Giurispru-denza dell’Università di Bari
1. – La proposta di regolamento presentata dalla Commissione delle Comunità Europee il 12 settembre 2001 riguardante il «titolo ese-cutivo europeo per i crediti non contestati» va esaminata nell’ambito della evoluzione della disciplina in applicazione del trattato di Amster-dam e, in particolare, delle risoluzioni di Tampere dell’ottobre 1999.
Prima di valutare in dettaglio la normativa specifica del progetto, sembra corretto ricordare il contesto nel quale essa è destinata ad ope-rare: i dubbi e le perplessità inerenti le singole disposizioni della pro-posta, soprattutto nella traduzione italiana, possono essere circoscrit-ti, allorché si volga lo sguardo al quadro d’assieme.
In questa prospettiva, il Quadro di controllo presentato dalla Com-missione il 30 ottobre 2001, al fine di garantire la certezza del diritto e la parità di accesso alla giustizia, indica quali obiettivi specifici:
– la creazione di formulari multilingue accettati reciprocamente come documenti validi nei procedimenti giudiziari transfrontalieri,
– la elaborazione di proposte relative a norme procedurali comu-ni per la composizione di controversie di piccola entità in materia civi-le e commerciacivi-le,
– nonché di cause relative alle prestazioni alimentari, – e in materia di crediti non contestati e
– alla istituzione di norme minime di qualità per la risoluzione alternativa delle controversie.
In funzione di tali scopi, per facilitare la cooperazione tra le auto-rità e la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli, la Commissione ha ritenuto necessario il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze, e il necessario ravvicina-mento delle legislazioni, e, in particolare, l’avvio di lavori su un titolo esecutivo europeo e la formulazione di una nuova normativa sugli ordini di pagamento.
La proposta di regolamento riguardante il «titolo esecutivo euro-peo per i crediti non contestati», quindi, va considerata in riferimento alle soluzioni prospettate per il rafforzamento del reciproco
riconosci-mento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e alla formulazione di una nuova normativa sugli ordini di pagamento.
2.– In questa prospettiva, appare, innanzi tutto, utile confrontare la proposta in esame con la Dir. 35-00 contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.
L’art. 5 di quest’ultima, sotto la rubrica «Procedure di recupero di crediti non contestati», al comma 1°, stabilisce che «gli Stati membri assicurano che un titolo esecutivo possa essere ottenuto, indipenden-temente dall’importo del debito, di norma entro 90 giorni di calenda-rio dalla data in cui il creditore ha presentato un ricorso o ha propo-sto una domanda dinanzi al giudice o altra autorità competente, ove non siano contestati il debito o gli aspetti procedurali. Gli Stati mem-bri assolvono a tale obbligo secondo le rispettive disposizioni legisla-tive, regolamentari e amministrative».
In attuazione di questa e delle altre disposizioni della direttiva, l’art. 25 del disegno di legge n. 816/S/XIV, «Legge comunitaria 2001», già approvato dalla Camera e all’esame del Senato, delega il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) prevedere che il provvedimento di ingiunzione di cui all’artico-lo 633 del codice di procedura civile sia adottato dal giudice nel ter-mine di trenta giorni dalla data di presentazione del ricorso;
b) prevedere l’abrogazione dell’ultimo comma dell’articolo 633 del codice di procedura civile (1);
(1) Il che risolve l’antica querelle, collegata alla sopravvivenza della disposizione, anche all’esito delle riforme dell’ultimo decennio:
– v., per la infondatezza della relativa questione in riferimento all'art. 10 Cost., Corte cost., ord. 27 giugno 1989, n. 364, Foro it. 1990, I, 1095;
– nel senso che «il decreto ingiuntivo … dev'essere considerato come una “doman-da giudiziale od un atto equivalente” ai sensi dell'art. 27, punto 2), della con-venzione di Bruxelles», Corte CE, 13 luglio 1995, Foro it., 1996, IV, 395, con nota di SALVATORE, Giur.it., 1996, I, 1, 1167, e Riv. dir. proc., 1996, 592, con nota di GIORGETTI;
– ancora per la infondatezza della relativa questione in riferimento agli art. 3, 24 e 41 Cost., Corte cost., ord. 26 marzo 1998 n. 80, Foro it.,1998, I, 2691, con nota di G. SCARSELLI, Riv. dir. internaz., 1998, 829, Giur. cost., 1998, 763, e Giust. civ., 1998, I, 1491;
– nel senso, infine, che la disposizione non è incompatibile con la libera circola-zione delle merci e dei capitali (come aveva ritenuto, invece, Pret. Bologna, 29 novembre 1997, Foro it., 1998, I, 2690, con nota di SILVESTRI), Corte CE, 22 giu-gno 1999, Foro it., 2000, IV, 290.
