Dott. Giovanni GIACALONE, magistrato componente la delegazione italia-na nel Gruppo per le questioni di diritto civile presso la Commissione U.E.
1. I lavori in seno all‘Unione europea verso la realizzazione di un titolo esecutivo europeo
Con il Trattato di Amsterdam, è stato introdotto nel trattato CE un nuovo Titolo IV contenente disposizioni specifiche sulla cooperazione giudiziaria in materia civile.
Per dare impulso a questa cooperazione e stabilire precisi obietti-vi e scadenze nel settore, il Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 ha dichiarato che “il rafforzamento del reciproco ricono-scimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e il necessario rav-vicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione fra le autorità, come pure la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli”. Ha, perciò, approvato il principio del reciproco riconoscimento che dovrebbe diventare “il fondamento della cooperazione giudiziaria nel-l’Unione tanto in materia civile quanto in materia penale”.
Per quanto riguarda il settore civile, il Consiglio di Tampere ha invitato gli Stati e le istituzioni comunitarie a “ridurre ulteriormente le procedure intermedie tuttora necessarie per ottenere il riconoscimen-to e l’esecuzione delle decisioni e sentenze nello Stariconoscimen-to richiesriconoscimen-to”. Si è specificato, nell’occasione che “inizialmente, tali procedure intermedie dovrebbero essere abolite per i titoli relativi alle cause di modesta entità in materia commerciale o relative ai consumatori e per determi-nate sentenze nel settore delle controversie familiari (per esempio quel-le relative alquel-le prestazioni alimentari e ai diritti di visita). Dette deci-sioni sarebbero automaticamente riconosciute in tutta l’Unione, senza che siano necessarie procedure intermedie o che sussistano motivi per rifiutarne l’esecuzione. A ciò potrebbe accompagnarsi la definizione di norme minime su taluni aspetti del diritto di procedura civile”.
Il Consiglio europeo di Tampere ha, inoltre, invitato il Consiglio e la Commissione UE ad adottare entro il dicembre 2000 un program-ma di misure per l’attuazione del principio del reciproco riconosci-mento, specificando che “tale programma dovrebbe anche prevedere l’avvio di lavori su un titolo esecutivo europeo e sugli aspetti del dirit-to procedurale per i quali sono necessarie norme minime comuni per facilitare l’applicazione di detto principio, nel rispetto dei principi giu-ridici fondamentali degli Stati membri”.
Uno degli ostacoli alla piena realizzazione del principio del reci-proco riconoscimento delle decisioni civili viene individuato nel fatto che nei testi comunitari in vigore persistono barriere alla libera circo-lazione delle decisioni degli organi giudiziari e le procedure interme-die, necessarie affinché una decisione emessa in uno Stato sia esegui-ta in un altro Sesegui-tato membro, sono considerate ancora troppo vinco-lanti. Invero, nonostante le modifiche e le semplificazioni rilevanti che esso apporta in materia di riconoscimento ed esecuzione delle deci-sioni, il regolamento relativo alla competenza giurisdizionale e al rico-noscimento delle decisioni in materia civile e commerciale (Regola-mento CE n. 44/2001 del Consiglio del 12 dicembre 2000, pubblicato in G.U.C.E. n. L12 del 16.01.2001, che rimpiazzerà dal 1° marzo 2001 la Convenzione di Bruxelles del 1968, cosiddetto regolamento Bruxel-les I, per distinguerlo da quello approvato in data 29 maggio 2000, relativo alla giurisdizione ed al riconoscimento delle decisioni nelle cause matrimoniali) non elimina tutti gli ostacoli a una circolazione senza intralci delle sentenze in seno all’Unione europea.
Il Progetto di programma di misure relative, all’ attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle sentenze civili è stato adottato dal Consiglio Giustizia Affari Interni del 30 novembre 2000 pubblicato in GUCE C12 del 15.01.2001).
Esso consta di una prima parte, nella quale vengono individuati i settori nei quali devono realizzarsi prioritariamente dei progressi. Tra le priorità della Comunità viene esplicitamente inserita la «soppres-sione dell’exequatur per i crediti non contestati ».
In linea generale tale concetto avrebbe dovuto includere in genere le situazioni in cui un creditore, tenuto conto della mancanza accerta-ta di contesaccerta-tazione da parte del debitore in ordine alla natura ed alla portata del debito, ha ottenuto un titolo esecutivo contro tale debitore.
Viene reputato, infatti, contraddittorio che una procedura di exe-quatur possa ritardare l’esecuzione di decisioni relative a crediti non contestati. La sollecita riscossione dei crediti è una necessità assoluta per il commercio e rappresenta una preoccupazione costante dei set-tori economici interessati al buon funzionamento del mercato interno.
