Al line di meglio intendere la posizione del Ministro del Tesoro nei confronti della organizzazione amministrativa del Potere esecutivo

e quindi la portata della delega legislativa ad esso attribuita dal Par­ lamento, è di somma importanza la individuazione dei criteri intesi a differenziare, in materia di bilancio, i provvedimenti di carattere nor­ mativo da quelli di carattere amministrativo. E ciò perchè la emana­ zione di provvedimenti amministrativi spetta al Governo, e quindi al Ministro competente per materia, in virtù della competenza istituzio­ nalmente propria. Mentre per i provvedimenti normativi, che sono di competenza del Parlamento, occorre che il Governo o il Ministro com­ petente ne ricevano l’investitura dal Parlamento stesso, quando esso non voglia provvedere direttamente.

Sembra allo scrivente che in materia di bilancio dello Stato sia da considerare di carattere normativo e quindi di competenza del Par­ lamento qualsiasi assegnazione di somme ai capitoli della spesa (11) e ciò tanto se trattasi di assegnare altri fondi ai capitoli di spesa già esi­ stenti, quanto se trattasi di istituire un nuovo capitolo per una spesa nuova.

Sono invece da considerare di carattere amministrativo e quindi di competenza del Potere esecutivo, i prelevamenti dai vari capitoli per il soddisfacimento dei pubblici bisogni istituzionalmente assegnati alla competenza delle varie Amministrazioni, nonché la ripartizione in articoli della spesa prevista per ciascun capitolo, essendo il capitolo l ’unità giuridica del bilancio (12). Teoricamente, quindi, dovrebbe essere sempre il Parlamento ad approvare non solo i bilanci di previsione delle singole amministrazioni, ma anche tutte le variazioni che si ren­ dono necessarie durante l’esercizio, dopo l’approvazione, per molti ca­ pitoli della spesa.

Non è chi non veda come risulterebbe troppo appesantita l’opera del Parlamento se esso dovesse effettivamente provvedere a tutte le va­ riazioni che si verificano in un esercizio nei singoli capitoli. Sorge quindi la necessità confortata dalla prassi costante, di delegare il Mi­ nistro del Tesoro ad apportare le necessarie variazioni ai singoli ca­ pitoli dello stato di previsione dei vari Ministeri (13). Tale delega può avvenire o per le statuizioni della Legge di contabilità generale dello

(11) « La statuizione delle spese, considerata nei suoi effetti costituzionali implica autorizzazione data dal Parlamento al Governo di compierle. È con questa denominazione che viene comunemente designato il momento giuridico della statuizione della spesa pubblica » (Ingrosso, Dir. Fin., op. cit. pag 702)

(12) Bentivenga, Elementi di Cont. di Stato, Milano 1950 pag 187- In­

grosso, Dir. Fin., op. cit., pag. 706. ’

(13) «L a delegazione conferma la potestà istituzionale dell’Organo dele­ gante, il quale perciò non si spoglia di questa sua competenza, ma ne a ttri­ buisce 1 esercizio ad altro Organo, il quale, esaurito il suo compito, rientra nella sua competenza normale » (Crosa, Dir. Cosi., Torino, 1951, pag. 472).

Stato, o con qualche articolo della Legge annuale del bilancio ovvero ancora con le singole leggi che, comportando una spesa o una entrata, autorizzano il Ministro del Tesoro ad apportare le necessarie modifiche ai singoli capitoli del Bilancio.

Perchè in materia di bilancio, o meglio di variazioni ai singoli ca­ pitoli del bilancio la delega viene dal Parlamento concessa al Ministro del Tesoro? Evidentemente perchè a questi viene riconosciuta dal diritto positivo italiano una posizione di preminenza in materia finanziaria di fronte agli altri Ministri. Infatti, la delga non viene conferita soltanto per i capitoli dello stato di previsione del proprio Ministero, ma per tutti i capitoli, qualunque sia il Ministero da cui essi sono ammini­ strati.

La posizione di preminenza del Ministero del Tesoro in materia fi­ nanziaria venne riconosciuta fin dagli albori della unificazione nazio­ nale con la riforma del Ministro Cavour, per cui venne ad esso attri­ buita « l’esclusiva amministrazione delle entrate, la responsabilità dei pagamenti di tutte le spese dello Stato e l ’iniziativa parlamentare per le medesime, con lo scopo di ottenere il coordinamento delle diverse parti dei servizi centrali in modo da comporre un insieme d’amministrazione finanziaria che aumentasse la rapidità dell’azione governativa, che por­ tasse infine unità nei lavori compiuti dai medesimi e li conducesse a prò del benessere universale » (14).

Con la riforma del 1869 del Cambray-Digny la posizione del Mini­ stro del Tesoro venne rafforzata a seguito della istituzione della Ra­ gioneria Generale dello Stato posta alle sue dipendenze col compito precipuo di accentrare tutta la contabilità della complessa Azienda Sta­ tale. Tale posizione di preminenza in materia finanziaria del Ministro del Tesoro, talvolta unito a quello delle Finanze, è stata conservata e in qualche punto rafforzata con le riforme successive.