c) prevedere che il termine di cui all’articolo 641, primo comma, del codice di procedura civile, in caso di notifica in uno degli Stati europei, sia di cinquanta giorni, che può essere ridotto fino a venti giorni ed aumentato fino a sessanta giorni, quando concorrono giusti motivi, e che lo stesso termine, in caso di notifica in altri Stati, non possa essere inferiore a trenta giorni né superiore a centoventi giorni;
di conseguenza, sopprimere il secondo periodo del secondo comma dell’articolo 641 del codice di procedura civile;
d) prevedere che nell’ipotesi di cui all’articolo 648, primo comma, del codice di procedura civile, il giudice istruttore conceda l’esecuzio-ne provvisoria parziale del decreto ingiuntivo opposto, in relaziol’esecuzio-ne alle somme non contestate, salvo che l’opposizione riguardi aspetti procedurali; (…).
Per quanto riguarda la formazione di un titolo esecutivo per i cre-diti non contestati e l’accelerazione dei procedimenti per la tutela dei diritti al pagamento di somme, pertanto, occorre, innanzi tutto, fare riferimento alla direttiva 2000/35/CE del 29 giugno 2000, alla legge comunitaria del 2001 in via di approvazione e ai prossimi decreti legi-slativi che saranno emanati in attuazione di quest’ultima.
Ne consegue che le complesse questioni interpretative suscitate dal Capo III della proposta in esame si prestano ad essere affrontate e risolte in riferimento allo specifico ambito della proposta ed alla luce della disciplina appena richiamata. Anche i dubbi relativi alla contro-versa nozione di «credito non contestato» di cui all’art. 2, co. 3°, del progetto e alla possibilità di comprendere anche quelli per i quali sia stato emanato un decreto ingiuntivo non opposto si prestano ad esse-re fugati allorché si abbia pesse-resente l’obiettivo della proposta ed il con-testo complessivo della disciplina sui pagamenti.
Il progetto riguardante il «titolo esecutivo europeo» non sembra neppure destinato ad incidere, in generale, sulla disciplina delle noti-ficazioni, alle quali pure sono dedicati gli artt. 7, 11, 12, 13, 15, non-ché, indirettamente, l’art. 14 della proposta: la materia delle notifica-zioni, infatti, è oggetto di un autonomo regolamento, ad essa specifi-camente dedicato e destinato a prevalere, ai sensi dell’art. 20, sulle disposizioni contenute nelle convenzioni e, in particolare, sull’articolo IV del protocollo allegato alla convenzione di Bruxelles del 1968 e sulla convenzione dell'Aia, del 15 novembre 1965.
3. – Altre questioni di coordinamento si pongono con la disciplina di cui al Reg. n. 44-01 del 22 dicembre 2000: anche in base al Quadro di controllo, la proposta sul «titolo esecutivo europeo» appare diretta al
«rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudizia-rie e delle sentenze».
A ben vedere, la regola di cui all’art. 3, co. 1°, del progetto, per la quale non è necessaria alcuna procedura di riconoscimento, corri-sponde a quanto stabilito dall’art. 33, co. 1°, del Reg. 44-01 e delle cor-rispondenti disposizioni della Convenzione di Bruxelles, ratificata con L. 21 giugno 1971, n. 804, e delle successive modificazioni, a loro volta ratificate con LL. 29 novembre 1980, n. 967, 5 ottobre 1991, n. 339, e 26 gennaio 1999, n. 24, e della Convenzione di Lugano, ratificata con L. 10 febbraio 1992, n. 198; corrisponde altresì a quanto stabilito dal-l’art. 64, co. 1°, L. 31 maggio 1995, n. 218.
I titoli esecutivi stragiudiziali, previsti dall’art. 24 del progetto, tro-vano la normativa di riferimento negli artt. 57 e 58 Reg. 44-01 e nel-l’art. 68 L. 218/95.
Anche la previsione, di cui all’art. 5 della proposta, secondo la quale è possibile ottenere un titolo esecutivo europeo parziale, trova un antecedente in quanto stabilito dall’art. 48 del regolamento, che, appunto, espressamente prevede che sia concessa una esecutività par-ziale.
La disciplina dei provvedimenti cautelari di cui all’art. 9, infine, corrisponde a quanto stabilito dall’art. 47 Reg. 44-01.