Nella seconda parte di detto programma, volta ad individuare la natura, le modalità e la portata dei possibili progressi, viene indicata, tra le proposte nei settori già contemplati dagli strumenti esistenti, la soppressione delle procedure intermedie. La proposta muove dalla con-siderazione che l’eliminazione pura e semplice di qualsiasi controllo della decisione straniera da parte del giudice dello Stato richiesto con-sente a un titolo nazionale di circolare liberamente in seno alla
Comu-nità. Tale titolo nazionale è considerato, in ciascuno Stato richiesto alla stregua di una decisione pronunciata in tale Stato.
Parallelamente alle misure volte all’attuazione del principio del riconoscimento reciproco, tuttavia, può essere talvolta necessario adottare misure di accompagnamento, per fissare a livello europeo, norme procedurali che rappresentino garanzie minime comuni desti-nate a raffrontare la fiducia reciproca tra gli ordinamenti giudiziari degli Stati membri e a realizzare un processo equo, in linea con la con-venzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo.
Ecco così che, per ogni misura, come per quella che si intende varare sul titolo esecutivo europeo, verrà valutata l’opportunità di adottare talune di queste garanzie minime.
Ove dovesse apparire insufficiente la definizione di garanzie mini-me, i lavori dovranno orientarsi verso una certa armonizzazione delle procedure.
Per accrescere la sicurezza, la rapidità e l’efficacia della comuni-cazione e della notificomuni-cazione degli atti giudiziari, verrà prevista un’ar-monizzazione delle norme applicabili in questa materia oppure l’ela-borazione di norme minime.
In questo quadro, precisato anche dal Consiglio Giustizia Affari Interni di Stoccolma del febbraio 2001, che ha gettato le basi per l’e-laborazione di una misura su un titolo esecutivo europeo per i cre-diti non contestati, con norme minime sulla notifica degli atti e su altri aspetti procedurali specifici connessi alla procedura per l’otte-nimento di detto titolo, la Commissione UE ha elaborato il progetto preliminare di regolamento che verrà ora passato brevemente in ras-segna.
2. Prime rjflessioni sul Progetto preliminare, predisposto dalla Com-missione UE, di Regolamento del Consiglio sul titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati.
L’art. 1 del Progetto concernente l’ambito oggettivo di applicazio-ne del futuro regolamento, è sostanzialmente coincidente con la cor-rispondente disposizione della Convenzione di Bruxelles del 1968 e del Regolamento CE n. 44/2001, cosiddetto regolamento “Bruxelles I”, che rimpiazzerà la predetta Convenzione a partire dal l° marzo 2002.
Diversi Stati hanno chiesto che vengano esclusi dal campo di applica-zione i crediti nascenti da condanne al risarcimento dei danni emesse dai giudici penali.
Nella nozione di “decisione”, si includerà anche il capo della sen-tenza o del provvedimento riguardante la determinazione delle spese
giudiziali (conformemente a quanto previsto dall’art. 25 Conv. Bruxel-les e, ora, dall’ art. 32 del Reg. n. 44/2001).
Meritano particolare attenzione le altre definizioni contenute nel-l’art. 2 del Progetto, a cominciare da quella di “credito non contesta-to”.
Elemento comune a tutte le ipotesi di mancata contestazione è che il credito “non dipende da una contropartita”. Al riguardo, è opportu-no che, nella formulazione definitiva della proposta di regolamento, si chiarisca che originariamente ‘il credito ben poteva dipendere, da una controprestazione (sinallagma contrattuale), pertanto, tale parte della definizione deve essere espressa nel senso che il credito non contesta-to non deve dipendere da un “controcredicontesta-to” e che non deve, essere sot-toposto a condizione, né a termine, né collegato ad un modus. Più opportunamente, la nozione dovrebbe essere riferita ad un credito liquido ed esigibile (il termine “liquido”, cioè determinato nel suo ammontare, risulta già negli artt. 1.1 e 4.1 del progetto, ma dovrebbe essere espresso proprio nella definizione di cui all’art. 2, n. 3).
Si è posto da alcuni il problema di come debba essere intesa la
“non contestazione” rispetto ai debiti rateali e se debba farsi cenno espressamente a detta ipotesi nel testo finale dell’articolato.
