell’ente locale l’autorizzazione alla costituzione di società, istituzioni e aziende speciali; il suddetto organo deve anche specificare le motivazioni e indicazioni degli interessi pubblici che si vuole perseguire nel rispetto dell’art. 3 comma 27 della legge 24 dicembre 2007.
La delibera di autorizzazione deve contenere l’atto costitutivo e lo statuto della costituenda società e il piano industriale, in modo da permettere un giudizio circa la convenienza economica della costituzione societaria. L’organo di revisione deve esprimere il proprio parere su ogni delibera consiliare che riguardi la modalità di gestione dei servizi pubblici. I revisori devono vigilare anche sul mantenimento delle partecipazioni ed in particolare sul rispetto dell’art. 4 dell’art. 9 del decreto sulla spendine review.
L’ente locale deve richiedere ai propri organismi partecipati e tenere conto nella propria contabilità della seguente documentazione:
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i contratti di servizio in modo da verificare l’inquadramento dei rapporti finanziari;
una relazione sulla gestione entro il 30 settembre di ogni anno;
la relazione dell’organo di revisione o del collegio sindacale dell’azienda partecipata.
L’ organo di revisione verifica la natura delle erogazioni effettuate dal Comune in favore degli organismi partecipati, la relativa copertura e la corretta imputazione contabile. Al termine dell’esercizio è necessario effettuare la conciliazione fra i crediti e i debiti riportati nel rendiconto dell’ente locale con quelli rilevati nel bilancio d’esercizio della società partecipata.
In particolare, per quanto riguarda l’azienda speciale come società partecipata dall’ente locale, l’organo di revisione del Comune dovrebbe attivare le seguenti attività :
1. esaminare gli indirizzi che l’ente locale ha impartito o intende impartire;
2. esaminare il piano programma, i bilanci preventivi e il contratto di servizio, con speciale riguardo alle poste che interessano il bilancio dell’ente locale, come contributi e corrispettivi riguardo ad esempio alla copertura dei cosiddetti costi sociali (tariffe o servizi non remunerativi);
3. incontrare periodicamente i revisori dell’azienda al fine di scambiarsi ogni utile informazione;
4. esaminare il conto consuntivo, con particolare riguardo ai principi contabili applicati e a tutte le voci dello stato patrimoniale e conto economico che interessano l’ente locale;
5. giudizio circa il risultato economico dell’azienda tenuto conto dell’obbligo del pareggio di bilancio;
6. dare un parere circa la nomina di società o gruppo di esperti che affianchino l’orgao di revisione dell’azienda per la stesura della relazione triennale di cui all’art. 27 della legge n.51/1982;
7. qualora esista una funzione di internal auditing all’interno dell’azienda speciale,è opportuno che i revisori dell’ente locale chiedano agli amministratori le informazioni che lo stesso ha trasmesso al Cda o alla direzione o al collegio dei revisori dell’azienda.
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Riguardo a tutte le aziende partecipate, nel caso di perdita d’esercizio, il collegio dei revisori dell’Ente locale acquisisce tutte le informazioni necessarie sulle motivazioni della perdita, sia nel caso di rinvio o copertura con riserva, sia nel caso di richiesta di accollo al bilancio comunale sotto forma di ripiano o sotto forma di ricapitalizzazione, e ne da comunicazione alla giunta e al consiglio comunale con apposita relazione67
Rafforzamento dei controlli tra ente locale e società partecipate
L’art. 6, c. 4, D.L. n. 95/2012, ha introdotto dal prossimo rendiconto dell’anno 2012 un nuovo adempimento nell’ambito del rafforzamento dei controlli tra ente locale e proprie società partecipate. Trattasi dell’obbligo di allegare al prossimo rendiconto dell’anno 2012 (per la prima volta) una nota informativa contenente la verifica dei crediti e debiti reciproci tra l’Ente e le società partecipate. Tale nota, asseverata dai rispettivi organi di revisione, evidenzia analiticamente eventuali discordanze fornendone le motivazioni. In quest’ultimo caso scatta l’obbligo di riconciliazione delle partite debitorie/creditorie entro l’anno 201368.
Il sistema dei controlli interni negli enti locali ha subito una profonda innovazione, determinata dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 e, in particolare, dall’articolo 3 del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, provvedimento quest’ultimo che ha completamente ridisegnato l’assetto delineato dall’articolo 147 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). Tale assetto era originariamente basato sulle seguenti tipologie di controlli:
controllo di regolarità amministrativa e contabile;
controllo di gestione;
controllo strategico;
valutazione della dirigenza.