La novità più significativa sembra risiedere, invece, in relazione a quanto stabilito dall’art. 40 Reg. 44-01; questo dispone che le modalità del deposito dell’istanza diretta a conseguire l’esecutività «sono deter-minate in base alla legge dello Stato membro richiesto».
La proposta unifica, per tutti gli Stati membri, tali modalità.
Il progetto di regolamento presentato della Commissione delle Comunità Europee il 12 settembre 2001 riguardante il «titolo esecuti-vo europeo per i crediti non contestati» riguarda le forme del rilascio del titolo esecutivo: ciò che, nell’ordinamento interno, è definito dal-l’art. 475 c.p.c., la spedizione in forma esecutiva.
Questo sembra essere l’oggetto principale della proposta, in riferi-mento al quale essa va valutata ed apprezzata.
In questa limitata ma importante prospettiva, sembra corretto valutare le norme di coordinamento, contenute nel capo VIII:
l’art. 28, co. 1°, chiarisce, a scanso di equivoci, che è facoltà del creditore, che disponga di un titolo esecutivo efficace in uno dei paesi dell’Unione, di avvalersi della disciplina generale di cui al Reg. 44-01;
qualora, però, preferisca utilizzare il titolo esecutivo europeo, la relati-va normatirelati-va prerelati-vale su quella generale, ai sensi del secondo capover-so.
L’art. 29, co. 1°, a sua volta, precisa che le norme speciali in tema di notificazioni non pregiudicano l’applicazione di quelle generali in materia di cui al Reg. 1348-00.
4. – Il progetto di regolamento, dunque, non tende alla creazione di nuovi strumenti di tutela per i crediti non contestati, né a modifica-re la disciplina generale sulla circolazione dei provvedimenti giurisdi-zionali nell’Unione, né a introdurre nuove e diverse regole sulle notifi-cazioni.
Esso regola soltanto la spedizione in forma esecutiva dei titoli da eseguirsi nella Unione.
– I nove capi della proposta, di complessivi trenta articoli, regolano – l’ambito di applicazione (artt. 1 e 2),
– i titoli giudiziali (artt. 3 - 9),
– le «norme minime per i procedimenti relativi a crediti non contestati»
(artt. 10 – 18),
– la esecuzione forzata (artt. 19 - 22),
– i titoli esecutivi di formazione stragiudiziale (artt. 23 - 24), – gli ultimi quattro capi si occupano
– del domicilio (artt. 25 - 26),
– della disciplina transitoria (art. 17),
– delle questioni di coordinamento (artt. 28 e 29) e – delle norme finali (art. 30).
Mentre, oggi, per eseguire un provvedimento giurisdizionale o un titolo esecutivo di formazione stragiudiziale, già di per sé efficaci in ciascuno degli stati dell’Unione, in uno stato diverso da quello in cui è stato emanato o è stato formato, occorre rivolgersi alla autorità giudi-ziaria competente del luogo della esecuzione, domani, in base al pro-getto in esame, ci si potrà rivolgere al giudice a quo, allo stesso modo in cui ci si rivolge all’ufficio giudiziario che ha emesso il provvedi-mento o al soggetto, pubblico o privato, abilitato ad emettere atti dota-ti di efficacia esecudota-tiva. Il che giusdota-tifica la estrema semplicità delle forme previste per la spedizione, ai sensi dell’art. 6, co. 3°.
In considerazione di ciò, la proposta stabilisce una serie di garan-zie per il soggetto passivo in riferimento al contraddittorio nell’ambi-to del procedimennell’ambi-to diretnell’ambi-to alla formazione del tinell’ambi-tolo, alla sua
effetti-va informazione sulle conseguenze, nonché alla possibilità di accedere alla esecuzione, ossia di controllarne il corretto svolgimento; e stabili-sce altresì che un titolo esecutivo europeo potrà essere rilasciato sol-tanto allorché il provvedimento giurisdizionale avrà acquistato quel certo grado di stabilità che coincide con la preclusione delle impu-gnazioni ordinarie.
Una compiuta valutazione della incidenza della nuova disciplina, peraltro, potrà essere fatta allorché saranno stati predisposti anche i formulari diretti a conseguire il titolo esecutivo europeo; questi potranno contribuire a fugare definitivamente i dubbi interpretativi dovuti prevalentemente, ma non esclusivamente, alla traduzione ita-liana: basti pensare, ad esempio, alla previsione di cui all’art. 17, secondo il quale, «il debitore ha il diritto, se lo richiede, ad essere risar-cito per gli effetti della scadenza del termine d'impugnazione»; in realtà, la norma prevede la rimessione in termini del debitore, allorché questi non sia stato debitamente informato della pendenza del procedimen-to e della emanazione del provvedimenprocedimen-to nello Staprocedimen-to di origine; si trat-ta di un meccanismo per molti versi simile alla opposizione trat-tardiva ex art. 650 c.p.c..