Quanto alle singole ipotesi di “non contestazione”, contenute nel n. 3 del richiamato art. 2, si osserva:
– quella di cui alla lettera a), se il debitore “l’ha espressamente accettato nel corso del giudizio per ammissione o tramite la conclusio-ne di una transazioconclusio-ne approvata dal giudice”, non dovrebbe comporta-re particolari problemi. E’ bene sottolineacomporta-re che deve trattarsi di ammissione “espressa”, non desumibile, quindi, dalla semplice manca-ta contesmanca-tazione. Se l’accetmanca-tazione viene espressa nella transazione giu-diziale, bisogna verificare se l’ipotesi comprenda anche il caso di tran-sazione conclusa dal patrocinante del debitore, nel qual caso quest’ul-timo dovrebbe risultare investito specificamente del relativo potere;
– bisogna, invece, puntualmente chiarire quali siano le ipotesi comprese nelle lettere b) (se il creditore “non l’ha contestato nel corso del giudizio) e c) (non è comparso o non si è fatto rappresentare in giu-dizio in un’udienza relativa a tale credito), nonché quale rapporto sus-siste tra l’ipotesi sub b) e quella sub c).
In linea generale, è stato osservato che la “non contestazione in giudizio” è un criterio troppo soggettivo. Secondo alcuni, bisogna, inoltre, verificare se nella lettera b) rientri anche il caso del debitore che si sia opposto in giudizio solo perché non dispone di liquidità per soddisfare il creditore.
Se non si propone appello, dopo aver espressamente contestato il credito in primo grado, il credito si considera, o meno, non contestato?
L’ipotesi di cui alla lettera c) non appare congrua e univoca mani-festazione di “non contestazione”, poiché la semplice inerzia del debi-tore rispetto all’iniziativa giudiziaria o il “silenzio”, oppure la manca-ta costituzione in giudizio, specialmente in un processo con aspetti transfrontalieri, non possono equivalere ad ammissione del debito. Si pensi che l’art 186 bis c. p. c. italiano riguarda la non contestazione di somme ad opera solo delle “parti costituite”.
Si è osservato da alcuni che le ipotesi di mancata contestazione implicita devono comunque scaturire da procedure condotte alla luce degli “standards minimi” di cui agli articoli successivi. Al riguardo, bisogna verificare se è necessario che venga esplicitato che sono “non contestati” i crediti se derivano da una procedura regolata secondo le disposizioni di cui al successivo Capo III;
– non particolarmente problematica appare l’applicazione dell’i-potesi di cui alla lettera d), (se il debitore “l’ha espressamente accetta-to in un ataccetta-to redataccetta-to secondo le forme prescritte o registraaccetta-to come autentico”).
Sembra necessario che la Commissione chiarisca se e come deb-bano essere compresi nella misura le ingiunzioni di pagamento non opposte. E’ noto che, per i decreti ingiuntivi, il contraddittorio è diffe-rito (rispetto all’emissione della decisione del giudice) e le garanzie minime (Capo III) dovrebbero riguardare solo la notifica (contestuale) dell’atto introduttivo e del decreto.
La Commissione ritiene che le ingiunzioni di pagamento siano comprese nel regolamento proposto. Si reputa, invece, che sia impre-scindibile precisare:
1) nell’art.2.3, che il regolamento riguarda anche le ingiunzioni di pagamento non opposte, rispetto alle quali il contraddittorio è differito;
2) come si debbano applicare, rispetto alle ingiunzioni, le garan-zie minime di cui agli artt. 12 e 13 (e, più in generale, quale rilievo avrebbe per sistemi processuali come quello italiano, la differenza tra termine per predispone le difese e termine a comparire);
3) come si debbano applicare rispetto ai procedimenti monitori le regole minime del Capo III. Se si è ben inteso il pensiero della Com-missione, in caso di decreti ingiuntivi, 1’ art. 15 non comporterebbe la necessità di procedere ad una seconda notifica all’estero, ma ciò andrebbe chiarito espressamente (tenuto conto che i regolamenti
comunitari non prevedono un rapporto esplicativo del tipo di quelli che hanno corredato le Convenzioni di Bruxelles del 1968 e di Roma del 1980). In effetti, per i decreti ingiuntivi, l’unico standard minimo da assicurare è la disciplina garantista delle notifiche.
Quanto alla delicata nozione di “sentenza passata in giudicato”, l’art 2.4 prevede che è tale la sentenza se:
a) non è possibile proporre alcuna impugnazione ordinaria con-tro di essa, o
b) il termine per proporre un’impugnazione ordinaria contro di essa è scaduto e l’impugnazione non è stata proposta.
Si è precisato, da parte di alcuni, che l’ipotesi sub b) dovrebbe, comunque, già ritenersi compresa in quella di cui al punto a).