Nulla dice in proposito la costituzione della Repubblica Italiana entrata in vigore dal 1 gennaio 1948. D’altra parte, non sarebbe stato logico sancire con una disposizione costituzionale la posizione di un Mi­ nistero senza parlare degli altri. Giustamente, quindi, la costituzione rimanda al legislatore ordinario l’organizzazione e le attribuzioni dei singoli Ministeri (art. 95 u. c. della cost.).

La competenza finanziaria del Ministro del Tesoro si desume co­ munque dalla legislazione vigente e in special modo dalla Legge di Cont. generale dello Stato e relative modificazioni. Occorre avvertire che nella nostra legislazione troviamo talvolta come competente il Ministro delle Finanze, mentre in effetti trattasi di materia di competenza del Ministro del Tesoro. Ciò si deve al fatto che, con alterne vicende, il Ministero del Tesoro è stato talvolta unito e talvolta separato dal Ministero delle F i­ nanze, a seconda che sia stata o meno riconosciuta la opportunità di tenere sotto unica guida l ’amministrazione attiva delle finanze e la amministrazione passiva e del tesoro. Fino al 1876 esisteva un solo Mi-(14) Fattorosi, Sviluppo storico dell’Ordinamento del Bilancio Italiano e controllo del Ministero del Tesoro, Roma, 1953, pag. 17.

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nistero per tutta l’attività finanziaria. Dal 1877 al 1922 i Ministeri delle Finanze e del Tesoro furono tenuti distinti. Nel 1923 furono riunificati fino al 1943. Nel 1943 sono stati nuovamente separati e continuano ad esserlo tuttora, salvo un periodo di breve unica direzione nel 1947. Da questa data ai due Ministeri finanziari esistenti se ne è aggiunto un terzo: il Ministero del Bilancio con funzioni di supervisione per la for­ mazione del Bilancio dello Stato, ma che di fatto quasi nulla ha tolto alla competenza del Ministero del Tesoro. Un disegno di legge che avrebbe posto la Bagioneria Generale dello Stato e la Direzione Generale del Tesoro alle dipendenze del nuovo Ministero non ha avuto corso. Per­ tanto, nella legislazione emessa nei periodi in cui vigeva la unifica­ zione dei due Ministeri, deve intendersi competente il Ministro del Te­ soro anziché quello delle Finanze quando trattasi di materia riguar­ dante le spese o il Bilancio dello Stato in genere.

La opportunità o meno di tenere unita tutta l’Amministrazione fi­ nanziaria dipende da una valutazione squisitamente politica, in quanto dal punto di vista giuridico non ha rilevanza il fatto che vi siano uno o due Ministeri. In fondo, occorre riconoscere che una certa unità di in­ dirizzo deve ritenersi garantita anche con la esistenza di due Ministeri, in quanto l’indirizzo politico generale è mantenuto dal Presidente del Consiglio e deliberato dai Ministri collegialmente (art. 25 cost.).

3. Una posizione di primaria importanza viene riservata al Mini­ stro del Tesoro, dalla Legge di contabilità generale dello Stato (B.D. 18 novembre 1923, n. 2240) e dal relativo regolamento. E ciò si spiega in quanto con la legge di contabilità generale vengono posti i limiti e le forme dell’attività finanziaria e patrimoniale di tutte le Amministra­ zioni dello Stato. E mentre tutti i Ministri sono responsabili del perse­ guimento dei fini assegnati al proprio Dicastero e per il raggiungi­ mento dei quali occorrono i mezzi finanziari, il Ministro del Tesoro non ha dei fini particolari da perseguire ma è il supremo regolatore delle spese per tutti i Ministeri. Al medesimo è quindi attribuita la responsa­ bilità di valutare l’utilità marginale delle spese proposte dai vari Mini­ steri, sia in rapporto con le entrate che può fornire in un dato momento il complesso delle imposte e tasse e sia in rapporto con la emissione di debiti pubblici e di carta moneta per far fronte al disavanzo senza pre­ giudicare, finché possibile, il potere di acquisto della moneta con le pre­ vedibili spiacevoli conseguenze. Il Ministro del Tesoro può quindi « con­ siderarsi il supremo regolatore della finanza statale » (15).

I poteri che, pur essendo propri del Parlamento, vengono dele­ gati (16) dalla Legge di contabilità generale dello Stato al Ministro del Tesoro sono contenuti negli artt. 40, 41 e 42 della legge medesima.

(15) Bentivemga, JSl. di Gont. di Stato, op. cit., pag. 258.

« Il Ministro delle Finanze (oggi del Tesoro) costituisce il massimo Organo direttivo dell’Amministrazione finanziaria dello Stato: come tale esso è anche di questa il massimo Organo ispettivo» (Zing a li, Lezioni di Se. delle Fin..

op. cit., pag. 272).

Per ParlL, 40 il Ministro del Tesoro è autorizzato a prelevare, con propri decreti da registrarsi alla Corte dei Conti, somme dal capitolo denominato «Fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine» per effettuarne la iscrizione ai rispettivi capitoli di spesa riguardanti:

1) il pagamento dei residui passivi eliminati negli esercizi pre­