Questo, al pari di ogni altro problema interpretativo della discipli-na del titolo esecutivo europeo (se e quando entrerà in vigore), peral-tro, potrà essere utilmente affrontato e risolto soltanto se si avrà chia-ro l’ambito di applicazione, che, come si è cercato di porre in eviden-za, non consiste nella previsione di nuovi e diversi mezzi di tutela, ma, più semplicemente, nella spedizione in forma esecutiva dei titoli esecu-tivi formatisi nei paesi della Unione Europea.
Intervento del prof. Paolo BIAVATI, professore straordi-nario di diritto processuale civile presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Bologna
Prima di tutto, desidero ringraziare il Consiglio Superiore e in particolare il prof. Verde per avermi invitato a partecipare a questa giornata di studio. Credo che la possibilità di confrontarsi sulla legi-slazione comunitaria in via di formazione rappresenti una positiva novità, in piena linea con gli auspici di maggiore partecipazione democratica dei cittadini nella european governance.
Sono molti gli spunti offerti dal progetto di regolamento oggi in discussione. Mi soffermo, ovviamente, soltanto su alcuni.
Il contributo del rappresentante della Commissione, dott. Stein, mi pare abbia definitivamente chiarito che il progetto ricomprende anche i crediti contenuti in provvedimenti monitori non opposti (qualunque sia il loro nome nei diversi ordinamenti). Del resto, è inevitabile perve-nire a questa conclusione, se si tiene conto della differenza fra l’art. 12 e l’art. 13, da un lato, e comunque del tenore dell’art. 16, dall’altro. Non vi è dubbio che il linguaggio del progetto possa mettere in difficoltà il lettore italiano; tuttavia, non si spiegherebbe la contrapposizione del-l’art. 13 (norma pensata per il caso di non opposizione a seguito di cita-zione a comparire ad un’udienza) con l’art. 12, se quest’ultimo non dovesse essere interpretato come relativo a provvedimenti contenenti ingiunzioni di pagamento, avverso i quali il debitore non si è opposto (anche se la norma parla semplicemente di mancata risposta).
Inoltre, l’art. 16 immagina un’ipotesi di sanatoria, riferita alla mancanza delle condizioni procedurali minime, che permette in ogni caso la possibilità di ottenere un titolo esecutivo europeo, quando sia stata notificata al debitore la sentenza (da intendersi comprensiva, ai sensi dell’art. 2, par. 1, anche del decreto o dell’ingiunzione di paga-mento) e il debitore, pur avendo avuto la possibilità di opporsi, abbia omesso di farlo (benché il progetto impieghi la parola impugnazione, discostandosi, ancora una volta, dalla prospettiva italiana).
La versione inglese, che ci è stata appena consegnata, rende più agevole l’interpretazione proposta. La “risposta” di cui all’art. 12, par.
2, diventa la più ampia “reaction to the claim” e la “impugnazione”
dell’art. 16 risulta tradotta con la locuzione “challenge”, il cui signifi-cato è certamente tale da ricomprendere una qualunque forma di opposizione.
Aggiungo che interpretare il progetto come riferito alle sole fatti-specie di non contestazione del credito vantato dall’attore che siano emerse in un giudizio a contraddittorio pieno, significherebbe svuo-tarne quasi completamente l’impatto pratico.
Se quanto ho osservato risponde al vero, si tratta di esaminare il progetto dall’angolo prospettico dell’acquisizione di efficacia esecuti-va in Italia di ingiunzioni emesse in altri ordinamenti europei. Infatti, allo stato attuale della legislazione, l’art. 633, u.c., c.p.c., preclude al creditore italiano di agire in via monitoria contro un debitore resi-dente in altro paese dell’unione, anche se, a quanto ci ha appena ricordato Giorgio Costantino, l’attuazione dell’art. 5 della direttiva 2000/35/CE del 29 giugno 2000, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, sembra stia per dare il colpo di grazia a questa discussa norma. In ogni caso, le proposte europee vanno discusse e vagliate in un quadro di razionalità, non per proteggere interessi di campanile, ma per assicurare che si tenga conto in modo realistico della non uguale capacità di funzionamento delle diverse organizzazioni giudiziarie nazionali, con il rischio di accrescere situazioni di disuguaglianza, a detrimento della funziona-lità del mercato interno.