Nella disposizione di cui all’art. 4, concernente le condizioni per l’ottenimento del titolo esecutivo europeo, non è chiaro nel paragrafo 1 lettere b) e c) quando sarebbero applicabili le norme ivi richiamate.
Sarebbe preferibile, quindi, specificare le fattispecie che impongono il richiamo alle “garanzie minime”.
Verrà verosimilmente rivisto il concetto di “trasformazione” della decisione d’origine in Titolo esecutivo europeo, trattandosi di sempli-ce attribuzione di esecutività europea ad un titolo già esistente.
Dovrebbe essere anche valutata la possibilità di delegare ad un funzionario pubblico o ad un notaio l’apposizione del Titolo esecutivo europeo.
Nell’art. 4.2, nell’art. 6.3, nell’art. 14.3 ed eventualmente nelle altre disposizioni, bisogna modificare il termine “giudice” del testo italiano, verosimilmente con il termine ufficio giudiziario, non dovendo essere necessariamente un magistrato, ma anche un altro addetto di tale uffi-cio, incaricato di apporre il titolo esecutivo o di effettuarne la tradu-zione o di indicare, fin dall’atto introduttivo, i rimedi esperibili.
L’art. 5, concernente il titolo esecutivo europeo parziale, sarà meglio allineato alla formulazione dell’art. 42 della Conv. di Bruxelles e dell’art.
48 del Reg. n. 44/2001. Si dovrebbe anche chiarire se l’art. 5 comprende anche la disciplina delle ipotesi di riconoscimento parziale del debito.
Nell’art. 7.1, bisogna specificare che non sempre la notifica della decisione relativa ad una richiesta di titolo esecutivo sarà una notifica-zione transfrontaliera; l’ipotesi prevalente dovrebbe essere, invero, quel-la inversa; perché normalmente il creditore si trova nello Stato d’origine.
L’art. 8 prevede che la decisione relativa ad una richiesta di titolo esecutivo europeo non è soggetta ad alcun mezzo d’impugnazione.
Questa disposizione, che elimina ogni impugnazione relativamen-te alla decisione sull’otrelativamen-tenimento del titolo esecutivo europeo, deve essere posta a raffronto con l’art. 24 della Costituzione italiana e con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, per verificare se la garanzia del diritto di difesa sia adeguatamente rispettata.
Essa, inoltre, pone il delicato problema dei rapporti tra rimedi esperibili nel Paese d’origine (con essa generalmente ed espressamen-te esclusi) e rimedi esperibili nel paese richiesto, in particolare circa l’ambito di operatività del controllo giurisdizionale nel Paese in cui l’e-secuzione venga posta in essere (si veda l’art. 19 del Progetto, concer-nente l’ambito delle contestazioni che il debitore potrà formulare davanti al giudice dell’esecuzione nel Paese richiesto).
La questione va esaminata anche in rapporto all’art. 16 del Pro-getto, che prevede la sanatoria delle irregolarità procedurali, nell’ipo-tesi in cui una decisione che non soddisfi i requisiti minimi previsti dall’istituendo regolamento sia stata ritualmente notificata al debitore e questi non l’abbia impugnata nello Stato d’origine. Quest’ultima disposizione è un chiaro indice dell’intento della proposta della Com-missione di onerare il debitore di proporre ogni rimedio nello Stato d’origine, per potere poi permettere la libera circolazione della deci-sione senza exequatur nello o negli Stati richiesti. Nell’ art. 19.1, lett.
a, a rafforzamento di tale impostazione, si prevede che anche l’ecce-zione di adempimento totale o parziale del debito è preclusa “se il debitore avrebbe potuto sollevare tale preteso adempimento come eccezione nel corso del procedimento nello Stato membro d’origine”.
Per quanto concerne le garanzie minime in tema di notifica del-l’atto introduttivo, si osserva:
– non sembra indispensabile che la notifica avvenga secondo la legge dello Stato in cui essa avviene (art. 11.1. lett. a), perché potrebbe trattar-si di Stato diverso da quello in cui poi dovrà avvenire l’esecuzione;
– la notificazione personale nel luogo di lavoro del debitore (art l1.3, lett. b) dovrebbe avvenire solo “a mani proprie” dell’interessato e non ad un adulto impiegato nello stesso luogo; né con deposito nella cassetta delle lettere presso il luogo di lavoro (art 11.3, lett c), mentre tali modalità potrebbero essere prese in considerazione con riguardo alle notifiche da effettuarsi nei confronti di legali rappresentanti di persone giuridiche (art. 11.5).