67 I controlli sulle società partecipate, il revisore degli enti locali; IPSOA
68 I rapporti contabili tra l’ente locale e le proprie società partecipate, M. Bellesia ; rivista Azienditalia n.
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Con riferimento alla valutazione della dirigenza, il D.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009 (c.d. Decreto Brunetta) è intervenuto attribuendo tale valutazione a nuovi soggetti, gli Organismi indipendenti di valutazione, i quali si sostituiscono, in tale attività, ai servizi di controllo interno. La misurazione della performance organizzativa e individuale si è sostituita alla previgente valutazione della dirigenza, estendendosi al personale amministrativo.
Il controllo sulla dirigenza, ora disciplinato per tutte le pubbliche amministrazioni, è dunque fuoriuscito dal sistema dei controlli interni dell’ente locale delineati dal TUEL, pur restando strettamente legato alle verifiche attinenti al ciclo strategico dell’ente. Con riferimento alle altre tipologie di controlli, l’articolo 3 del D.L. n. 174/2012 ha definito diversi spunti al fine di implementare il sistema preesistente. In particolare, oltre ai controlli di regolarità amministrativa contabile, di gestione e di controllo strategico, compaiono ora nuove attività, quali:
il controllo sugli equilibri finanziari dell’ente che è strumentale alla realizzazione degli obbiettivi di finanza pubblica determinati dal Pattodi stabilità interno, mediante il coordinamento e la vigilanza del responsabile del servizio finanziario nonché dei responsabili dei servizi;
la verifica attraverso il controllo sullo stato di attuazione degli indirizzi ed obbiettivi gestionali dell’efficacia ed economicità degli organismi gestionali esterni all’ente;
la verifica della qualità dei servizi erogati sia direttamente sia mediante organismi gestionali esterni.
In parallelo alle suddette due attività di verifica dell’efficacia degli organismi gestionali esterni all’ente e della qualità dei servizi erogati, le quali sono inquadrati nell’alveo dei controlli gestionali estesi agli enti facenti parte del bilancio consolidato dell’ente, viene specificamente introdotta una nuova tipologia di controllo interno, il controllo sulle società partecipate dagli enti locali, il quale dovrà essere periodico e prevedere l’analisi degli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati, anche con riferimento ai possibili squilibri economico finanziari rilevati per il bilancio dell’ente locale. Il controllo sulle partecipate riguarda sia aspetti di regolarità amministrativa e contabile (ricomprendendo anche la verifica dell'andamento economico finanziario della società al fine di rilevare
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possibili ripercussioni sull'ente locale) che aspetti tipici del controllo di gestione e del controllo strategico.
Il sistema di controlli sulle società partecipate, che deve essere definito secondo l’autonomia organizzativa dell’ente, riguarda gli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 201569.
L’introduzione del controllo sulle società partecipate rappresenta uno degli elementi più innovativi della riforma del sistema dei controlli, quale momento indispensabile alla governance dell’ente locale come “gruppo”.
Negli ultimi anni, infatti, si è registrata una crescente attenzione del legislatore sul tema delle società controllate dagli enti locali che discende dalla effettiva necessità di controllare con sempre maggiore attenzione la spesa complessiva delle amministrazioni locali, dato che non di rado le situazioni di dissesto o comunque di serio squilibrio economico finanziario dell’ente locale possono essere connesse a circostanze che vedono coinvolti gli enti partecipati.
Altro aspetto importante del controllo sulle società partecipate è previsto dal nuovo articolo 147-quater del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL), il quale ribadisce l’obbligo di redazione del bilancio consolidato, già previsto nell’ambito del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 in tema di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti Locali e dei loro organismi.
Per ciò che concerne i controlli pre-esistenti, quali, in particolare, il controllo sulla regolarità amministrativo contabile sono stati implementati e resi più stringenti dal D.L. n. 174/2012 i casi in cui in cui è obbligatorio il parere di regolarità contabile del responsabile di ragioneria, stabilendo che tale parere debba essere richiesto non solo per le proposte di delibere sottoposte alla Giunta e al Consiglio che comportino impegno di spesa o diminuzione di entrata, ma su ogni proposta di deliberazione che comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente. L'operazione di rafforzamento del sistema dei controlli interni non poteva, inoltre, non coinvolgere il ruolo svolto dal revisore contabile dell'ente, in particolare ampliando la
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gamma degli atti che necessitano "obbligatoriamente" del parere dell'organo di revisione come abbiamo visto in precedenza.