Ora, è opportuno osservare che il progetto istituisce un doppio binario di tutela. Da un lato, vi sono norme generali per i casi di non contestazione dichiarata; dall’altro, si instaura un regime speciale per i casi di non contestazione soltanto implicita. Mi riferisco alle ipotesi normative di cui all’art. 2, par. 3, lettere b) e o) (non contestazione del credito nel corso del giudizio e mancata comparizione o mancata rap-presentanza all’udienza relativa a tale credito). E’ appena il caso di rilevare che in questo àmbito rientra anche l’ipotesi dell’ingiunzione di pagamento non opposta.
La Commissione europea è consapevole della delicatezza di que-ste fattispecie e, di conseguenza, prevede che la trasformazione della decisione giudiziale in titolo esecutivo europeo possa avvenire, quan-do la non contestazione è solo implicita, soltanto qualora siano rispet-tate le c.d. norme minime di garanzia. E’ importante rilevare (anche perché non mi sembra sia finora emerso in modo netto dal dibattito) che le norme minime, con la loro complessa e faticosa articolazione, sono previste dal progetto solo in rapporto a questi casi più critici di non contestazione (come risulta dall’art. 10 e salva la previsione di altre garanzie minime, nel distinto quadro delle opposizioni all’esecu-zione).
E’ di tutta evidenza che il sistema delle norme minime desta
per-plessità. Il problema non sta nell’idea in sé: anzi, ritengo che l’adozio-ne di standard minimi di tutela rappresenti, anche seguendo l’inse-gnamento della Corte di giustizia, la via maestra per la progressiva armonizzazione delle regole processuali in Europa. I dubbi derivano, invece, dalle scelte concrete operate agli estensori del progetto.
In primo luogo, occorre notare che, sia pure al solo fine di valuta-re le condizioni per l’attribuzione ad una decisione della qualità di titolo esecutivo europeo, si attua una sorta di doppio binario anche rispetto ad altre norme processuali di fonte comunitaria. Le regole minime in materia di notificazioni, di cui all’art. 11, non sono quelle del Regolamento n. 1348/00 e la nozione di tempo utile, di cui all’art.
12, riceve una quantificazione temporale, su cui non discuto, ma che è certo diversa dalla formula elastica impiegata sia dall’art. 19 del Regolamento n. 1340 che dagli artt. 26 e 34 del regolamento n. 44/01.
Questa sovrapposizione non gìova certo a fare chiarezza.
Inoltre, anche nel merito, non tutte le soluzioni adottate nel pro-getto possono essere condivise. Le forme di notificazione sostitutiva, di cui all’art. 11, par. 3, non sembrano tali da garantire efficacemente il notificando (si pensi, per tutte, all’ipotesi di deposito del documen-to giudiziario nella cassetta delle lettere del debidocumen-tore presso il suo posto di lavoro). Le regole inerenti alla necessaria informazione al debitore (art. 14) comportano invece un aggravio per l’attore ed una situazione di incertezza: chi agisce, deve prospettarsi ex ante l’even-tualità di ottenere la trasformazione del provvedimento di condanna (fondato su un credito che, ex post, risulterà non contestato), anziché ricorrere alla normale dichiarazione di esecutorietà ai sensi del Rego-lamento n. 44/01 e, a questo fine, optare per l’aggiunta o no di ulterio-ri elementi informativi al contenuto della sua istanza introduttiva.
Risulta chiaro che il legislatore comunitario si trova a dover pre-disporre, per ovvie esigenze di garanzia, un sistema di contrappesi alla maggiore facilità per il creditore di ottenere un titolo esecutivo auto-maticamente esportabile negli altri paesi dell’unione e che, nella costruzione di questo sistema, incontra comprensibili difficoltà.
Fermo restando che favorire una prima applicazione normativa del titolo esecutivo europeo è senz’altro obiettivo condivisibile e che, d’altronde, i contrappesi vanno trovati, mi domando se non sia util-mente percorribile la strada dell’intervento sui criteri di giurisdizione.
Parto da uno spunto del dott. Giacalone, che, se ho ben inteso, nutre perplessità circa la corretta lettura dell’art. 4, par. 1, lett. d) del progetto. A mio avviso, la norma va interpretata nel senso che il giu-dice nazionale, al momento di rilasciare il titolo esecutivo europeo,
deve effettuare un controllo sulla competenza giurisdizionale e, anche qualora fossero state violate le disposizioni del Regolamento n. 44 (si pensi ad un’ingiunzione di pagamento emessa da un giudice del paese
deve effettuare un controllo sulla competenza giurisdizionale e, anche qualora fossero state violate le disposizioni del Regolamento n. 44 (si pensi ad un’ingiunzione di pagamento emessa da un giudice del paese