Si potrebbe valutare la possibilità di accorpare in una sola dispo-sizione le norme di cui agli artt. 12 e 13 in tema di termine per 1’approntamento delle difese e di termine a comparire.
I termini, comunque, dovrebbero essere perlomeno aumentati a 30 giorni, quello di due settimane, ed a 60 giorni, quello di quattro set-timane.
Devono essere resi più agili gli adempimenti previsti dall’art. 14, in tema di necessaria informazione del debitore.
L’art. 15 prevede che una sentenza relativa ad un credito pecunia-rio liquido non contestato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, lettera b), o dell’articolo 2, paragrafo 3, lettera c) – riguardanti le ipotesi di mancata contestazione implicita può essere trasformata in titolo ese-cutivo europeo solo se tale sentenza è stata notificata al debitore in conformità con i requisiti di cui all’articolo 11.
Deve essere chiarito come si concilia questa disposizione con la trasformazione in T.E.E. contestuale alla decisione d’origine, prevista dall’art. 4.2 del Progetto. Si è già visto che è opportuno esplicitare come questa disposizione potrebbe operare rispetto alle ingiunzioni di pagamento non opposte.
Attraverso il meccanismo dell’art. 17 si dovrebbe più opportuna-mente pervenire ad una rimessione in termini del debitore e al conse-guente apprestamento, in favore dello stesso, di un rimedio altrimen-ti precluso, non ad un semplice effetto risarcitorio. La disposizione va esaminata collegandola al troppo drastico divieto di qualsiasi impu-gnazione avverso la decisione sulla richiesta di titolo esecutivo euro-peo (art. 6) ed alla disposizione sulla “sanatoria” delle irregolarità pro-cedurali (art. 16).
La disposizione dell’art. 18 – secondo cui una sentenza relativa ad un credito pecuniario liquido non contestato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, lettera b), o dell’articolo 2, paragrafo 3, lettera c), non può essere trasformata in titolo esecutivo europeo se il debitore non è domiciliato o abitualmente residente in alcuno degli Stati membri – potrebbe essere trasferita nell’art. 1 o nell’art. 4, essendo più specifi-camente attinente al campo d’applicazione del regolamento e alle con-dizioni per l’ottenimento del titolo esecutivo europeo.
L’art. 22 – sulle informazioni che gli Stati membri sarebbero tenu-ti, a fornire al pubblico, per facilitare l’accesso dei creditori ai proce-dimenti esecutivi transfrontalieri – non sembra una norma congenia-le ad un regolamento comunitario, non riguardando direttamente i rapporti interindividuali. Potrebbe, più opportunamente, essere adot-tata come disposizione di integrazione della decisione del Consiglio sull’istituzione della rete giudiziaria europea in materia civile e com-merciale.
In relazione all’art. 24, è stata rappresentata da alcuni
l’opportu-nità di pervenire ad una definizione “autonoma” di atto autentico ai fini europei.
La disposizione dell’art. 25 – secondo cui il giudice d’origine appli-ca la propria legge nazionale per stabilire se il debitore ha il domicilio nello Stato membro d’origine e se il debitore non ha il domicilio nello Stato membro d’origine, per determinare se abbia il domicilio in un altro Stato membro, applica la legge di quello Stato membro – risulta ispirata alla corrispondente norma dell’art. 59 del Regolamento Bruxelles I (art. 52 della Convenzione di Bruxelles).
In linea generale, alcune critiche all’iniziativa si sono incentrate nell’osservare che la misura presuppone un’eccessiva armonizzazione delle disposizioni nazionali di procedura, per allinearle alle “garanzie minime” (anche perché sembra quasi impensabile che ogni Stato si limiti a prevedere le garanzie minime solo per i titoli transfrontalieri, lasciando inalterato il rito prettamente “interno”), senza che detto sforzo di armonizzazione sia bilanciato da una sostanziale semplifica-zione in termini di eliminasemplifica-zione dell’exequatur, tenendo conto che il sistema di riconoscimento ed esecuzione risultante dal Regolamento Bruxelles I può considerarsi già sufficientemente avanzato.
Di fronte a tali perplessità, non si può, tuttavia, non sottolineare il carattere di “progetto pilota” di questa iniziativa relativa ai crediti non contestati, che, in vista del raggiungimento dell’obiettivo più generale
Di fronte a tali perplessità, non si può, tuttavia, non sottolineare il carattere di “progetto pilota” di questa iniziativa relativa ai crediti non contestati, che, in vista del raggiungimento dell’obiettivo più generale